Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 255/17 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 22 grudnia 2016 r. nr 33/2016 w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 255/17 oddalił skargę Z.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 22 grudnia 2016 r. nr 33/2016 w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z 22 grudnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z 22 sierpnia 2016 r., o odmowie wypłacenia skarżącemu Z.Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji opisały wydawane w sprawie decyzje i wyroki. Wskazały również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1063/11 prawomocnie rozstrzygnął, że od dnia zwolnienia ze służby (1 maja 2007 r.) przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego.

Skarżący jako funkcjonariusz na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z 19 sierpnia 1994 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Rozkazem personalnym z 30 kwietnia 2007 r. został zwolniony ze służby. Następnie decyzją z 28 sierpnia 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.".), wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. ww. decyzji z 19 sierpnia 1994 r. jako bezprzedmiotowej, a Komendant Główny Policji decyzją z 18 października 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2008 r., II SA/Wa 289/08 oddalił skargę skarżącego na decyzję organu II instancji. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1363/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z 18 października 2007 r. oraz decyzję organu I instancji. Sąd uznał bowiem, że nie ma możliwości "wygaszenia decyzji" o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W następstwie powyższego [...] Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z 8 kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia z dniem 1 maja 2007 r. ww. decyzji z 19 sierpnia 1994 r.

Skarżący, już jako emeryt policyjny, złożył 1 sierpnia 2008 r. wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a 6 listopada 2008 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z 10 listopada 2008 r. odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 maja 2007 r. z uwagi na brak podstawy prawnej. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z 11 grudnia 2008 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Na skutek skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 14 stycznia 2010 r., III SA/Kr 249/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał za błędne stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajdowało oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego i polecił organowi odwoławczemu dokonanie merytorycznej oceny, czy wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia w nim wskazanego zasługiwał na uwzględnienie. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 5 maja 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję z 10 listopada 2008 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 lutego 2011 r., III SA/Kr 720/10 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2011 r. I OSK 1063/11 oddalił skargę kasacyjną skarżącego.

Następnie skarżący 7 maja 2013 r. zwrócił się ponownie o "spowodowanie naliczenia i wypłacania" równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który to równoważnik został mu przyznany ww. decyzją z 19 sierpnia 1994 r. jako funkcjonariuszowi policji. Decyzją z 16 września 2013 r. Komendant Powiatowy Policji [...] cofnął uprawnienia do równoważnika przyznane decyzją z 19 sierpnia 1994 r, a następnie Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z 6 listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po wniesieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., III SA/Kr 1565/13 uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazał, że organy rozstrzygały w przedmiocie "cofnięcia" uprawnienia do równoważnika, pomimo że skarżący domagał się jego naliczenia i wypłaty. Zdaniem orzekającego ówcześnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "(...) w obecnym stanie prawnym brak podstaw do przyznania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co w przypadku skarżącego potwierdza ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 maja 2010 r. nr 13/2010, oraz treść wyroków WSA w Krakowie III SA/Kr 720/10 i NSA 1063/11. Natomiast nierozstrzygniętą mimo wniosku skarżącego jest kwestia możliwości skutecznego domagania się wypłaty spornego równoważnika na podstawie decyzji go przyznającej w obecnym stanie prawnym i faktycznym".

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wydane zostały wymienione na wstępie: decyzja z 22 sierpnia 2016 r. i 22 grudnia 2016 r. Odmawiając wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego organ I instancji wyjaśnił, że przyczyną odmowy wypłaty emerytowi policyjnemu tego typu świadczenia było uchylenie z dniem 12 maja 2005 r., dotychczasowego § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółów zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 918). Skarżący uzyskał status emeryta policyjnego już po uchyleniu ww. § 8 rozporządzenia. W konsekwencji zmian przepisów, w cenie organu, decyzja z 19 sierpnia 1994 r. była niewykonalna.

Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08 wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 poz. 708). Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym przysługuje jedynie prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zdaniem organu właściwa interpretacja art. 30 ww. ustawy dowodziła więc, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa ta innych świadczeń emerytom i rencistom policyjnym nie zapewniła. Z kolei krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za brak lokalu, określony został w ustawie o Policji, i wynikało z tego, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania (wypłacania) ww. równoważnika był wyłącznie policjant. Organ odwoławczy wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1063/11.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę zważając, że w przypadku skarżącego, który złożył, jako emerytowany policjant, wniosek o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – takie uprawnienie mu nie przysługiwało. Słusznie więc organ I instancji odmówił wypłaty świadczenia, a organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżącemu nie mógł bowiem zostać naliczony i wypłacony równoważnik pieniężny z brak lokalu mieszkalnego jeśli nie nabył on do niego prawa jako emeryt policyjny.

