Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej w skrócie: "Gmina") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] i orzekająca o nałożeniu obowiązków w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym.

Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] PINB nakazał Gminie umieścić w terminie natychmiastowym w obrębie budynku gospodarczego o charakterze składowym zlokalizowanego na działce ew. nr 1621 położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...], tablicę informacyjną o istniejącym zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania.

Po rozpoznaniu odwołania E. G. od powyższej decyzji. [...]WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 256 – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b."), decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] i jednocześnie nakazał Gminie w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym o funkcji gospodarczej (składowej) zlokalizowanym na działce nr 1621 położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], wykonać czynności poprzez:

1. w terminie do 10 marca 2020 r.:

1.1. wygrodzenie obiektu w sposób uniemożliwiający przedostanie się do niego osób postronnych, za pomocą stałego i trwałego ogrodzenia,

1.2. umieszczenie tablic ostrzegawczych informujących o zagrożeniu związanym ze złym stanem technicznym i zakazie wstępu na wygrodzony teren oraz zakazie użytkowania obiektu.

2. w terminie do 30 kwietnia 2020 r.:

2.1. wymianę spróchniałych, zmurszałych, przegnitych, ugiętych, załamanych - desek, słupów i bali drewnianych ścian obiektu oraz uzupełnienie ubytków w ścianach obiektu,

2.2. wymianę spróchniałych, zmurszałych, przemoczonych, złamanych belek i krokwi dachu oraz uzupełnienie ubytków konstrukcji dachu,

2.3. wymianę przerdzewiałych, załamanych elementów pokrycia dachowego oraz uzupełnienie ubytków pokrycia dachowego,

2.4. wymianę przegnitych, załamanych oraz uzupełnienie brakujących obróbek blacharskich rynien i rur spustowych,

2.5. wymianę stolarki drzwiowej obiektu, zdemontowanie prowizorycznego zadaszenia z desek przykrytego plandeką przytwierdzonego z jednej strony za pomocą poziomych łat przybitych do południowej ściany obiektu budowlanego, a z drugiej podpartego na murze ogrodzeniowym za pomocą luźno ułożonych kawałków cegieł pełnych i bloczków drewnianych.

Jednocześnie [...]WINB zakazał użytkowania obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wyjaśnił, że stanowiący podstawę prawną kontrolowanej decyzji art. 66 u.p.b., nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego jest więc uprawniony do działania w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Przepis ten precyzuje ustawowy obowiązek właściciela obiektu budowlanego wynikający z art. 61 u.p.b., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. [...]WINB podkreślił, że organ wydając decyzję na podstawie art. 66 u.p.b. nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Natomiast decyzje wydawane w oparciu o niniejszy przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zakres rozstrzygnięcia każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Równoczesne orzeczenie zakazujące użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest uzasadnione w sytuacji, gdy użytkowany obiekt budowlany nie spełnia podstawowych wymagań i warunków użytkowania, zwłaszcza określonych w art. 5 u.p.b. Dotyczy to w szczególności wstrzymania możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z naruszenia wymagań bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego, użytkowania.

[...]WINB wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany pełni funkcję gospodarczą (składową). Posiada on wymiary 6,11 m x 3,24 m (3,08 m przy poziomie gruntu do wysokości 1,00 m) z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym w części blachą, a w części papą. Obiekt nie posiada fundamentów czy podwalin, oraz podłogi. Obiekt posiada trzy ściany drewniane, a czwartą ścianę stanowi mur sąsiedniego obiektu. Obiekt nie jest wyposażony w instalacje. Znajdują się w nim dwa pomieszczenia gospodarcze z przeznaczeniem na przechowywanie opału.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 27 października 2016 r. i 6 listopada 2019 r. PINB stwierdził szereg nieprawidłowości dotyczących konstrukcji ścian, konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz stolarki drzwiowej. Powyższe nieprawidłowości potwierdzone zostały również w przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. Z ekspertyzy tej wynika, że przedmiotowy obiekt w stanie istniejącym stanowi zagrożenie dla mieszkańców i osób postronnych, a także w niedługim czasie grozi zawaleniem. [...]WINB podzielił więc stanowisko PINB, iż obiekt jest w złym stanie technicznym i zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Z uwagi na fakt użytkowania obiektu, brak jest możliwości nakazania jego rozbiórki w trybie art. 67 u.p.b. W ocenie [...]WINB, działania polegające jedynie na umieszczeniu w obrębie obiektu tablicy informacyjnej o zagrożeniu i zakazie użytkowania obiektu są niewystarczające w celu usunięcia istniejącego zagrożenia i złego stanu technicznego, w związku z czym w sentencji decyzji wskazał zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania i jednocześnie zakazał użytkowania obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem [...]WINB istnieje konieczność wykonania w/w robót budowlanych, ponieważ ujawnione usterki powodują zagrożenie bezpieczeństwa dla osób postronnych, oraz dalszą degradację budynku.

