II SA/Gd 225/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-08	
Data wpływu	2021-04-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 37d; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z 16 września 2020 r. Nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1075 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 16 września 2020 r. wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości [..] zł za umieszczenie w dniach od 1 czerwca 2020 r. – 15 czerwca 2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia usunięcia) wolnostojacej tablicy reklamowej o wymiarach 5,98 m x 2,89 m i łącznej powierzchni ekspozycji 17,28 m2, przy ulicy A. K. w G., na działce nr [..], obręb [..], niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej G. Tą samą decyzją umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej G., prowadzone w odniesieniu do B. – podmiotu reklamowanego i M. G. – właścicielki działki.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2020 r. stwierdził umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej typu C o łącznej powierzchni ekspozycji 17,28 m2, na działce nr [..], obręb U. w G. W tym samym dniu organ zawiadomił strony – M. G. i B. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 29 czerwca 2020 r. oględzinach.

Przeprowadzona 15 czerwca 2020 r. kontrola wykazała dalsze umieszczenie spornej reklamy na nieruchomości.

Pismem z 10 czerwca 2020 r. B. poinformowała, że na podstawie umowy z 11 lutego 2020 r., nr 20107891, zleciła A. realizację kampanii reklamowej w dniach od 1 marca do 31 marca 2020 r. na nośnikach reklamowych posiadanych przez A. Zgodnie z umową, po zakończeniu kampanii, wykonawca miał prawo do pozostawienia reklam na nośnikach na swój koszt i odpowiedzialność. W związku z tym, za pozostawienie na wolnostojącym nośniku plakatu informującego o prowadzonej przez B. działalności, po zakończeniu kampanii, wyłączną odpowiedzialność ponosi A.

Przeprowadzona 22 czerwca 2020 r. kontrola wykazała demontaż przedmiotowej tablicy reklamowej. Powyższe zostało potwierdzone podczas oględzin nieruchomości.

W dniu 2 lipca Spółka A. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie wskazując, że nośnik reklamowy został zdemontowany w dniu 2 czerwca 2020 r.

W dniu 16 lipca 2020 r. organ wezwał M. G. do przedłożenia w terminie 7 dni wyjaśnień i wszelkich dowodów, informacji, dokumentów mających znaczenie w aspekcie ustalenia podmiotu, który umieścił ww. wolnostojąca reklamę, w szczególności kopii umów regulujących kwestię umieszczenia tej reklamy na nieruchomości stanowiącej własność strony.

W dniu 28 lipca 2020 r. M. G. przesłała umowę najmu z 1 lutego 2002 r., zawartą z C. i aneks do niej z 23 stycznia 2018 r. wyjaśniając, że spółka ta wielokrotnie zmieniała nazwy i ostatecznie jest wpisana w KRS pod firmą A. Strona poinformowała też, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawiadomiła o tym dyrektora biura regionalnego A., który uruchomił procedurę demontażu reklamy.

W dniu 27 sierpnia 2020 r. zawiadomiono strony postępowania, w tym pełnomocnika Spółki A., o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., decyzją z 16 września 2020 r. wymierzył Spółce A. karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej wolnostojącej tablicy reklamowej uznając, że reklama typu C jest umieszczona w odległości mniejszej niż 50 m od skrajanych punktów styku granicy nieruchomości, na której jest usytuowana z pasem drogowym ulicy, do której jest kierowana jej powierzchnia służąca do ekspozycji oraz nie jest usytuowana prostopadle do jezdni, jak wymagają postanowienia uchwały dla terenu S3. Odnosząc się zaś do okresu, za jaki wymierzona została kara organ wyjaśnił, że twierdzenia Spółki o demontażu tablicy w dniu 2 czerwca 2020 r. są nieprawdziwe, gdyż kontrola z 15 czerwca 2020 r. wykazała dalsze umieszczenie reklamy na nieruchomości.

Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia z nie jest znikoma. Zdaniem organu, tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona, umieszczając wolnostojącą tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Strona, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się reklamą zewnętrzną, tzw. outdoor powinna tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Strona z naruszenia czerpała korzyści wynajmując/dzierżawiąc powierzchnię reklamową podmiotom zewnętrznym, a przedmiotowa wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa została usunięta dopiero 15 dni po wszczęciu postępowania w sprawie.

