II SA/Gd 196/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-21	
Data wpływu	2020-03-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Mariola Jaroszewska	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 292/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 63 ust. 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi T. H. i K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
T. i K. H., dalej skarżący, wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 stycznia 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z 3 września 2018 r. nr [..] wydanej w przedmiocie przeniesienia w części decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. nr [..] o warunkach zabudowy.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Na wniosek skarżących Wójt Gminy decyzją z 6 marca 2007 r. nr [..] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej nowo wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w M.

W dniu 3 września 2018 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [..] w przedmiocie przeniesienia w części decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2006 r., nr [..] o warunkach zabudowy.

W dniu 2 września 2019 r. wpłynęło do Kolegium pismo Starosty dotyczące rozważenia możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 3 września 2018 r. Starosta poinformował, że z wniosku E. i J. W. toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w M.

W bardzo obszernym piśmie z 30 grudnia 2019 r. skarżący przedstawili argumentację mającą dowodzić konieczności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Złożyli również wnioski dowodowe mające na celu ustalenie praktyki wydawania przez Wójta Gminy tożsamych w treści decyzji, z tą co do której prowadzone jest postępowanie.

Kolegium dokonując analizy stanu prawnego sprawy uznało, że istnieją podstawy do wniosku, iż decyzja organu I instancji z 3 września 2018 r. jest dotknięta przesłanką wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. rażącym naruszeniem prawa, natomiast argumenty i wnioski zawarte w w/w piśmie skarżących z 30 grudnia 2019 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, iż dysponuje kompletną dokumentacją sprawy, nie widzi potrzeby wyznaczenia rozprawy na okoliczność przesłuchania wymienionych osób w charakterze świadków, brak jest możliwości i potrzeby przeprowadzenia wnioskowanej wizji lokalnej, nie może to stanowić przedmiotu niniejszego postępowania.

Ponadto Kolegium nie uważa, by w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy z 3 września 2018 r.. Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej, (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. II OSK 1638/10, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (nawet taka w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) - nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - jako decyzji zależnej, (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12).

Zauważyło Kolegium, że decyzją Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. ustalone zostały dla T. i K. H. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej nowo wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..] położonej w M.

Pismem z 3 sierpnia 2018 r. E. i J. W. złożyli do Wójta Gminy wniosek o przeniesienie (przepisanie) na ich rzecz decyzji o warunkach zabudowy z 6 marca 2006 r., a T. i K. H. w dniu 24 lipca 2018 r. wyrazili zgodę na przeniesienie.

Odpowiadając na powyższy wniosek Wójt Gminy wydał w dniu 3 września 2018 r. decyzję, w której orzekł, że:

- przenosi ustalenia decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 6 marca 2006 r. (błędnie 06.03.2018 r.) na E. i J. W. w części dotyczącej działki nr [..] położonej w miejscowości M., powstałej w wyniku podziału działki nr [..] dokonanego na podstawie decyzji Wójta Gminy nr [.] z 10 maja 2006 r.;

- zmienia oznaczenie działki wskazanej w decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 6 marca 2006 r. w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na E. i J. W. z nr działki [..] w M. na nr działki [..] w M.;

- pozostałe ustalenia decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 6 marca 2006 r. pozostają bez zmian.

Podstawą wydanej decyzji był przepis art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (o warunkach zabudowy) jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Zdaniem Kolegium wyraźnie zatem wynika z treści powyższego unormowania, że organ jest zobligowany do przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz innego podmiotu, jeżeli zostaną spełnione przewidziane przez ustawę warunki, tzn. na przeniesienie wyrazi zgodę strona będąca adresatem decyzji, oraz podmiot, który ma się stać nowym adresatem decyzji, przyjmie wszystkie warunki w niej przewidziane.

Przewidziane w art. 63 ust. 5 ustawy następstwo prawne występuje z mocy decyzji administracyjnej, w wyniku której następca wchodzi w indywidualnie oznaczone prawa i obowiązki konkretnego podmiotu wynikające z konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla określonego w niej terenu.

Zatem przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot powoduje, że wstępuje on we wszystkie prawa i obowiązki, które z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy wynikały dla jej poprzedniego adresata. W konsekwencji staje się on adresatem wydanej uprzednio decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc podmiotem, na którego rzecz decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana.

