Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 97/14 w sprawie ze skargi P.G. – redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2/ zasądza od P.G. – redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 97/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi P.G. redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu do załatwienia wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu na rzecz skarżącego P.G. redaktora naczelnego dziennika "Ł." kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 13 października 2014 r. wpłynęła do Sądu skarga P.G., redaktora naczelnego dziennika "Ł." (dalej skarżący), na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu (w skrócie ZO PZŁ, Zarząd bądź Zarząd Okręgowy) w sprawie udostępnienia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r., w której Zarządowi zarzucono naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip). W skardze wskazano, że pismem z 1 sierpnia 2014 r. dziennikarz dziennika "Ł." K.M. (dalej wnioskodawca) wystąpił powołując art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm., dalej pp bądź Prawo prasowe) do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu o udostępnienie informacji o tym, kto obecnie pełni funkcję przewodniczącego Zarządu; od jakiego dnia licząc od pierwszej kadencji, ile dni przebywał on na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.; ile dni przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2013 r.; ile dni na delegacjach służbowych w 2013 r. i jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r. Do dnia wniesienia skargi pytający nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Skarżący domagał się zobowiązania Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu do udostępnienia żądanych informacji i orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie ZO PZŁ przyznał fakt otrzymania owego zapytania. Ponieważ Zarząd nie dysponował żadną formą potwierdzenia, że wnioskodawca jest dziennikarzem albo posiada upoważnienie redakcji, a w piśmie tym powołano się na przepisy Prawa prasowego, a osoba podpisana pod pismem nie była im znana, zwrócono się do skarżącego o wykazanie powyższego. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Wskazano, że do momentu potwierdzenia przez dziennik "Ł.", zdaniem organu, brak jest możliwości udzielenia informacji prasowej wnioskodawcy. Dlatego brak było podstaw do udzielenia informacji w trybie Prawa prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle zapisów Prawa prasowego, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a, i przedstawionego na żądanie Sądu wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku nr Rej. Pr 1079, nie budzi wątpliwości legitymacja redaktora naczelnego dziennika "Ł." P.G. jako kierującego redakcją, skoro o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Osoba podająca się za dziennikarza winna wykazać tę okoliczność na żądanie podmiotu, do którego się zwraca z ramienia redakcji. W przeciwnym wypadku nie musi być traktowana jak "prasa", tylko jako podmiot żądający we własnym imieniu i na swoją rzecz udzielenia informacji publicznej. Bez potwierdzenia tych okoliczności przez wylegitymowanie się legitymacją dziennikarską (odpisem, skanem itp.), bądź przez osobę reprezentującą redakcję – a więc redaktora naczelnego (wykazanego przez złożenie oryginału lub stosownie poświadczonego odpisu z rejestru czasopism) to tej osobie przysługuje uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Potwierdzenie statusu tej osoby przez redaktora naczelnego dziennika jest niejako potwierdzeniem zdziałanych czynności, co sprawia, że w tym przypadku mamy do czynienia z prasą w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp, a redaktor naczelny ma legitymację czynną do złożenia skargi. Sąd stwierdził, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych wynikających m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226, dalej pł bądź Prawo łowieckie) i legitymowanym w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności zbadać należało jaki charakter miała informacja, której udostępnienia domagał się skarżący. Jej przedmiot decydował bowiem o zastosowaniu trybu, w którym winna być udostępniona, a także przekładał się na wynik sprawy której przedmiot został określony jako bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu informacje, których udzielenia domagał się dziennikarz K.M. pismem z 1 sierpnia 2014 r. to informacje publiczne. Odnoszą się one do osoby wchodzącej w skład Zarządu Okręgu PZŁ pełniącego funkcję Przewodniczącego tego organu. Wbrew żądaniu skargi Sąd nie był uprawniony do rozstrzygania w niniejszym postępowaniu o zobowiązaniu do udostępnienia informacji, ponieważ w świetle art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 [ze zm.], dalej ppsa) nie rozstrzyga sprawy merytorycznie a więc czy co do zasady konkretna informacja może być udzielona czy też nie za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji. Organ nie podjął żadnych działań w tym przedmiocie, za wyjątkiem zwrócenia się do redaktora naczelnego dziennika "Ł." pismem z 13 sierpnia 2014 r. o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej wnioskodawcy i upoważnienia, na które powołuje się w piśmie z 1 sierpnia 2014 r. Zasadnie w sytuacji braku bezpośredniego kontaktu podmiotu, do którego zwraca się osoba podająca się za dziennikarza konkretnego czasopisma, a co za tym idzie braku możliwości wylegitymowania takiej osoby, można mieć wątpliwości z kim ma się do czynienia i czy rzeczywiście dana osoba to dziennikarz, co w aspekcie udzielenia prasie informacji publicznej oczywiście ma znaczenie. Wezwanie