Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.B. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3100/21 w sprawie ze skargi J.B. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. VI SA/Wa 3100/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), po rozpoznaniu skarg M.M. i J.B. (dalej zwanych skarżącymi) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości 21 124,80 zł, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy podczas czynności kontrolnych kontrolujący stwierdzili zajęcia pasa drogowego w W. przy ul. [...]. W ramach tych czynności stwierdzono, że w pasie drogi w powyższej lokalizacji funkcjonuje pawilon handlowy o pow. 97,80 m2.

Funkcjonowanie pawilonu stwierdzono w dniach: 7, 9, 17, 25 stycznia 2019 r.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...], Prezydent [...] wymierzył skarżącym karę pieniężną w wysokości 21 124,80 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul[...] w rej. Nr [...] w W. w dniach od 2 stycznia do 25 stycznia 2019 r. bez zezwolenia w zarządcy drogi.

SKO w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nakazało organowi I instancji ponowne wykazanie przesłanek faktycznoprawnych uznania skarżących za strony postępowania. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż skarżący są współwłaścicielami spornego pawilonu. Nadto SKO wskazało na konieczność zbadania sprawy pod kątem ewentualnego występowania przesłanek, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm. zwanej dalej u.d.p.). Niezbędne zdaniem organu będzie także ustalenie, czy strony posiadają wiążącą umowę z zarządcą drogi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Prezydent [...] wymierzył stronom karę pieniężną w wysokości 21 124,80 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w W. w dniach od 2 stycznia do 25 stycznia 2019 r. bez zezwolenia w zarządcy drogi.

SKO w W. po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z [...] października 2021 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO na wstępie swoich rozważań wskazało na przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, " '

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z powyższego wynika, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ podał ustawowe definicje pasa drogowego ( art. 4 pkt 1 u.d.p.), drogi (art. 4 pkt 2-6 u.d.p.), konkludując, iż w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik, przy czym pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12).

SKO wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie przebieg granicy pasa drogowego wynika z w wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej oraz z operatu technicznego dotyczącego analizy geodezyjo-prawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] w W. Dokumenty te potwierdzają, że cały pawilon zlokalizowany jest w pasie drogowym ul. [...]. W takiej sytuacji strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie pawilonu w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie pawilonu w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...].

Organ wyjaśnił, iż odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Organ zreasumował, iż dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

Organ wskazał nadto, iż w dniu 23 maja 2019 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym określając powierzchnię rzutu poziomego na 97,80 m2 oraz wnosząc o wydanie zezwolenia na okres od dnia 23 maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

W dniu 11 czerwca 2019 r. wnioskodawcy złożyli pisemne oświadczenie, określając wymiary pawilonu handlowego zlokalizowanego w granicach pasa drogowego ul. [...]: szerokość 6,15 m, długość 15,90 m, co dało powierzchnię całkowitą 97,80 m2.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił wnioskodawcom wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym progi powiatowej ul. [...] w rej nr [...] kiosku handlowego o powierzchni 97,80 m2 w okresie od dnia 23 maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego, a wiec adresata decyzji. Fakt zawarcia przez stronę umowy dzierżawy w okresie od 1 sierpnia 1989 r. do 31 lipca 1994 r. terenu o powierzchni 80 m2 w żadnym razie nie zmienia prawidłowości poczynionych na tym tle przez zarządcę drogi ustaleń faktycznych. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż osobą dysponującą pawilonem handlowym byli odwołujący się. Okoliczność tę potwierdzają sami odwołujący występując z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie spornego odcinka pasa drogowego przez opisywany pawilon. Kwestia obowiązywania w przeszłości umowy cywilnoprawnej dzierżawy nie ma wpływu na prawidłowość ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że umowa cywilnoprawna nie może zmienić dyspozycji przepisów administracyjnoprawnych, które stanowią, że stroną postępowania jest ten kto umieszcza w pasie drogowym daną rzecz, nie posiadając zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczności bycia adresatem decyzji nie kwestionuje również sama strona, stąd uznać należało ją w realiach niniejszej sprawy za niesporną.

Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 19 i 20 u.d.p. zarządca drogi jest organem do którego wyłącznych kompetencji zastrzeżono sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Strony, co jest okolicznością bezsporną, nie legitymowały się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od 2 do 25 stycznia 2019 r. Mając na uwadze przepisy u.d.p. oraz fakt, iż zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są w formie decyzji administracyjnych uznać należało zarzuty postawione w odwołaniu o znoszeniu przez zarządcę dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz wyrażeniu przez niego milczącego przyzwolenia na zajęcie oraz przedłużenie umowy dzierżawy za chybione.

Organ podkreślił także, iż zezwolenie za zajęcie pasa drogowego jest wyjątkiem od zasady niezajmowania go w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Każdorazowe zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania uprzedniego zezwolenia zarządcy. Zwrócił również uwagę, że wybudowanie pawilonu na podstawie decyzji organu budowlanego i czasowe dzierżawienie gruntu nie może zastąpić wymogu uzyskania zezwolenia zarządcy, o jakim mowa powyżej. Zaniedbanie i nieuregulowanie przez strony kwestii legitymowania się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego nie mogą zostać "usprawiedliwione" uprzednim zawarciem przez nie umowy dzierżawy. Jak już zostało stwierdzone umowa cywilnoprawna nie ma wpływu na posiadanie przez odwołujących przymiotu strony w niniejszej sprawie na skutek nielegalnego zajmowania pasa drogowego.

Jedynie na marginesie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że umowa dzierżawy, na którą powołują się strony została zawarta na czas określony i obowiązywała do 31 lipca 1994 r. Po jej zakończeniu odwołujący winni byli zwrócić dzierżawiony grunt wydzierżawiającemu, czego nie uczynili. Odwołujący po tym czasie zajmowali grunt bezumownie.

Okoliczność więc legitymowania się przez odwołujących zgodą na zajmowanie pasa drogowego nie znajduje potwierdzenia w niespornych dokumentach zgromadzonych w sprawie. w rej. nr [...] w dniach począwszy od 2 do 25 stycznia 2019 r.

Zdarzenia zaś takie jak: wystąpienie przez strony z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim pawilonu dokonane pismem z dnia 23 maja 2019 r., kontrola Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2019 r. (protokół nr [...]), wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 6 września 2019 r. decyzji nr [...] spowodowały brak konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie nakazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].

Powyżej opisane okoliczności faktyczne dotyczące powierzchni pawilonu oraz czasu zajęcia w trakcie postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji nie były przez stronę kwestionowane. Niezależnie od braku zarzutów strony w tym zakresie, organ odwoławczy, jako organ badający sprawę merytorycznie zobligowany był ponownie przeanalizować i zbadać zebrane w sprawie dowody, a następnie wszechstronnie je ocenić przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Woj. Maz. z 2004 r. Nr [...] ze zm.) ( zał. [...]) opłata dla drogi powiatowej wynosi dla pawilonu naziemnego - usługowego, handlowego 0,90 zł. Zastosowanie tej stawki uznać należało za prawidłowe.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za pawilon oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni (97,80 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (24 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (0,90 zł).

Mając na uwadze, że wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej, karę pieniężną obliczono w następujący sposób:

97,80 m2 x 0,90 zł x 10 x 24 dni = 21 124,80 zł.

Tym samym organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie.