W obszernym odwołaniu Spółka zakwestionowała możliwość stosowania przedmiotowej kary do reklam umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, a także stwierdziła, że przedmiotowe postepowanie zostało wszczęte przedwcześnie, gdyż ze względu na wprowadzony w kraju stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii, termin dostosowawczy istniejących obiektów reklamowych do postanowień uchwały uległ zawieszeniu i upływał po dniach, za jaki wymierzono karę. Strona stanęła też na stanowisku, że organ błędnie za dzień wszczęcia postępowania i jednocześnie dzień, od którego naliczana jest kara, przyjął dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie doręczenia tego zawiadomienia stronie, a także błędne uznanie, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary muszą być spełnione łącznie oraz, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, jak np. fakt demontażu przedmiotowej tablicy przed powzięciem przez Spółkę wiedzy oprowadzonym postępowaniu. Spółka zarzuciła też, że nie została zawiadomiona o oględzinach wyznaczonych na dzień 15 i 22 czerwca 2020 r.

Na skutek rozpoznania ww. odwołania, decyzją z 26 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, że to Spółka była podmiotem umieszczającym sporną reklamę, i na którym ciążył obowiązek dopełnienie wszystkich wymogów formalnych w związku z faktem jej umieszczenia, w tym jej zgodności z ww. uchwałą, której przepis § 21 przewidział 24-miesięczny okres dostosowawczy istniejących w dniu wejścia w życie uchwały niezgodnych z nią tablic reklamowych. Skoro więc powyższe przepisy dostosowawcze miały zacząć obowiązywać w dniu 3 kwietnia 2020 r., jednakże na mocy przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - wstrzymane zostało rozpoczęcie biegu terminu wskazanego w uchwale, - to zdaniem Kolegium uchylenie przepisów zawieszających i wstrzymujących rozpoczęcie biegu terminów spowodowało, iż z dniem 24 maja 2020 r. przepisy ww. uchwały zaczęły obowiązywać. Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, przewidziany w powyższej uchwale termin został określony w miesiącach, dlatego nie można terminu rozpoczęcia jego obowiązywania przeliczać w dniach, jak to sugeruje odwołująca się strona.

Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom odwołania, Dyrektor nie dokonał łącznej wykładni art. 189f k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. Na podmiocie prowadzącym działalność taką jak odwołująca się strona spoczywa bowiem obowiązek znajomości przepisów prawa oraz ich respektowania tak, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków wynikających z ich naruszenia. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się strona nie ma charakteru znikomego.

Wreszcie, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie naruszył w niniejszej sprawie przepisów postępowania, gdyż odwołująca się jest stroną toczącego się postępowania wszczętego z urzędu (w myśl art. 61 § 4 k.p.a.), a jak przyjmuje się w doktrynie i judykaturze - datą wszczęcia postępowania z urzędu jest pierwsza czynność organu, o której strona została powiadomiona. Niewątpliwie skierowanie do strony pisma z informacją o toczącym się z urzędu postępowaniu oznacza, że jest ono już w toku. Ponadto materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, w której obciążył stronę karą pieniężną i umorzył postępowanie wobec Spółki B. oraz M. G., gdyż bezspornie został ustalony podmiot, który umieścił przedmiotową tablicę reklamę niezgodną z uchwałą krajobrazową. Jeżeli chodzi o zarzut związany z niepoinformowaniem strony postępowania o oględzinach, to w ocenie Kolegium, jest on nieuzasadniony, gdyż organ prowadzący postępowanie w piśmie dotyczącym wszczęcia z urzędu postępowania poinformował o dacie oględzin z udziałem stron, natomiast nie był zobowiązany do informowania o każdej przeprowadzanej kontroli na przedmiotowej nieruchomości.

W skardze Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie tych decyzji i umorzenie postępowania bądź uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7a §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowania do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organy obu instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p.;

2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r, poz. 374 ze zm.), dalej jako ustawa antycovidowa, w zw. z § 21 ust. 1 uchwały krajobrazowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, przy przedwczesnym, a tym samym bez podstawy prawnej, podjęciu przez organ I instancji czynności procesowych w postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej umieszczenie tablicy reklamowej, w sytuacji gdy bieg terminu na dostosowanie tablic lub urządzeń reklamowych do przedmiotowej uchwały w dniu podjęcia ww. czynności jeszcze nie upłynął;

3. art. 189f §1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:

a. uznaniu przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,

b. pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim skali ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione (która była znikoma wobec tego, że tablica, której dotyczy postępowanie spełniała większość warunków sytuowania reklam typu C w obszarze S3), uwarunkowań faktycznych i prawnych w zakresie realnej możliwości demontażu nośnika objętego postępowaniem (w szczególności faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę "na nowo" demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie Miasta);