W świetle powyższego w ocenie Kolegium nie ma prawnej możliwości do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy tylko do części planowanego przedsięwzięcia i do części terenu, w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, tak jak to uczynił Wójt Gminy w przedmiotowej decyzji z 3 września 2018 r. przenosząc pierwotną decyzję z 6 marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [..] położonej w miejscowości M. - w części dotyczącej jedynie działki o nr [..] powstałej w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [..] w miejscowości M. Takie orzeczenie pozostaje bowiem w sprzeczności z warunkami przeniesienia decyzji opisanymi w art. 63 ust. 5 ustawy, gdyż brak tu jest przyjęcia przez następcę prawnego adresata pierwotnej decyzji wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle treści przepisu art. 63 ust. 5 ustawy może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana oraz musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy następuje bowiem na rzecz innego podmiotu, a nie na rzecz innej nieruchomości i innego podmiotu. Gdyby zaakceptować wydaną przez Wójta Gminy decyzję z 3 września 2018 r., okazałoby się, że przedmiotem przeniesionej decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale dla innej działki o mniejszej powierzchni. Okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że podmiot przejmujący przyjąłby wszystkie warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2006 r.

Kolegium zauważyło, że w literaturze przedmiotu przyjęte jest stanowisko, iż niezgodne byłoby przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy w częściach na różnych inwestorów, prowadzące do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Dzielenie decyzji o warunkach zabudowy na części jest wprost niezgodne z brzmieniem art. 63 ust. 5, który wymaga, aby osoba przejmująca decyzję, zaakceptowała wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a zatem nie tylko część warunków, dotyczących części terenu inwestycji (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz"., wyd. 6, OH. Beck, s. 540-541 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27.10.2011 r., II SA/Sz 918/11).

W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy z 3 września 2018 r. nie może zostać oceniona inaczej, niż jako wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego podstawę prawną jej wydania, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

We wniesionej skardze skarżący zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezzasadnie uznano, że nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj.:

a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

przepis ten zabrania dokonywania zmian podmiotowych, polegających na przenoszeniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nowego właściciela części terenu objętego pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zarazem na następcę prawnego podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której poprzednik prawny, w oparciu o dopuszczone w treści decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki podziału nieruchomości, dokonał tego podziału w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sprzedał działkę powstałą w wyniku tego podziału, w sytuacji gdy w/w pierwotna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ustalenia warunków zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki [..] położonej w M. gm. P. tj. z możliwością wydzielenia działek o pow. minimalnej 750 m2 oraz z możliwością zabudowy każdej z działek po podziale domem jednorodzinnym wolnostojącym na warunkach wskazanych w w/w decyzji pierwotnej, który to sposób zagospodarowania terenu może być realizowany niezależnymi od siebie etapami, a nadto niezależnie od siebie i na tych samych warunkach dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (działki) objętej pierwotną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

błędnie zrównano pojęcie "obszaru" oraz "terenu", "powierzchni", którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z pojęciem "warunki" zawarte w decyzji, co w rezultacie doprowadziło do wniosku, że zmiana w zakresie oznaczenia ewidencyjnego obszaru, uniemożliwia przyjęcie na siebie warunków decyzji prowadząc do niezachowania tożsamości przedmiotu postępowania.

W/w przepis nie jest jednoznaczny, a w oparciu o w/w prawomocną decyzję pierwotną, w stanie prawnym i faktycznym sprawy, możliwe jest przepisanie tej decyzji pierwotnej w części dotyczącej działki [..] położonej w M. gm. P. na nowego właściciela tej działki, powstałej w wyniku realizacji pierwotnej decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. - określającej w swej treści warunki podziału nieruchomości tj. działki [..] położonej w M. gm. P., na mniejsze działki, albowiem należy uwzględnić cel jakiemu służyło wydanie decyzji pierwotnej i stworzone możliwości zagospodarowania terenu - także w wyniku realizacji następczych podziałów geodezyjnych działki nr [..] oraz podobieństwo do regulacji art. 40 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, a nadto fakt, że decyzja ta dopuszcza wybudowanie na każdej z nowo wydzielonych działek budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na warunkach i zasadach określonych w w/w decyzji, który to sposób zagospodarowania terenu można realizować niezależnymi etapami w oparciu o warunki zawarte w tej samej decyzji pierwotnej które są tożsame dla każdej działki powstałej w wyniku w/w podziału, co przy skonsumowaniu części warunków zawartych w decyzji, w zakresie podziału nieruchomości przez poprzednika prawnego nabywcy działki powstałej w wyniku podziału, wskazuje, iż "obszar" ("teren", "powierzchnia" nie jest tożsamy z "warunkami" zawartymi w decyzji, a "warunki" decyzji mogą być realizowane na mniejszym "obszarze" ("terenie") także objętym pierwotną decyzją i m.in. załącznikami graficznymi do niej - bez uszczerbku dla możliwości zagospodarowania pozostałych działek budowlanych powstałych w wyniku realizacji decyzji pierwotnej i niezależnie od nich,

konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje tym, iż nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem takiego przepisu nie można naruszyć rażąco,

b/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 zw. z art. 63 ust. 5 w zw. z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej art. 63 ust. 5 cyt. ustawy i użycie pojęć dotyczących obszaru, terenu i powierzchni oraz wywodzenie zakazów, których przepis ten nie zawiera, z pominięciem treści art. 6 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co skutkuje w okolicznościach sprawy naruszeniem zasady planistyki przestrzennej polegającej na wolności zagospodarowania terenu, jeżeli istnieje tytuł prawny do nieruchomości i sposób zagospodarowania jest zgodny z istniejącą decyzją o warunkach zabudowy, tym samym uniemożliwienie realizacji inwestycji następcy prawnemu podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - z dopuszczeniem podziału i określeniem niezależnych warunków zabudowy dla każdej z działek powstałych w wyniku tego podziału i pominięcie, iż zbycie części terenu objętego w/w decyzją o warunkach zabudowy nie powoduje wygaśnięcia tej decyzji z 6 marca 2006 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w zw. art. 107 § 1-3 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez :

naruszenie trwałości decyzji administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta Gminy z 3 września 2018 r. w sposób rażący narusza prawo, albowiem nie występuje żadna przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w sprawie występuje konieczność dokonania wykładni prawa w kontekście stanu faktycznego sprawy, bowiem można interpretować prawo tj. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wskazany w pkt 1 zarzutów skargi, odwołując się choćby do analogicznej instytucji na gruncie prawa budowlanego, a także do wykładni celowościowej, a w/w przepis art. 63 ust. 5 nie wyłącza na wprost takiej możliwości,

decyzja wydana w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy nowego stanu prawnego dla następcy prawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem uprawnienie następcy prawnego do zagospodarowania nabywanej działki w określony sposób wynika z pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

żaden przepis nie określa jak ma być sformułowana decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zakresie pozostawione jest to wykładni i dowolności organu wydającego decyzję pierwotną,

b/ art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77§ 1 i § 2 k.p.a., art. 78§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. - ponieważ pominięto zawnioskowane przez skarżących dowody wskazane w piśmie z 30 grudnia 2019 r. pkt 1 - 4 str. 1-3 oraz znajdujące się w aktach sprawy dotyczących decyzji z 6 marca 2006 r., tym samym nie zbadano materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżących oraz zebranego w aktach przesłanych przez Gminę dotyczących decyzji z 6 marca 2006 r. co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i braku ustaleń faktycznych co do:

podziałów geodezyjnych,

następstwa prawnego,

pominięto, że strona skarżąca wyraziła zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z 6 marca 2006 r. w zakresie działki [..] położonej w M.,

dostępu do drogi stanowiącej własność Gminy P.,

określenia jakich warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy nie przyjął na siebie następca prawny,

wydania pozwolenia na budowę w zakresie działki objętej przedmiotem postępowania,

a w rezultacie zaniechania te skutkowały dowolną i wybiórczą oceną materiału dowodowego, w szczególności:

błędnym ustaleniem, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa,

- brakiem zbadania czy przedmiotowa decyzja Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. może być zaakceptowana z punktu widzenia zasad praworządnego państwa,

- brakiem weryfikacji jaka jest utarta praktyka organów administracji w w/w zakresie tj. czy ewentualne stwierdzenie nieważności naruszy art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że przedmiotem badania są jedynie decyzje Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. i 3 września 2018 r. i pominięcie pozostałych dowodów - tym samym Kolegium nie zbadało, iż do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a nawet po jego złożeniu Starostwo Powiatowe nie miało wątpliwości co stanowi przedmiot postępowania w zakresie decyzji objętej niniejszym rozstrzygnięciem, a także co do jej merytorycznej treści, tym bardziej, że także w przedmiotowej sprawie na podstawie decyzji, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności - organ administracji wydał prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszono zasadę trwałości decyzji administracyjnych i zasadę zaufania do organów administracji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domagają się:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z 3 grudnia 2019 r. w całości,

2. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 3 września 2018 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość,