Sąd wskazał, że rozstrzygnięto o tym prawomocnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 1063/11. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wąskim rozumieniem "prawa do lokalu" w przypadku policyjnych emerytów i rencistów w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał na konsekwencje takiej wykładni tj. uznanie, że od 1 maja 2007 r. przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez skarżącego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 195/10 (w którym zaakceptowano szeroką wykładnię pojęcia prawa do lokalu) nie mógł wywierać skutków prawnych na postępowanie w przedmiocie prawa do równoważnika dla emeryta policyjnego, gdyż dotyczył innego postępowania administracyjnego. Z kolei orzekający już w niniejszym postępowaniu tj. wywołanym ww. wnioskiem z 7 maja 2013 r. ("o spowodowanie naliczania i wypłacania") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 21 stycznia 2015 r., III SA.Kr 1565/13 również podzielił powyższe stanowisko "w całej rozciągłości" (str. 11 i 18 uzasadnienia wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") jest tym poglądem związany. Powołany przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Decyzja z 19 sierpnia 1994 r. (zob. także oświadczenie mieszkaniowe – k. 263 akt administracyjnych) dotyczyła skarżącego, ale jako policjanta pozostającego w służbie stałej. W ocenie Sądu I instancji słusznie więc organy obu instancji uznały, że w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego, decyzja ta była niewykonalna. Sąd wskazał, że gdyby zaakceptować interpretację skarżącego o kontunuowaniu prawa do wypłaty równoważnika na podstawie decyzji wydanej mu jako policjantowi pozostającemu w służbie stałej, to zakwestionowane zostałyby podglądy sądów administracyjnych wypowiadających się już w sprawie skarżącego. W praktyce bowiem wykładnia skutków uchylenia § 8 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. byłaby bezprzedmiotowa. Na dodatek interpretacja skarżącego właściwie sprzeczna jest z systemem zapewniania funkcjonariuszom policji właściwych warunków mieszkaniowych. Regułą bowiem było, w trakcie trwającej służby, nabywanie lokalu mieszkalnego, a nie jego utrata. W związku z tym praktycznie nie byłoby takich osób, które w czasie służby stałej nie miały ustalonego prawa do równoważnika (ponieważ posiadali zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe), a po zwolnieniu ze służby jako emeryci lub renciści policyjni – tracili prawo do lokalu mieszkalnego i w związku z tym faktem występowali o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd przyznaje, że organy w wyrzeczeniu decyzji odmówiły jedynie "wypłaty", a nie "naliczenia i wypłacania" – niemniej jednak ten brak nie wpłynął na istotę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją organ w sposób precyzyjny wyjaśnił bowiem wzajemne relacje pomiędzy decyzją z 19 sierpnia 1994 r., a wnioskiem skarżącego z 7 maja 2013 r. Zasady logiki wskazują, że skoro skarżący nigdy nie nabył uprawnienia do równoważnika pieniężnego jako emeryt policyjny, to jego naliczanie w decyzji w wysokości hipotetycznej nie miałoby uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.Z., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 p.p.s.a. – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy zostało naruszone prawo i czy miało ono wpływ na wynik sprawy a wskutek tego błędne przyjęcie, że decyzja wydana w dniu 19 sierpnia 1994 r. przez Zastępcę. Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w Krakowie o przyznaniu skarżącemu jako funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może stanowić podstawy wypłaty równoważnika za okres po przejściu przez skarżącego na emeryturę;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647, z 2015 r. poz.1224 ze zm.) poprzez nie dostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organy Policji wydające decyzje w tej sprawie w obu instancjach (rozstrzygnięcie wbrew woli skarżącego o cofnięciu uprawnienia do rzeczowego świadczenia bez podstaw prawa materialnego i bez wydania decyzji administracyjnej oraz brak przeprowadzenia postępowania w zakresie naliczenia skarżącemu równoważnika) co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647, z 2015 r. poz. 1224 ze zm.) w zw. z art. 32 Konstytucji RP – przez nie ustosunkowanie się do zarzutu w skardze czy ma miejsce naruszenie zasady równości wobec prawa, wobec odmowy naliczenia i wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji kiedy równoważnik był naliczony i jest wypłacany innym policjantom w stanie spoczynku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie pismem z 18 czerwca 2020 r. wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne.

Pełnomocnik organu pismem z 3 lipca 2020 r. oświadczył, ze wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Do naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy wypłacenia skarżącemu Z.Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 1 maja 2007 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Nadto istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z jakimkolwiek innym przepisem, którego naruszenie Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Zatem tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodać jedynie należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Po drugie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Po trzecie z tych samych powodów całkowicie nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postępowanie wszczęte z wniosku Z.Z. i w tym postępowaniu, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, oceniły zebrany materiał dowodowy i wydały stosowne rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, gdyż kontrolował sprawę rozpatrywaną indywidualnie, co oznacza, że sprawa taka konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy w jego wyłącznie sprawie. Sąd nie ma możliwości oceny i porównania tego postępowania i wydanego w nim orzeczenia z orzeczeniem wydanym wobec innego funkcjonariusza. W świetle powyższego bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostaje okoliczność, że być może innym emerytom policyjnym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego był naliczany i wypłacany. Okoliczność taka nie podlega ocenie Sądu, a zwłaszcza kontrola tego czy w tych innych przypadkach naliczenie i wypłata równoważnika była zgodna z obowiązującym prawem, czy też nie. Nawet występująca rozbieżność poglądów organów administracji, czy też sądów co do stosowania ustawy, a w konsekwencji zapadłych w indywidualnych sprawach rozstrzygnięć, nie może prowadzić do konkluzji o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.