4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

5. art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej, organy w sposób bezpodstawny powiązały obowiązek dostosowawczy z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z odpowiedzialnością przewidziana w art. 37d ust. 1 ustawy, podczas gdy ustawodawca nie zawarł takiego odesłania. Przyjęta przez organy wykładnia, zakładająca że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji obowiązku dostosowawczego stanowi wykładnię contra legem, a zarazem próbę nieuprawnionej, celowościowej wykładni przepisów sankcyjnych na niekorzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego. Tymczasem, relewantną dla oceny zastosowania reżimu karnoadministracyjnego jest chwila umieszczenia (montażu, instalacji, budowy) nośnika reklamowego. Umieszczenie nośnika niezgodnego z uchwała może mieć miejsce bowiem wyłącznie w czasie obowiązywania uchwały. Innymi słowy, podmiot, który umieścił nośnik przed dniem wejścia w życie uchwały nie mógł "umieść nośnika niezgodnego z uchwałą", gdyż wtenczas nie było możliwości oceny, czy nośnik, który umieścił jest, czy nie jest zgodny z uchwałą. Słowo "niezgodny" jest cechą charakteryzującą nośnik reklamowy, lecz niezgodność ta sama nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero czyn umieszczenia nośnika niezgodnego z uchwałą jest czynem zabronionym. Ustawodawca zatem świadomie sankcjonuje jedynie czyny popełnione po dniu wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, jako czyny naruszające obowiązujące, na dzień ich dokonania, przepisy prawa w zakresie warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. W tym zakresie strona odwołała się do zasady nullum crimen sine lege, którą według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt U 4/95 należy też odnosić do wszelkich innych regulacji o represyjnym charakterze.

Ponadto, Spółka zwróciła uwagę na nakaz ścisłej (literalnej) wykładni przepisów sankcyjnych, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego. Skoro zatem przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Ergo, obowiązek ten jest niesankcjonowany we wskazanym trybie, a przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex imperfecta. Pogląd ten nie narusza przy tym spójności wprowadzonej w 2015 r. regulacji ustawowej, która statuuje obowiązek dostosowawczy względem kilku kategorii obiektów: obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że w odniesieniu do dwóch pierwszych grup obiektów - tj. obiektów małej architektury i ogrodzeń - art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex imperfecta. Brak dostosowania obiektów małej architektury i ogrodzeń do uchwały nie rodzi żadnych sankcji karnoadministracyjnych. Odmienne potraktowanie realizacji obowiązku dostosowawczego w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie może opierać się na wykładni dorozumianej, lecz musi znajdować wyraźne oparcie ustawowe, którego aktualnie brak w u.p.z.p.

Zdaniem Spółki, przedmiotowe postępowanie zostało też wszczęte z rażącym naruszeniem prawa materialnego z uwagi na fakt, że na dzień podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie upłynął jeszcze termin na dostosowanie tablic do postanowień uchwały krajobrazowej. Mianowicie z uwagi na zawieszenie przez ustawę antycovidową terminu prawa materialnego, jakim jest określony w § 21 uchwały termin dostosowawczy, a którego to charakteru organy nie kwestionują, w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., w efekcie termin ten upłynął dopiero w dniu 13 czerwca 2020 r. W tym zaś zakresie organy obu instancji wprawdzie podzieliły stanowisko strony co do zawieszenia biegu terminu dostosowawczego, lecz przyjęły odmienne, i błędne zdaniem strony, metodologie obliczania końca terminu dostosowania. Mianowicie, organ I instancji jako początek zawieszenia przyjął dzień 31 marca 2020 r. kiedy to w życie weszła ustawa antycovidowa, gdy tymczasem art. 15zzr tej ustawy łączy zawieszenie i przerwanie biegu terminów nie z wejściem w życie ustawy, lecz ze stanem zagrożenia epidemicznego, kory został wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r. Jest to więc data początkowa skutku zawieszenia omawianego terminu dostosowawczego, zaś jego koniec przypada na dzień 23 maja 2020 r. Błędnie jednak uznało Kolegium, że w tej właśnie dacie upływał termin dostosowawczy z uwagi na fakt, że jest on liczony w miesiącach i nie może być wydłużony o okres liczony w dniach.