to pozostało co prawda bez odpowiedzi lecz w skardze na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w Przemyślu skarżący wprost wskazał, że pismo z 1 sierpnia 2014 r. sporządził dziennikarz dziennika "Ł." – K.M., zwracając się o udzielenie informacji przez odpowiedź na przytoczone pytania oznaczone nr 1-5. W odpowiedzi na skargę Zarząd podkreślił, że po raz pierwszy zetknęli się z osobą K.M. i jest on dla Zarządu osobą nieznaną. Nie dysponują też żadną formą potwierdzenia, że wzmiankowana osoba jest dziennikarzem albo posiada upoważnienie redakcji. Wskazano, że do momentu potwierdzenia przez dziennik "Ł.", zdaniem organu, brak jest możliwości udzielenia informacji prasowej wnioskodawcy. W ocenie Sądu, wobec wniesienia skargi przez redaktora naczelnego dziennika "Ł." (który w myśl art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 1 i 4 pp jest podmiotem legitymowanym do takich działań), organ nie mógł mieć już żadnych wątpliwości, że podpisany pod pismem z 1 sierpnia 2014 r. na papierze firmowym dziennika "Ł." K.M. jest dziennikarzem tego dziennika. Od dnia, w którym Zarząd Okręgowy PZŁ w Przemyślu mógł zapoznać się ze skargą na bezczynność, rozpoczął bieg termin do załatwienia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. Mimo tego, do momentu zamknięcia rozprawy – chwila ta jest miarodajna dla rozstrzygnięcia sprawy – skarżony organ nie załatwił w żaden sposób tego pisma. Bez znaczenia pozostaje, że w ww. piśmie dziennikarz domagając się udzielenia odpowiedzi na żądane pytania powołał się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pp. Istotne jest, że żądana informacja to informacja publiczna. Sąd wskazał, że wniosek strony skarżącej z 1 sierpnia 2014 r. nie podlegał załatwieniu przez ZO PZŁ w trybie art. 4 pp. W konsekwencji nie można uznać, że nieudzielenie skarżącemu informacji zgodnie z treścią tego wniosku stanowi odmowę udzielenia informacji prasowej, o której mowa w ust. 3 art. 4 pp, a która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie jego ust. 4 w zw. z art. 3 § 3 ppsa. Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji i charakteru adresata wniosku. Wówczas, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu obowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 udip do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach udip. Taka właśnie sytuacja zachodzi w tej sprawie. Sąd podzielił pogląd, że gdyby informacja publiczna nie mieściła się w pojęciu informacji prasowej i gdyby w każdym wypadku, gdy pyta prasa, należało stosować Prawo prasowe niezależnie od przedmiotu żądanej informacji, art. 3a pp byłby zbędny. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 udip do udzielenia informacji publicznej obowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje związane z wykonywaniem funkcji Przewodniczącego Zarządu Okręgowego PZŁ stanowią informację publiczną. Żądane informacje dotyczą majątku ZO PZŁ i osoby sprawującej funkcję Przewodniczącego ZO PZŁ, w tym okoliczności związanych ze sprawowaniem tej funkcji. W myśl zaś art. 1 ust. 1 udip informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności informacją taką, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów udip, jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach, organizacji, osobie sprawującej funkcję przewodniczącego organu jakim jest Zarząd oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f udip). Skoro będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek z 1 sierpnia 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, należy jeszcze raz stwierdzić, że mimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust 2 pkt 1 pp, stosownie do art. 3a pp podlega ono rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w udip, a nie w art. 4 pp. Oznacza to, że ewentualny brak odpowiedzi na owo żądanie nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi dziennika "Ł." przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Dokonując oceny zarzucanej ZO PZŁ bezczynności Sąd wyjaśnił, że zgodnie z poglądem orzecznictwa stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie udip - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. W ocenie Sądu, ZO PZŁ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 1 sierpnia 2014 r., bowiem nie został on dotychczas załatwiony mimo potwierdzenia w skardze, że wnioskodawca jest dziennikarzem dziennika "Ł.". W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy wszystkie z żądanych pismem z 1 sierpnia 2014 r. to tzw. informacje proste czy przetworzone, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, bo organ nie podjął żadnych działań prócz wezwania redaktora naczelnego do uwierzytelnienia działań wnioskodawcy, nawet po wniesieniu skargi na bezczynność. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ppsa, zobowiązując ZO PZŁ do załatwienia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. w terminie wynikającym z przepisów udip. Z uwagi na okoliczność, że K.M. składając pismo nie wykazał, że działa w istocie jako dziennikarz dziennika "Ł." i dopiero po wniesieniu skargi, która wpłynęła 23 września 2014 r. ZO PŁZ nie mógł mieć wątpliwości, że ww. działał w takim charakterze i na rzecz redakcji dziennika "Ł.", Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku II SAB/Rz 97/14 wywiódł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu (dalej skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez radcę pr. M.P., zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe niezastosowanie i art. 149 § 1 [ppsa] przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności co miało istotny wpływ na wynik spraw[y];