Organ nie znalazł w sprawie zastosowania art. 189f K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.). Rozważył warunek określony w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, uznając, iż nie można uznać, iż waga naruszenia jest znikoma. Należy bowiem zauważyć, iż zajęcie pasa drogowego obwarowane jest koniecznością ponoszenia opłat. Trudne do zaakceptowania jest uznanie znikomego naruszenia prawa przez odwołujących, którzy wykorzystują pas drogowy w celach zarobkowych. Odwołujący pomimo posiadania wiedzy o toczącym się postępowaniu i udziale w oględzinach pasa drogowego, jak również wydania w sprawie kilku decyzji administracyjnych nadal dokonują jego zajęcia. SKO nie znalazło zatem podstaw do zastosowania wobec odwołujących podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na decyzję SKO w W., wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., przedmiotową skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących pominięcia faktu zawarcia w przeszłości z zarządcą drogi umowy dzierżawy (umowa z dnia 1 sierpnia 1989 r. załączona do odwołania stron z [...] maja 2019 r. od decyzji prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. z aneksem z [...] października 1991 r. oraz ugodą z [...] grudnia 1993 r.). W ocenie skarżących w świetle złożonych dokumentów brak jest podstaw do stwierdzenia samowolnego charakteru zajęcia pasa drogowego we wskazanej w decyzji lokalizacji. Zdaniem skarżących, po upływie terminu obowiązywania umowy, nie doszło do jej wygaśnięcia, lecz do przedłużenia umowy w drodze milczącej zgody organu administracji.

Skarżący wskazywali też w powyższym kontekście nas zasadność zastosowania w sprawie przepisów art. 189f § 1 i 2 kpa.

WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzeczywiście w przeszłości miała miejsce przywoływana przez skarżących okoliczność w postaci zawarcia pisemnej umowy dzierżawy terenu pomiędzy Gminą [...] a skarżącym. Umowa była zawarta na czas określony: od 1 sierpnia 1989 r. do dnia 31 lipca 1994 r. Na mocy ugody zawartej w dniu 16 grudnia 1993 r. strony (skarżący i [...]) ustaliły nową stawkę czynszu dzierżawnego oraz m.in. zadeklarowały przedłużenie umowy dzierżawy po wygaśnięciu umowy, na warunkach uzgodnionych odrębnie (pkt 5 ugody).

W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 28 lutego 1996 r. (prezentata [...]), w którym zwraca się on przekazanie mu terenu przy ul. [...]1 róg [...] w użytkowanie wieczyste lub długotrwałą dzierżawę.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że przedmiotowe okoliczności nie tylko nie potwierdzają faktu zajęcia pasa drogowego na odcinku wskazanym w zaskarżonej decyzji za zezwoleniem zarządcy drogi, ale wyraźnie temu przeczą. Tym samym argumentacja skargi okazała się bezpodstawna, a zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z obowiązującym prawem.

Sąd podkreślił, że ż pojęcie "zajęcia pasa drogowego według uregulowań u.d.p., zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, różni się wyraźnie od potocznego rozumienia tego terminu. W języku potocznym termin "zajęcie", "zająć" wiąże się nieodłącznie z pewnym działaniem, na co wskazuje chociażby słownik języka polskiego PWN, w którym podstawowe znaczenia terminu "zająć – zajmować" są następujące: 1. «zapełnić sobą lub czymś jakąś przestrzeń lub powierzchnię», 2. «usiąść lub stanąć w określonym miejscu» 3. «znaleźć się na jakimś miejscu w klasyfikacji, hierarchii itp.» 4. «zacząć użytkować jakieś pomieszczenie».

Tymczasem, na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). Innymi słowy, stan faktyczny, który pozostał po wygaśnięciu umowy dzierżawy, dodatkowo stwierdzony przy pomocy, wyżej wskazanych dokumentów, polegający na nieusunięciu pawilonu posadowionego w pasie drogowym, musiał być zakwalifikowany właśnie jako zajęcie pasa drogowego, pomimo braku jakiejś nowej akcji ze strony skarżących, którzy po prostu pozostawali w posiadaniu pawilonu wcześniej tam posadowionego.