Tymczasem, zawieszenie biegu terminu oznacza, że nie biegnie on w określonym czasie, przez co "odwieszony" termin przedłużany zostaje o czas zawieszenia. Termin zawieszony nie kończy się wiec z dniem ustania przyczyny zawieszenia, lecz po ustaniu tej przyczyny biegnie dalej, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia sumuje się z czasem po zawieszeniu. Strona zauważyła też, że instytucja zawieszenia terminu wbrew sugestiom organu odwoławczego nie jest stosowana wyłącznie do terminów określonych w dniach, lecz do każdej kategorii terminów (określonych w dniach, tygodniach, miesiącach, latach). Możliwość przedłużania terminu liczonego w miesiącach czy latach o dni, w jakich następowało zawieszenie, potwierdza natomiast analiza orzecznictwa w zakresie zawieszenia okresu przedawnienia zobowiązań podatkowych, który liczony w latach. W takim wypadku określając długość terminu po odwieszeniu należy doliczyć do okresu przedawnienia termin zawieszenia w pełnym przeliczeniu na lata, miesiące i dni. Innymi słowy, doliczeniu nie podlegają jedynie pełne lata, a każdy pojedynczy dzień zawieszenia.

W związku z tym, na dzień 14 marca 2020 r. upłynęły 23 miesiące i 10 dni z 24-miesięcznego terminu dostosowawczego, zatem okres zawieszenia wyniósł 21 dni (od 14 marca do 3 kwietnia). Kontynuacja biegu tego terminu rozpoczęła się z dniem 24 maja 2020 r., a 21 dni upłynęło w dniu 13 czerwca 2020 r. W konsekwencji, prowadzenie postępowania od 1 czerwca 2020 r. było nieuprawnione.

W ocenie skarżącej Spółki, orzekające organy dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że ocena tej przesłanki powinna być dokonywana przez pryzmat świadomości prawnej sprawcy popełnianego deliktu administracyjnego. Przesłanka ta nie może ziścić się w sytuacji gdy delikt popełniany jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przez przedsiębiorców, od których należy wymagać znajomości obowiązujących przepisów prawa. Z kolei organ I instancji uznał, że ocena omawianej przesłanki konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem, konieczne było rozważenie całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej. Wynika to z faktu, że celem wprowadzenia instytucji odstępstwa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W świetle tego, w niniejszej sprawie istotne dla oceny tej przesłanki było uwzględnienie faktu demontażu tablicy przed powzięciem przez skarżącą wiedzy o podjętym przez organ I instancji postępowaniu oraz faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie miasta. W tym kontekście Spółka zwróciła uwagę, że w trakcie biegu okresu dostosowawczego zewidencjonowała i poddała analizie prawnej pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej kilkaset nośników reklamowych zlokalizowanych na obszarze Miasta, spośród których 299 wymagało dokonania demontażu z uwagi na mniejszą lub większą ich niezgodność z postanowieniami przedmiotowej uchwały. Zorganizowanie procesu faktycznego demontażu ww. tablic stanowiło więc duże przedsięwzięcie organizacyjne nie tylko z uwagi na jego logistykę, ale również konieczność wywiązania się z dotychczas zawartych umów (liczonych w setkach) z kontrahentami na ekspozycję reklamy w konkretnych lokalizacjach oraz uzgodnienia warunków rozwiązania dotychczasowych umów z właścicielami (posiadaczami) nieruchomości, na których tablice te zostały umieszczone. Natomiast ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii uniemożliwiło realizację zaplanowanego harmonogramu faktycznego demontażu tablic.

Wobec tego, karanie Spółki za brak podjęcia działań demontażu tablic w okresie stanu epidemii jawi się jako niesprawiedliwie, zwłaszcza wobec faktu, że finalnie tablica reklamowa, której dotyczy niniejsze postępowanie została zdemontowana i to jeszcze przed wszczęciem postępowania.

Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje skala ewentualnego naruszenia prawa z punktu widzenia dobra chronionego na mocy uchwał krajobrazowych. W ocenie Spółki, naruszenia krajobrazu w przypadku lokalizowania nośnika reklamowego w przestrzeni publicznej w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową nie mogą być oceniane "zero-jedynkowo", lecz muszą podlegać gradacji w zakresie stopnia naruszenia ochrony krajobrazu. Natomiast wpływ widoku przedmiotowej tablicy na estetykę krajobrazu obszaru S3 nie był znaczny. Przeciwnie, z uwagi na to, że teren ten przewiduje możliwość lokalizacji reklam typu C, a sporna tablica naruszyła tylko część warunków, to ingerencja w chroniony uchwałą krajobraz była niewielka (znikoma). Co też istotne, obszar S3 objęty uchwałą stanowi obszar zabudowy luźnej, poza chronionym centrum miasta, który nie podlega wzmożonej reglamentacji na mocy uchwały. Z całokształtu uregulowań uchwały wynika, że obszar ten został przez władze miasta zidentyfikowany jako ta część miasta, która jest predysponowana pod działalność reklamową i na której mogą być co do zasady lokalizowane reklamy wszystkich kategorii przewidzianych uchwałą. W szczególności, obszar S3, obok przemysłowo-usługowego obszaru SP, stanowi obszar, na którym mogą być lokalizowane największe pod względem gabarytów tablice reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, jakimi są na gruncie przedmiotowej uchwały, reklamy typu C. W konsekwencji, ewentualnemu stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uchwały krajobrazowej musi towarzyszyć równocześnie stwierdzenie, że przedmiotowe naruszenie ma charakter naruszenia jedynie częściowego, a krajobraz naruszany nie ma waloru szczególnie cennego w hierarchii krajobrazów chronionych w mieście. W niniejszej sprawie nie doszło tym samym do znacznego naruszenia krajobrazu, przeciwnie ingerencja w tenże miała charakter znikomy.

Dalej Spółka wywodziła, że regulacja art. 37d ust. 4 u.p.z.p. łącząca bieg naliczania kary z tokiem postępowania ma charakter szczególny. Odmiennie niż na gruncie innych, podobnych procedur karnoadministracyjnych, takich jak np. samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę, w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca nie przyjął jako miarodajnego dla naliczania wysokości kary okresu niezgodności nośnika z uchwałą krajobrazową od dnia jej umieszczenia w przestrzeni publicznej, lecz przyjął, że datą początkową, od której następuje naliczanie kary jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zaś zakresie orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonana przez organ czynność urzędowa - a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony. Akcentowanie daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wtenczas czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Nie ma natomiast stosunku procesowego bez stron tego stosunku, w szczególności nie można mówić o stosunku procesowym, w którym występuje wyłącznie organ administracji. Dlatego, o ile poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu organ jest niewątpliwie związany tą czynnością od dnia podpisania przedmiotowego zawiadomienia, to postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie.

W niniejszej sprawie nadto wszczęcie postępowania z urzędu, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. rodzi nie tylko skutki procesowe, ale również materialnoprawne. Skutki materialnoprawne wszczęcia postępowania z urzędu w postaci biegu naliczania kary pieniężnej ustawodawca odnosi w art. 37d u.p.z.p. w sposób wyraźny do sprawcy deliktu administracyjnego, a nie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Skoro zatem ustawodawca łączy skutki materialnoprawne dla strony ze wszczęciem postępowania z urzędu, to również i z tego względu za datę wszczęcia postępowania z urzędu w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. uznać należy datę wszczęcia tegoż postępowania wobec strony tj. ze skutkiem prawnym dla strony. Jak zauważyła Spółka, przedmiotowa kara ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy - tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia. Ponadto, takie rozumienie przepisu powoduje, że wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Co więcej, metodologia ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu prowadzi także do przerzucenia na sprawcę deliktu reklamowego konsekwencji ewentualnych trudności w skutecznym doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W związku z tym, dla uniknięcia poczucia niesprawiedliwości społecznej (karania za czyn, o którym sprawca nie wiedział, że jest czynem zabronionym) ustawodawca oparł sposób naliczania kary na "warunku zagrożenia" tzn. powzięcia przez sprawcę wiedzy pewnej, że jego czyn jest przez organ kwalifikowany jako naruszający prawo.

Końcowo Spółka stwierdziła, że niedbałość uzasadnienia zarówno zaskrzonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji stanowi naruszenie zasad opisanych w art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyła, że choć uzasadnienie decyzji Kolegium jest obszerne, to część właściwa dotycząca wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia zamyka się w około 1 stronie tekstu. Organ odwoławczy zbagatelizował wszystkie argumenty prawne podniesione przez skarżącą w odwołaniu i wyłącznie jedno- lub maksymalnie dwuzdaniowo odpowiedział na jej zarzuty. W oby decyzjach zabrakło w szczególności pogłębionej wykładni art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zakresie objęcia jego zastosowaniem tablic lub urządzeń reklamowych istniejących na dzień wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Organy też, choć twierdziły, że za ich stanowiskiem w określonych kwestiach przemawiają poglądy doktryny, to jednak tych poglądów nie przytaczały. W efekcie organy obu instancji podjęły wadliwe i arbitralne rozstrzygnięcia, które wywołują u skarżącej usprawiedliwione przeświadczenie, że przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu jej sprawy dominujące znaczenie miały aspekty pozanormatywne - oczekiwania społeczne i polityczne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Sądowa kontrola, przeprowadzona pod względem legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że zarówno decyzja Kolegium z 26 stycznia 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora z 16 września 2020 r., naruszają prawo.