2. art. 13 ust. 1 udip w zw. z art. 3a pp przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ZO PZŁ był obowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z 1 sierpnia 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

3. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a pp oraz art. 50 ppsa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł." przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja do wniesienia skargi;

4. art. 3 § 1 w zw. z 3 § 2 pkt 8 ppsa polegającej na przyjęciu przez Sąd, [że] sąd uwzględniając skargę na bezczynność bierze pod uwagę "bezczynność" na dzień wyrokowania;

5. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa polegające na błędnym przyjęciu, że zasądzając koszty procesu na rzecz skarżącego Sąd w okolicznościach sprawy kosztów, wobec podniesionych przez organ zarzutów, nie mógł obniżyć zasądzonych kosztów;

oraz z daleko idącej ostrożności procesowej 6. art. 3a pp przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

Wskazując na powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." na rzecz organu - Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu - zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.G. - redaktor naczelny dziennika "Ł.", reprezentowany przez radcę pr. M.T.-T., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za II instancję oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw według norm przepisanych, na podstawie art. 204 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).

Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia samoistnie - art. 3a pp oraz art. 13 ust. 1 udip w zw. z art. 3a pp, które wymagały łącznego rozpoznania.

Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a pp, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 pp i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 pp). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta winna zawierać oznaczenie organu; jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi; datę jej udzielenia; redakcję, której dotyczy oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 pp).

Prasa to publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 pp). Dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 pp).

Dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 (art. 11 ust. 1 pp). By wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 pp, mógł być rozpoznany zgodnie z Prawem prasowym, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, ani na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp. Gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Winna wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie owej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Ł.", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, którego do wniosku nie dołączono. Nie można wykluczyć choćby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a pp. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Premyślu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 pp, powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Ł." i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku przez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. od prasy.

Zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 3a pp okazał się usprawiedliwiony. Dla powstania obowiązku ZO PZŁ rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ obowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, przez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 50 ppsa. Redaktor naczelny czasopisma ma legitymację do wytoczenia skargi w sprawie o bezczynność z wniosku o udzielenie informacji publicznej, jeśli uważa, że odmówiono prasie dostępu do tej informacji. Mimo dopuszczalności skargi, nie mogła być ona uwzględniona - braki wniosku o udzielenie informacji w trybie Prawa prasowego, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dawały podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy.