Wbrew sugestiom skarżących, w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z normą w nim zawartą, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., w sprawie sygn. akt: II GSK 379/14 (LEX nr 174978), "przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego". Skoro u.d.p. weszła wżycie w dniu 1 października 1985 r. (art. 53 u.d.p.), a umowa dzierżawy gruntu, na którą powołują się skarżący, została zawarta od 1 sierpnia 1989 r., to należy stwierdzić, iż została ona zawarta już po wejściu w życie ustawy, co oznacza, że już chociażby z tego powodu przepis ten nie może usprawiedliwiać pozostawania obiektu w pasie drogowym bez wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Z drugiej strony, strona znała swoje położenie i posiadała pełną wiedzę co do tego, ze nie doszło do przedłużenia umowy dzierżawy 1 sierpnia 1989 r. zgodnie z deklaracją pkt 5 ugody z 16 grudnia 1993 r., ani też do zawarcia z zarządcą drogi umowy, o której mowa w piśmie strony z 28 lutego 1996 r. Dodatkowo - podczas rozprawy sądowej w dniu 15 czerwca 2022 r. pełnomocnik stron potwierdził, iż do zawarcia dalszej umowy nie doszło.

Organ prawidłowo wykazał w rozpatrywanej sprawie przebieg granicy pasa drogowego. Wynika on z w wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku z mapy zasadniczej oraz z operatu technicznego dotyczącego analizy geodezyjo-prawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] w W. Dokumenty te potwierdzają, że pawilon zlokalizowany jest w pasie drogowym ul. [...]. W takiej sytuacji strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie pawilonu w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie pawilonu w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w dniach począwszy od 2 do 25 stycznia 2019 r.

WSA w Warszawie zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Nie zmienia powyżej opisanej sytuacji okoliczność, iż w dniu 23 maja 2019 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym określając powierzchnię rzutu poziomego na 97,80 m2 oraz wnosząc o wydanie zezwolenia na okres od dnia 23 maja 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

Sąd uznał, że w sposób właściwy została wyjaśniona kwestia legitymacji prawnej skarżących – są oni bowiem podmiotem dokonującym zajęcia pasa drogowego, a więc także i adresatem decyzji. Fakt zawarcia przez stronę umowy dzierżawy w okresie od 1 sierpnia 1989 r. do 31 lipca 1994 r. terenu o powierzchni 80 m2 w żadnym razie nie zmienia prawidłowości poczynionych na tym tle przez zarządcę drogi ustaleń faktycznych.

W sprawie w sposób bezsprzeczny wykazano, iż strony nie legitymowały się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od 2 do 25 stycznia 2019 r. Mając na uwadze przepisy u.d.p. oraz fakt, iż zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydawane są w formie decyzji administracyjnych Sąd uznał zarzuty postawione w odwołaniu o znoszeniu przez zarządcę dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz wyrażeniu przez niego milczącego przyzwolenia na zajęcie oraz przedłużenie umowy dzierżawy za chybione.

Reasumując, WSA w Warszawie stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracyjne nie dopuściły się żadnych istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które zaważyłyby na prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżących, ani też zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W sprawie zbędne było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy określony stan faktyczny wypełnia dyspozycję określonej normy prawa materialnego. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być więc jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Fakt zaś, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli skarżącej i inaczej oceniony przez organy, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania zawartych w k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. W trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a. art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p. w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33, ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem z 1986 r.) w brzmieniu przed dniem 9 grudnia 2003 r. ze względu na ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego, pomimo tego że w świetle tychże przepisów nie miało miejsce samowolne i bez zgody organu zajęcie pasa drogowego,

b. art. 674 w zw. z art. 694 K.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025). poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że fakt zawarcia umowy dzierżawy świadczy o braku samowoli a tym samym potwierdza zajmowanie pasa za zgodą zarządcy drogi, a ponadto że doszło do tzw. milczącego przedłużenia;

c. art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3. art. 12 u.d.p., art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 12 u.d.p poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub bez umowy mimo braku wystąpienia przesłanek do ich zastosowania,

d. § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r. w zw. żart. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w brzmieniu przed dniem 9 grudnia 2003 r. tj. obowiązującym w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, poświadczenia przyjęcia do użytkowania i zawarcia umowy dzierżawy, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz potwierdzenie poświadczeniem w sprawie użytkowania a następnie zawarcie umowy dzierżawy, nie może być uznane za samowolne zajęcie;

e. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP ze względu na naruszenie zasady lojalności państwa, skutkujące nałożeniem kary administracyjnej w sytuacji przyczynienia się organu administracji publicznej do powstania zdarzenia traktowanego jako delikt administracyjny i akceptacji stanu zajęcia;