Przedmiotem tej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej.

Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową.

Wskazać należy, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta G. (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Przechodząc na grunt uchwały krajobrazowej G., należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 uchwałodawca lokalny ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach Uchwały, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 26, reklama typu C jest to jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, w formie posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów. Jak stanowi § 17 ust. 4 pkt 4 uchwały, w granicach obszaru S3 dopuszcza się sytuowanie niżej wymienionych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, z zachowaniem następujących zasad - reklama typu C:

a) dopuszcza się sytuowanie reklam w odległości odpowiednio:

- do 14 m od zewnętrznej krawędzi jezdni,

- nie mniejszej niż 10 m od elewacji posiadającej otwory okienne,

- nie mniejszej niż 50 m od skrajnych punktów styku granicy nieruchomości (na której jest sytuowana) z pasem drogowym ulicy, do której kierowana jest powierzchnia służąca ekspozycji reklamy,

b) nakazuje się sytuowanie prostopadle do najbliższej osi jezdni,

c) dopuszczalna wysokość wynosi nie więcej niż 8,5 m względem poziomu

najbliższej krawędzi jezdni znajdującej się w poziomie terenu,

d) zakazuje się sytuowania w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr [..], obręb [..] w G., znajduje się w strefie S3 uchwały krajobrazowej. W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniach 1 czerwca 2020 r. do 15 czerwca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na ww. działce znajdowała się wolnostojąca tablica reklamowa o wymiarach 5,98 m x 2,89 m i łącznej powierzchni ekspozycji 17,28 m2, a więc reklama typu C. Jak również ustalono, reklama ta jest umieszczona w odległości mniejszej niż 50 m od skrajanych punktów styku granicy nieruchomości, na której jest usytuowana z pasem drogowym ulicy, do której jest kierowana jej powierzchnia służąca do ekspozycji oraz nie jest usytuowana prostopadle do jezdni. W związku z tym, należało stwierdzić, że sporna reklama nie spełnia wymogów określonych w uchwale dla tego typu reklam. Oznacza to, że reklama została umieszczona niezgodnie z ww. uchwałą. W takiej sytuacji, co do zasady, organ był zobowiązany do wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Strona jednak kwestionuje możliwość zastosowania owej kary do reklam, które już istniały w dniu wejścia w życie uchwały określającej wymogi i zasady sytuowania m.in. reklam na terenie jej obowiązywania, a także wskazuje, że kara została wymierzona bez podstawy prawnej, gdyż w dacie wszczęcia postępowania nie upłynął jeszcze termin dostosowania istniejących reklam do wymogów uchwały krajobrazowej z uwagi na zawieszenie jego biegu. Ze stanowiskiem tym należy częściowo się zgodzić.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencja ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie zapisów uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.

Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

Co więcej, obszernemu stanowisku Spółki w zakresie braku możliwości zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przeczy jej postawa i dalsza argumentacja zawarta w skardze. Mianowicie, sama Spółka podnosi, że podjęła działania mające na celu zewidencjonowanie i analizę prawną pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej, która to analiza wykazała konieczność demontażu około 299 nośników z uwagi na mniejszą lub większą niezgodność z obowiązującymi przepisami. Z powyższego wynika, że sama Spółka zauważyła konieczność dostosowania posiadanych nośników do wymogów uchwały krajobrazowej, licząc się z ewentualnymi konsekwencjami w postaci kary administracyjnej. Trudno bowiem zakładać, że duży przedsiębiorca, czerpiący korzyści z wynajmu powierzchni reklamowych, w sytuacji braku zagrożenia jakąkolwiek sankcją – a tak byłoby w przypadku przyjęcia argumentacji Spółki o braku karalności za umieszczenie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, przeprowadza skomplikowaną logistycznie i czasochłonną, jak podkreśla sama strona, operację analizy zgodności nośników z prawem miejscowym, a następnie ich demontażu, pozbawiając się dochodów z tego tytułu. Argumentację Spółki należy uznać zatem za wykluczającą się, a w kontekście przeprowadzonej przez sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, zarzuty skargi trzeba było ocenić jako pozbawione podstaw.