Do zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 ppsa – tj. zobowiązania Zarządu Okręgowego do załatwienia wniosku i stwierdzenia, że jej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – konieczne jest ustalenie przez sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że Zarząd, mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w udip.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez Zarząd Okręgowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 13 ust. 1 udip, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:...5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 udip). Art. 6 ust. 1 udip stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 udip zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio udip zastrzega, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa obecnie art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego, który stanowi, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Podstawą prawną działania Związku jest ustawa oraz statut uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego).

Członkiem PZŁ może być każda pełnoletnia osoba fizyczna, która nabyła uprawnienia do wykonywania polowania, pod warunkiem że korzysta z pełni praw publicznych oraz nie była karana za przestępstwa enumeratywnie wskazane w prawie łowieckim. Nabycie członkostwa w PZŁ wymaga złożenia deklaracji członkowskiej oraz uiszczenia wpisowego (art. 32 ust. 5 Prawa łowieckiego). Każda osoba fizyczna, która spełni powyższe wymagania staje się członkiem PZŁ z chwilą podjęcia uchwały przez właściwy miejscowo zarząd okręgowy PZŁ (§ 7 ust. 6 statutu PZŁ). Statut PZŁ wyróżnia dwie kategorie osób fizycznych-członków PZŁ: członków kół łowieckich oraz członków niestowarzyszonych, tj. niezrzeszonych w kołach łowieckich.

Z chwilą stania się członkiem w PZŁ, osoba fizyczna nabywa określone prawa oraz zostaje obciążona obowiązkami. Może czynnie uczestniczyć w wykonywaniu zadań Związku, w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, korzystać z jego majątku, wybierać i być wybieraną do organów Związku, nosić odznaczenia łowieckie, a nadto - co dla członków PZŁ jest istotne - wykonywać polowania indywidualnie lub zbiorowo (§ 9 statutu PZŁ). Jednocześnie osoba taka jest zobowiązana do sumiennego wykonywania zadań Związku, przestrzegania prawa łowieckiego, dbania o dobre imię łowiectwa polskiego i Związku, przestrzegania obowiązujących zasad dotyczących gospodarki łowieckiej (§ 11 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku TK z 6.11.2012 r., K 21/11, OTK-A 2012/10/119). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35a ust. 2 Prawa łowieckiego). Przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego (art. 35 ust. 3 Prawa łowieckiego). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8.7.2015 r., I OSK 1514/14, cbosa (dalej wyrok I OSK 1514/14), że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie udip, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (wyrok I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip ustawodawca traktuje jako informację publiczną, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 udip za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 Prawa Łowieckiego, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 Prawa łowieckiego, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udostępnienie informacji o tym, kto obecnie pełni funkcję przewodniczącego Zarządu; od jakiego dnia licząc od pierwszej kadencji, ile dni przebywał on na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.; ile dni przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2013 r.; ile dni na delegacjach służbowych w 2013 r. i jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r. – objęte wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów udip oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu nie był obowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym, przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Przemyślu nie mógł popaść w stan bezczynności, jak błędnie przyjął Sąd I instancji w punkcie pierwszym skarżonego wyroku – z naruszeniem art. 149 § 1 zd. 1 ppsa. Z tej przyczyny orzekanie w punkcie II przez stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie miała oparcia w art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, skoro Zarząd Okręgowy nie mógł dopuścić się jej, nie będąc obowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie udip. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu w całości jako niezasadna.

Wyrok nie narusza art. 3 § 1 w zw. z 3 § 2 pkt 8 ppsa. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny orzeka (jest to wyjątek), biorąc za podstawę stan prawny faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania (w istocie w chwili zamknięcia rozprawy; wyrok NSA z 6.10.2000 r., IV SA 105/00, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344, uw. 2).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 w związku z art. 151 ppsa i oddalił skargę. Zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa stał się zatem bezprzedmiotowy.

Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Sąd spostrzega, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 stycznia 2016 r. czekały na rozpoznanie 154 sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków I instancji w sprawach ze skarg związanych z korzystaniem z tego prawa przez redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "Ł.", a 87 takich spraw zostało już rozpoznanych, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.