II. W trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej przez skarżącego decyzji oraz oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny

- art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny, podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, bowiem gdyby go prawidłowo ustalić organ przyjąłby że zajecie pasa było za zezwoleniem i wiedzą organu a zatem brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej,

- art. 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia mimo długotrwałego zajmowania pasa drogowego bez sprzeciwu zarządcy przed dniem wydania decyzji o nałożeniu kary,

- art. 189f§ 1 i 2 oraz art. 189a § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, pomimo złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz uzyskania tego zezwolenia, a tym samym podjęcie działań prowadzących do usunięcia naruszenia prawa jak również znikomość naruszenia które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 133 § 1 w zw. z 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z ostatecznych i prawomocnych decyzji;

- decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. wraz z zaświadczeniem o ostateczności,

- decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. wraz z zaświadczeniem o ostateczności, co uniemożliwiło ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego jak również (z ostrożności) istnienie podstaw do odstąpienia od nakładania kary pieniężnej na podstawie art. 189 f § 1 i 2 K.p.a.,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do zarzutów związanych z niezastosowaniem przepisów u.d.p. tj. art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p. i § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r. w brzmieniu przed dniem 9 grudnia 2003 r., co nie pozwoliło na kompletne ustalenie przesłanek które doprowadziły do uznania że zajęcie pasa drogowego było samowolne i bez zgody organu.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, obejmujących także opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wszystkie dokumenty i okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają że zajęcie pasa drogowego miało miejsce za zezwoleniem i wiedzą zarządcy drogi.

Skarżący kasacyjnie zauważył ponadto, że porównując uregulowania sprzed i po nowelizacji art. 40 u.d.p. oraz ww. rozporządzenia wykonawczego dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, stwierdzić należy, iż tej odpowiedzialności przed dniem 9 grudnia 2003 r. były względniejsze dla podmiotów znajdujących się w sytuacji analogicznej, jak oni.

Przed omawianą nowelizacją u.d.p. było wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 u.d.p. i § 10 rozporządzenia z 1986 r.). Jednakże umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne.

Zawarcie przez organ ze skarżącym umowy dzierżawy, zdaniem skarżących, stanowi zezwolenie na zajęcie pasa drogowego o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p.

Organy a następnie Sąd co prawda zauważyły że skarżący legalnie wybudowali budynek a następnie zawarli umowę dzierżawy jednak niesłusznie uważają że ten fakt nie ma znaczenia dla sprawy. Ponadto nie powiązano tychże okoliczności i dowodów z kolejnymi jak; nie wszczynanie przez organ przez wiele lat jakiegokolwiek postępowania przeciwko skarżącym, prowadzenie postępowania w 1996 roku i 2013 roku, opłacania przez skarżących podatku od nieruchomości, nadania w 2014 roku przez organ na wniosek skarżących numeru porządkowego dla budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej skarżący zarzucili Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w ich ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a także wadliwe zastosowanie.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący kasacyjnie podnieśli między innymi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do tych zarzutów skargi, w którym zarzucili naruszenie art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p., w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r.