Mając to na uwadze, zdaniem sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.

Należy jednak wskazać, że w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, sporna tablica reklamowa została umieszczona około roku 2002, na co wskazuje przedłożona umowa najmu zawarta między M. G. – właścicielką działki nr [..] w G. (aktualnie działka nr [..]), a C., poprzednikiem prawnym Spółki. Zgodnie z pkt 1 tej umowy "wynajmujący zezwala najemcy na zamontowanie na działce i oklejenie konstrukcji reklamowej o wymiarach 3 x 6 m. Konstrukcja reklamowa pozostaje własnością najemcy. Najemca zastrzega sobie wyłączne prawo do umieszczania plansz reklamowych na ww. miejscu z wyłączeniem istniejących konstrukcji reklamowych [...]". W roku 2018 do umowy tej został zawarty aneks między właścicielką działki a Spółką. W toku postępowania nie kwestionowano, że ww. dokument nie dotyczy przedmiotowej tablicy reklamowej, w związku z czym, zdaniem sądu, umowa ta mogła posłużyć do ustalenia daty powstania tablicy reklamowej. Mamy więc do czynienia z obiektem istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej, na który ustawodawca nałożył obowiązek dostosowania do jej postanowień.

Natomiast obowiązująca uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Jednakże termin ten, jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, został zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w kraju w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. przedmiotowy termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej.

Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono w dniu 15 maja 2020 r., a tym samym od dnia 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. To oznacza, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do zapisów uchwały krajobrazowej, biegł dalej od dnia 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (tj. od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), a w konsekwencji, termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

Jak słusznie zauważa strona, w dacie wszczęcia niniejszego postępowania i w okresie, za jaki wymierzono karę, omawiany termin dostosowawczy jeszcze nie upłynął. Przy czym, należy wyjaśnić, że strona co do samej zasady błędnie wiąże moment wszczęcia niniejszego postępowania z dniem doręczenia jej zawiadomienia o takim wszczęciu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku.

Jak zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postepowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Na powyższą ocenę co do samej zasady nie mogą mieć wpływu przywołane w skardze orzeczenia sądów. Należy bowiem zauważyć, że wyrok sygn. akt II SA/Bk 75/20 i wyrok VI SA/Wa 868/19 (dostępne w CBOSA), dotyczą innej sytuacji, niż mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie, odnoszą się one do wszczęcia postępowania z urzędu, ale które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie. W takim tylko wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu, w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania. W tych bowiem sytuacjach przyjęcie za datę wszczęcia postępowania momentu faktycznego zawiadomienia strony, pełni funkcję gwarancyjną, szczególnie w sprawach, gdzie na stronę nakładana jest jakaś opłata. Nie można jednak tego wprost przekładać na niniejszą sprawę, gdyż jak wskazano, w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotowa karę. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak, o czym mowa będzie jeszcze poniżej, postępowanie zostało wszczęte przedwcześnie, a w konsekwencji – zawiadomienie o jego wszczęciu nie będzie ostatecznie mogło zostać uznane za prawidłowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [..] wizję, podczas której stwierdził istnienie wolnostojącej tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 1 czerwca 2020 r., w którym zawiadomiono również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin w dniu 29 czerwca 2020 r. Formalnie zatem dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany. Z innych przyczyn jednak czynność tą uznać należało za wadliwą.

Mianowicie, zestawienie istotnych dla sprawy dat, tj. wszczęcia postępowania i upływu terminu dostosowawczego, prowadzi do wniosku, że w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, związanego ze stwierdzeniem przez organ umieszczenia tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową, nie było podstaw do wymierzenia takiej kary. Jak bowiem wykazała przeprowadzona przez sąd wykładnia art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zastosowanie przedmiotowej kary do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie jest możliwe, lecz tylko w wypadku, gdy upłynął już termin dostosowawczy, a obiekt nadal jest niezgodny z ustaleniami uchwały. W przeciwnym wypadku, zanim upłynie czas, jaki ustawodawca dał podmiotom umieszczającym reklamy na zapewnienie ich zgodności z regulacjami krajobrazowymi, wskazane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej wymierzenia kary.