3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie,

4. przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

a/ z pisma Starosty Powiatowego stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego dotyczącego postępowania na okoliczność wydania pozwolenia na budowę nr [..] z dnia 23 września 2019 r. na podstawie decyzji Wójta Gminy z 3 września 2018 r., w tym rozumienia treści i zakresu decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 03.09.18r. w zakresie sprzedanej nieruchomości tj. działki nr [..] położonej w M. (powstałej po podziale działki [..]),

b/ z aktu notarialnego nr [..] przenoszącego własność działki [..] położonej w M. z dotychczasowego właściciela na nowego nabywcę oraz uiszczenia podatku vat na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 23 % od ceny sprzedawanej nieruchomości jako budowlanej,

c/z aktu notarialnego nr [..], na podstawie którego Gmina nabyła własność dróg wewnętrznych (w załączeniu),

w zakresie pkt b i c na okoliczność nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. oraz przeznaczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe;

d/decyzji Wójta Gminy z 10 maja 2006r. nr [..] (w dołączonych do sprawy aktach dot. decyzji z 6 marca 2006 r.),

e/ z mapy dla celów informacyjnych z dnia 05.02.20r. obręb [..]

w zakresie pkt d-e na okoliczność dokonywania podziału działki [..] położonej w M. gm. P. po wydaniu decyzji Wójta Gminy z 6 marca 2006 r. i na jej podstawie oraz stałej i utartej praktyki organów w zakresie wydawania pozwoleń na budowę w oparciu o takie decyzje - jak objęta stwierdzeniem nieważności, naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a.

f/ z pisma T.i K. H. z 24 lipca 2018r. na okoliczność, iż wyrazili zgodę na przeniesienie decyzji z 6 marca 2006 r. jedynie w zakresie działki [..] położonej w M.

W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uargumentowali zasadność każdego zarzutu, przywołując dostępne orzecznictwo oraz stanowisko doktryny. Dodatkowo także wskazali, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym toczyło się już co najmniej 7 spraw, w których Sąd zajął pozytywne stanowisko dopuszczające w konkretnych stanach faktycznych, tożsamych z niniejszą sprawą - możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w części (w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy). I tak dotyczy to spraw o sygn. II SA/Gd 161/18, II SA/Gd 162/18, II SA/Gd 164/18, II SA/Gd 371/18, II SA/Gd 507/18, II SA/Gd 593/18, II SA/Gd 823/19.

Podkreślili skarżący, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w każdej z wymienionych spraw za wadliwe uznał stanowisko SKO i dopuścił w rozpoznawanych stanach faktycznych i prawnych (tożsamych jak w niniejszej sprawie) przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części (w zakresie dotyczącym możliwości zagospodarowania nabywanej nieruchomości powstałej w wyniku podziału dopuszczonego decyzją pierwotną o warunkach zabudowy) na nowego właściciela nieruchomości - następcę prawnego podmiotu na rzecz którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dopuszczeniem warunków podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. nr 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w świetle art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), dopuszczalnym jest częściowe przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. W związku z tym nie dotyczy ona takich praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z jej adresatem. Z tego względu istnieje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana. Instytucja przeniesienia warunków zabudowy uregulowana w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. pozwala jedynie pod określonymi warunkami na zmianę inwestora, czyli adresata decyzji administracyjnej, bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przeniesienie decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po drugie, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Oznacza to, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2018). Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji, akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05, LEX nr 318335; wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2012 r., II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).

Językowa wykładnia przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Ponad wszelką wątpliwość zatem, przeniesienie decyzji może zawierać zmianę wyłącznie w sferze podmiotowej, bez jakiejkolwiek ingerencji w jej merytoryczną treść.

Tymczasem, Wójt Gminy decyzją z 3 września 2018 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na E. i J. W., ale także dokonał istotnej zmiany w jej treści, tj. ustalił warunki zabudowy dla działki nr [..] (powstałej w wyniku podziału działki nr [..]), mimo że pierwotne warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [..]. Działki te różnią się od siebie powierzchnią, a zatem nie sposób zaakceptować sytuacji, w której parametry zabudowy dla działki o większej powierzchni, stają się także parametrami zabudowy dla działki o powierzchni mniejszej. Nawet zatem, jeśli Wójt Gminy w decyzji z 6 marca 2006 r. posłużył się ogólnym sformułowaniem, że ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (...) na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [..], to nie oznacza to, że tego rodzaju sentencja była zgodna z obowiązującymi przepisami i mogła stanowić podstawę do tzw. przepisania decyzji o warunkach zabudowy także w odniesieniu do działki [..]. Bezsprzecznie bowiem, gdyby wnioskodawca zamierzał złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla samej działki nr [..], to wówczas zarówno inny byłby obszar analizy dla tej działki i inne mogłyby w konsekwencji zostać ustalone warunki zabudowy. Jak nader trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie można poprzez art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana ma uzasadnienie w sporządzonej analizie, której w tej sprawie przy dokonywaniu zmiany w ogóle nie sporządzono (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1494/19, CBOSA). Warto podkreślić, że analiza ta ma znaczenie fundamentalne, gdyż dokumenty powstające w jej ramach określają w sposób wiążący m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia, czy też sposób obsługi infrastruktury technicznej. Oczywistym jest przy tym, że wyniki takiej analizy mogą być inne dla nieruchomości zasadniczej oraz wydzielonych z niej działek, które odznaczają się właściwymi sobie cechami podlegającymi badaniu. Odmienne wyniki analizy muszą, a przynajmniej mogą prowadzić do istotnych odrębności w nowej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący muszą mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy uwzględnia charakterystyczne uwarunkowania danej działki, a zatem nie można a priori przyjąć, że inna działka będzie posiadała tożsame relewantne cechy. To właśnie ta różnica sprawia, że ustawodawca dopuścił przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do podmiotu, a nie przedmiotu, którego ona dotyczy.