Ustosunkowując się do przedmiotowego zarzutu na wstępie należy zaznaczyć, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z treści zacytowanego wyżej przepisu wynika, iż w uzasadnieniu wyroku winno znaleźć się przedstawienie zarzutów strony skarżącej, a także podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. WSA w Warszawie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, w oparciu o jakie podstawy prawne oparł swoje orzeczenie, a także wyjaśnił motywy, którymi kierował się przy jego wydaniu. Z tego względu nie można mu zatem zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Jeżeli chodzi natomiast o kwestię ustosunkowania się do sformułowanych w skardze zarzutów, to w tym zakresie podkreślić należy, iż wojewódzki sąd administracyjny nie jest bezwzględnie zobligowany do szczegółowego i indywidualnego odnoszenia się do każdego z podniesionych w skardze zarzutów. Winien on bowiem zając stanowisko przede wszystkim do tych, które mają znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w dodatku może to uczynić w sposób łączny.

W niniejszym przypadku WSA w Warszawie prawidłowo określił przedmiot sporu pomiędzy stronami, a rozstrzygając go powołał się na obowiązujące w czasie, w którym spór ten się toczył, regulacje. Z tego już tylko można wnioskować, iż nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p., w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r. (rozporządzenie z 1986 r. zostało uchylone w 2004 r.) Brak bezpośredniego stwierdzenia co do niezasadności tego zarzutu nie może być zaś rozpatrywany w kategoriach ewentualnego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z przywołanymi przez skarżących regulacjami K.p.a. Chodzi tu w szczególności o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 8 i art. 189f K.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ramach przedmiotowego zarzutu skarżący podnieśli między innymi naruszenie przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a., który ma charakter ustrojowy, gdyż odnosi się do generalnie sformułowanego zakresu kompetencji sądów administracyjnych. Jego naruszenie mogłoby mieć miejsce w sytuacji, w której sąd nie dokonałby kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inne kryterium jego oceny niż zgodność z prawem, bądź też wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki nieznane ustawie. Z tego rodzaju sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia. Z punktu widzenia przedmiotowej regulacji nie można zaś oceniać wyników przeprowadzonej kontroli.

Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że opisana wyżej wadliwość nie uniemożliwia odniesienia do przedmiotowego zarzutu, w pozostałym jego zakresie.

I tak, na jego gruncie, nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Tego rodzaju stwierdzenia, jako niepoparte żadnymi racjonalnymi argumentami, są bowiem gołosłowne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali na czym konkretnie polegały uchybienia regulacjom procesowym, które miały doprowadzić do niewłaściwych ustaleń, ale jedynie ograniczyli się do prostego stwierdzenia o wadliwości tych ustaleń. Z twierdzeń ich zarzutów nie można także jednoznacznie wywnioskować czy zarzucają oni niezebranie wszystkich dowodów czy też wadliwą ocenę tych przeprowadzonych.

W tym miejscu należy zaś zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani zobowiązany do uzupełniania czy też korygowania wadliwie lub w sposób niepełny sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może też domniemywać ich postaci czy też pełnej treści, ani czynić ustaleń w tym względzie.

W tej więc sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Tak samo nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnione, zdaniem skarżących kasacyjnie, odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W tym zakresie podkreślić przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby istniała utrwalona praktyka rozstrzygania spraw o zbieżnym stanie faktycznym i prawnym, która wskazywałaby na zasadność ich stanowiska. Zauważyć też należy, że prezentowane przez nich oceny i poglądy, dotyczące problematyki zaistniałej na gruncie przedmiotowej sprawy, odnoszą się tylko i wyłącznie do jej zindywidualizowanych okoliczności, a sami skarżący kasacyjnie nie powołują się w żadnym zakresie na przykłady z orzecznictwa sądowego czy rozstrzygnięć organów administracji. W związku z tym nie sposób jest mówić o naruszeniu art. 8 K.p.a. przez WSA w Warszawie.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 189a K.p.a. to w tym zakresie zauważyć należy, że dwa ostatnie nie mają charakteru procesowego lecz materialnoprawny. W związku z tym wskazywanie ich jako naruszone w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach dotyczących uchybienia przepisom postępowania sprawia, że tego rodzaju zarzut uznać należy za wadliwie sformułowany, co wyklucza uznanie jego zasadności.