W związku z tym, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że w okolicznościach sprawy organy orzekały przedwcześnie, gdyż w dacie dokonywania kontroli i wszczęcia postępowania nie ziściły się jeszcze przesłanki dokonywania oceny istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej obiektów reklamowych z postanowieniami tego aktu. Wydane decyzje naruszają więc prawo w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie, co wynika w szczególności z dokonanej powyżej wykładni przepisów dotyczących zawieszenia biegu terminów w związku z pandemią koronawirusa. Jak bowiem wskazano powyżej, termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Postępowanie mogło więc zostać wszczęte najwcześniej w dniu 14 czerwca 2020 r. Oznacza to, że przeprowadzone w sprawie czynności wszczęcia postępowania w dniu 1 czerwca 2020 r. i zawiadomienia o tym stron - dokonane zostały przedwcześnie, bowiem w sytuacji, gdy skarżąca miała prawną możliwość dostosowania się do postanowień uchwały krajobrazowej. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Dyrektora nie było podstaw prawnych do władczej ingerencji w sytuację prawną strony, a wszczęte postępowanie w tej dacie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegło Kolegium.

Z kolei, przeprowadzona w dniu 15 czerwca 2020 r. kontrola miejsca umieszczenia reklamy – w takich okolicznościach procesowych nie może stanowić pierwszej czynności w sprawie wszczynanej przez organ z urzędu – bowiem strona nie została o niej poinformowana. Zawiadomienie o oględzinach wynikające z pisma z 1 czerwca 2020 r. dotyczyło przeprowadzenia tego dowodu w dniu 29 czerwca 2020 r. W konsekwencji przyjąć należy, że przeprowadzona w dniu 15 czerwca 2020 r. kontrola miejsca umieszczenia reklamy nie miała charakteru dowodu z oględzin w procesowym znaczeniu – strona bowiem nie została o nich poinformowana, a w konsekwencji – nie mogła wziąć udziału. Nadto, właśnie ze względu na fakt, że skarżąca nie została o tej czynności poinformowana – nie można jej potraktować jako pierwszej w sprawie, stanowiącej surogat wszczęcia postępowania z urzędu. W związku z tym, sąd stwierdził, że w opisanej sytuacji faktycznej i prawnej organ miałby możliwość wymierzenia skarżącej kary za 14 i 15 czerwca 2020 r. pod warunkiem, że o wszczęciu postępowania z urzędu oraz dokonywanych czynnościach, strona została prawidłowo powiadomiona. Zawiadomieniu z 1 czerwca 2020 r. takiego znaczenia przypisać z kolei nie można, gdyż w tej dacie wszczęcie postępowania – ze względu na brak upływu terminu dostosowawczego – było bezprzedmiotowe. Podobnie kontrola miejsca umieszczenia reklamy przeprowadzona 15 czerwca 2020 r. nie może stanowić prawnie skutecznej czynności wszczęcia postępowania z urzędu o doniosłości skutkującej wymierzeniem skarżącej - w tak ustalonych okolicznościach – kary, gdyż organ nie dochował gwarancji procesowych służących stronie w celu obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym, wynikających w szczególności z art. 10 k.p.a. W takich okolicznościach, w okresie od 1 do 13 czerwca 2020 r. nie było podstaw prawnych do władczej ingerencji w sytuację prawną strony, gdyż wszczęcie postępowania w przedmiocie analizowanej kary było niedopuszczalne. Taka możliwość istniała w okresie 14-15 czerwca 2020 r. Jednakże, wobec naruszenia przepisów postępowania związanych z prawidłowym jego wszczęciem i poinformowaniem o tym strony - wymierzenie kary skarżącej za wskazany okres naruszałoby przepisy prawa procesowego o charakterze gwarancyjnym, co oznacza, że nie może zostać zaakceptowane przez sąd orzekający w niniejszym składzie.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że kontrolowane decyzje należało uchylić, a prowadzone postępowanie administracyjne umorzyć, o czym sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Ze względu zaś na rodzaj stwierdzonych uchybień na obecnym etapie nie było konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 189f § 1 k.p.a., gdyż kwestia tego, czy organy prawidłowo rozważyły możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej jest nieistotna w sprawie skoro ustalono, że w jej okolicznościach brak było w ogóle podstaw prawnych do wymierzania takiej kary.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz A. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrot kwoty 1075 zł, na którą oprócz wpisu od skargi w wysokości 158 zł składa się także wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (900 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.