Jednocześnie sąd dostrzega argumentację skarżących, że praktyka organów administracji publicznej, ale także linia orzecznicza tutejszego sądu, opowiadały się za rozszerzającą wykładnią przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i akceptowały tego rodzaju decyzje, co mogło wzbudzić u skarżących przekonanie, że brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju decyzji. Tym niemniej, zwrócić należy uwagę na cytowane już orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przesądzono, że w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora. Wydanie zaś decyzji przenoszącej warunki zabudowy na inną działkę jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 roku, II OSK 1494/19, CBOSA). Treść powyższego orzeczenia nie może pozostać bez wpływu na praktykę orzeczniczą tutejszego sądu.

Jeśli chodzi o kwestię rażącego naruszenia prawa, którą podnosi w swym stanowisku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, należy przyjąć, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513). Zdaniem tutejszego sądu, słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że właśnie z tego rodzaju naruszeniem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Bezspornie bowiem, Wójt Gminy nie dopuścił się błędnej wykładni prawa, ale postąpił wbrew jasnej i niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych dyrektywie postępowania, płynącej z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Skoro norma ta pozwala wyłącznie na zmianę podmiotową, bez ingerencji w sferę przedmiotu decyzji, to jakiekolwiek wystąpienie poza zakreślone przepisem granice powinno być traktowane właśnie jako rażące naruszenie prawa. Konstatacji tej nie może zmienić fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje pierwotna decyzja Wójta Gminy z 6 marca 2006 r., apriorycznie ustalająca warunki zabudowy dla mogących powstać w przyszłości przez wydzielenie kolejnych działek.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy z 3 września 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Owo naruszenie przybrało postać niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych naruszenia art. 63 ust. 5 u.p.z.p., poprzez przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [..] na nowopowstałą działkę nr [..]. Tego rodzaju czynność stanowiła niedopuszczalne rozszerzenie zakresu przeniesienia, które może obejmować jedynie zmianę podmiotową, a nie przedmiotową. Akceptacja odmiennego stanowiska prowadziłaby do przyjęcia sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy może być przenoszona dowolnie, na każdą inną nieruchomość, co wprost godziłoby już w samą istotę decyzji o warunkach zabudowy i procedurę jej wydawania. Zdaniem sądu, gdyby nadal aktualne pozostawały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to inwestor powinien wystąpić o jej wydanie odrębnie w stosunku co do nowej działki [..]. Tylko takie postępowanie mogłoby zostać uznane za zgodne z prawem i odpowiadające sytuacji faktycznej. W realiach rozpoznawanej sprawy, przeniesienie mogłoby zostać uznane za ważne i skuteczne jedynie wówczas, gdyby E. i J. W. stali się właścicielami pierwotnej działki [..], wobec której zapadła źródłowa decyzja o warunkach zabudowy. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło wadę decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wskazanych w skardze sąd wskazuje, że dokonał oceny całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, w tym załączonych pism przez skarżących w toku postępowania, uznając ten materiał za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Uzupełniające postępowanie dowodowe może być bowiem prowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W ocenie sądu, jak wskazano powyżej, przedłożony przez Kolegium materiał dowodowy takich wątpliwości nie dostarczył. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, nie podzielając zarzutów skarżących w tym zakresie. Sprawa niniejsza koncentruje się w istocie na zarzucie błędnej wykładni prawa, co nie wymaga czynienia ustaleń faktycznych w kierunku wskazanym w skardze.

Z tych wszystkich powodów sąd, nie stwierdziwszy podstaw do wzruszenia decyzji Kolegium, zobligowany był oddalić skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.