Niezależnie jednak od powyższego zauważyć także należy, że poprzez omawiany zarzut skarżący kwestionują prawidłowość wykładni i zastosowania przedmiotowych regulacji w związku z nieuznaniem, że szkodliwość społeczna jej naruszenia jest znikoma, jednocześnie nie wskazali jak regulacje te winny być właściwie wykładane. Poza tym, wobec niepodważenia ustaleń faktycznych, ich twierdzenia odnośnie nieprawidłowego zastosowania omawianych regulacji nie mogą odnieść zamierzonego przez nich rezultatu.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy również brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących kasacyjnie. W tym aspekcie zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Regulacja ta może zostać naruszona wyłącznie w sytuacji, w której sąd I instancji orzekłby w ogóle bez akt lub dysponując aktami niekompletnymi. W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a., jak wynika z jego pełnej treści, w szczególności zdania 2, mówi o aktach administracyjnych sprawy, co wiąże się z tym, iż sąd administracyjny nie prowadzi, co do zasady własnych ustaleń. Jego kompetencja w tym zakresie ma bowiem charakter uzupełniający.

Kompletności akt sprawy, będących podstawą wyrokowania, nie można rozpatrywać z punktu widzenia nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony. Ten bowiem jest rozstrzygany z w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., który daje sądowi jedynie fakultatywną możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania.

Naruszenie tej regulacji (art. 106 § 3 P.p.s.a.) może mieć miejsce w sytuacji, w której sąd odmówił by przeprowadzenia istotnego dowodu, w warunkach o którym w nim mowa.

Na gruncie przedmiotowej sprawy z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż Sąd I instancji odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych dotyczących przede wszystkim udzielonego w 2022 r. skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 23 maja 2019 r., a nie w styczniu 2019 r., którego dotyczy przedmiotowa sprawa. Z tego więc względu brak jest podstaw do uznania, że nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów stanowiło uchybienie przepisom prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia.

W pierwszym spośród nich skarżący zarzucili naruszenie art. 40 ust. 4 i ust 7 w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r., w brzmieniu sprzed 9 grudnia 2003 r., poprzez ich niezastosowanie wskazując, że nie miało miejsca samowolne, bez zgody organu zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do tego rodzaju zarzutu i twierdzeń przywołanych na jego poparcie należy stwierdzić, że skarżący w ten sposób dążą w istocie do podważenia ustaleń faktycznych w sprawie. Tymczasem poprzez zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych w konkretnej sprawie.

Ustalenia jakie zostały poczynione w niniejszej sprawie nie zostały przez skarżących kasacyjnie skutecznie podważone, w związku z tym nie można zarzucić Sądowi I instancji niezasadnego niezastosowania wskazanych w omawianym zarzucie regulacji.

Niezależnie jednak od powyższego, w tym miejscu dodać również należy, że wskazane przez skarżących regulacje u.d.p. oraz rozporządzenia z 1986 r., w brzmieniu sprzed 9 grudnia 2003 r., nie znajdują zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zwłaszcza że z ich treści nie wynika, aby zawarte w nich normy wywierały skutek także po zmianie stanu prawnego. Dodatkowo nie sposób nie zauważyć, że wskazywany przez skarżących przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia jako zajęcie pasa drogowego traktuje między innymi przekroczenie terminu zajęcia, a więc okoliczność, którą stwierdzono w stanie faktycznym sprawy.

To wszystko sprawia więc, że nie można mówić o tym, aby Sąd I instancji naruszył wskazane przez skarżących regulacje materialnoprawne, poprzez ich niezastosowanie.

Również niezasadnie skarżący podnoszą naruszenie art. 674 i art. 694 K.c., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z nieuwzględnieniem milczącego przedłużenia umowy dzierżawy. W tym bowiem przypadku skarżący także dążą do podważenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych czego nie można czynić poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Poza tym, wskazując na błędną wykładnie wymienionych przepisów nie podają na czym ten błąd miał w istocie polegać i jak według nich przepisy te należałoby właściwie wykładać.

Oprócz tego zauważyć należy, niejako na marginesie niniejszych rozważań, że przedmiotowy zarzut odnosi się do naruszenia regulacji stricte cywilnoprawnych, które nie tylko nie dotyczą rozpatrywanej na gruncie niniejszej sprawy problematyki, ale również nie mają na nią bezpośredniego wpływu. Tak więc Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia przedmiotowych regulacji, jako że w istocie ich nie stosował.

Brak jest także podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3. art. 12 u.d.p., art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub bez umowy mimo braku wystąpienia przesłanek do ich zastosowania. W tym bowiem wypadku podkreślić należy, że zarzut ten jest niepełny, gdyż z jego treści nie wynika w czym autorzy skargi upatrują błędnej wykładni, jak również tego z czego wywodzą nieprawidłowe ich zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to już wyżej stwierdzono, nie jest zaś zobligowany do uzupełnienia za strony niepełnych czy wadliwie sformułowanych zarzutów, ani także czynienia ustaleń co do pełnej ich postaci.

Tak więc wadliwe sformułowanie przedmiotowego zarzutu wyklucza możliwość uznania jego zasadności.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzucają również naruszenie § 11 ust. 4 rozporządzenia z 1986 r. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy, według nich, należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę oraz potwierdzenie poświadczeniem w sprawie użytkowania, a następnie zawarcie umowy dzierżawy, nie może być uznane za samowolne zajęcie. Tego rodzaju zarzut także, jako niewłaściwie skonstruowany, nie może odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Naruszenie wymienionych w tym zarzucie przepisów miało bowiem, według skarżących, nastąpić poprzez ich niewłaściwą interpretację, tj. wykładnię, tymczasem w przytoczonych w zarzucie twierdzeniach, wskazano na niewłaściwe zastosowanie, w połączeniu z kwestionowaniem poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. To zaś sprawia, że omawiany zarzut jest wewnętrznie sprzeczny, co przesądza o niemożności uznania jego zasadności.

Nie można zgodzić się także ze skarżącymi, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uchybienie zasadzie lojalności państwa, skutkujące nałożeniem kary administracyjnej w sytuacji przyczynienia się organu administracji publicznej do powstania zdarzenia traktowanego jako delikt administracyjny i akceptacji stanu zajęcia.

W tym ostatnim przypadku zauważyć należy, że przywołane przez skarżących przepisy ustawy zasadniczej wyrażają zasady demokratycznego państwa prawnego oraz legalizmu. Zasada lojalności państwa względem obywateli – zasada ochrony zaufania obywateli do państwa wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta "wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 2.).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać zasadności podniesionego zarzutu, jako że wydanie zaskarżonej przez skarżących decyzji nie było wynikiem zmian legislacyjnych czy też interpretacyjnych, w odniesieniu do obowiązujących regulacji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego organu, jest deliktem administracyjnych, sankcjonowanym określoną w przepisach karą. W związku z tym strona nie może oczekiwać niepodejmowania działań zmierzających do nałożenia sankcji, nawet jeżeli stan taki był uprzednio tolerowany przez dłuższy okres czasu.

W tym ostatnim aspekcie dodać należy, że choć wcześniejsze niepodejmowanie przez organ działań zmierzających do nałożenia kary, pomimo istnienia stanu naruszenia prawa, stanowi obiektywny przykład nieprawidłowego działania ze strony właściwego organu, to brak jest podstaw do uznania, że strona ma prawo oczekiwać, iż stan ten będzie nadal utrzymywany. Tym samym nałożenie kary, przewidzianej w przepisach prawa, nie może być rozpatrywane w kategorii uchybienia którejkolwiek z konstytucyjnych zasad, wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.