Przechodząc do adresata obowiązku [...]WINB wyjaśnił, że w związku z brzmieniem art. 61 u.p.b., adresatem decyzji wydanej na mocy art. 66 jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami działki nr 1621 są: E. G., K. M., B. i A. K., A. i P. P. oraz Gmina [...]. Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym z wyodrębnionymi lokalami, budynkiem garażowym oraz będącym przedmiotem postępowania obiektem budowlanym. Przedmiotowy obiekt budowlany o funkcji gospodarczej (składowej) nie posiada trwałego związania z gruntem co powoduje, że nie ma do niego zastosowania zasada superficies solo cedit. [...]WINB ustalił, że Gmina jest wyłącznym właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego.

[...]WINB podkreślił, że ewentualne nieporozumienia pomiędzy współwłaścicielami działki nr 1621, czy też ewentualne rozliczenia pomiędzy nimi, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości nałożonego obowiązku. Problem rozliczeń pomiędzy właścicielami czy użytkownikami należy do sfery wzajemnych relacji pomiędzy ww. osobami, rozstrzyganymi - w razie sporu - przez sądy powszechne.

W ustawowym terminie Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

1) art. 39 ust. 1 u.p.b. poprzez wydanie decyzji w zakresie nałożenia obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych - robót remontowych, bez uprzedniego uzyskania stanowiska właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków;

2) art. 66 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie faktu, iż budynek zgodnie z ustaleniami i wnioskami zawartymi w ekspertyzie technicznej, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nie nadaje się do wykonania remontu, nadaje się wyłącznie do rozbiórki, stanowi zagrożenie dla mieszkańców i osób postronnych i grozi zawaleniem;

3) art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282) poprzez jego niezastosowanie i pominiecie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy wydawaniu przedmiotowej decyzji;

4) art. 67 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż budynek nadaje się do remontu, pomimo, iż z ekspertyzy technicznej oraz opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, iż budynek nadaje się wyłącznie do rozbiórki;

5) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nie uwzględnieniu w decyzji ustaleń wynikających z ekspertyzy technicznej budynku w konsekwencji przyjęciu, iż budynek nadaje się do remontu, pomimo, iż z ekspertyzy wynika, że jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nie nadaje się do wykonania remontu, nadaje się wyłącznie do rozbiórki, oraz pominięciu dowodu z oświadczenia właściciela iż budynek jest nieużytkowany.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że obiekt objęty zaskarżoną decyzją, znajduje się na działce nr ewid. 1621, która leży w obrębie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr rej. [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. Na przeprowadzenie wszelkich robót w obrębie układu urbanistycznego wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na wniosek Gminy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r., pozytywnie zaopiniował rozbiórkę przedmiotowego budynku, wskazując jednocześnie, że na przeprowadzenie robot rozbiórkowych przedmiotowego budynku potrzebne jest pozwolenie konserwatorskie. Z przedłożonej przez Gminę ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku wynika, że przedmiotowy budynek w stanie istniejącym stanowi zagrożenie dla mieszkańców i osób postronnych, a także w niedługim czasie grozi zawaleniem. Ponadto budynek ten nie nadaje się do dalszego użytkowania, nie nadaje się również do wykonania remontu. Budynek nadaje się wyłącznie do rozbiórki. Pomimo powyższego [...]WINB wbrew dowodom z dokumentów w tym ekspertyzy technicznej, na którą sam się powołuje nakazał remont przedmiotowego obiektu. Zdaniem Gminy budynek nie tylko szpeci swym wyglądem otoczenie, które znajduje się w obrębie układu urbanistycznego, ale również stanowi potencjalne zagrożenie dla przebywających w nim osób, czego organ nie wziął pod uwagę.

Gmina podniosła, że skoro obiekt nie jest użytkowany, a właściciel wyraża wolę jego rozbiórki, to niecelowym jest nakładanie na niego obowiązków, które mają poprawić stan techniczny obiektu. Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 u.p.b. odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Gmina wskazała, że [...]WINB pominął oświadczenie właściciela budynku z dnia 14 sierpnia 2018 r. i przyjął, że budynek jest użytkowany w oparciu o oświadczenia E. G. i A. G., którzy nie są współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a tym samym nie mają uprawnień do korzystania z niego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Realizując swoją ustrojową kompetencję sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Analiza przedstawionych sądowi akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji naruszyły tak przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, i to w stopniu który niewątpliwie, zasadniczo mógł przełożyć się na treść rozstrzygnięcia.

W sprawie nie ma sporu co do stanu technicznego obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt w stanie istniejącym stanowi zagrożenie dla mieszkańców

i osób postronnych, a także w niedługim czasie grozi zawaleniem. Posiada liczne nieprawidłowości w zakresie konstrukcji ścian, konstrukcji dachu, pokrycia dachowego oraz stolarki drzwiowej. Powyższe nieprawidłowości potwierdzone zostały również w przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. Zasadnie wobec tego organy przyjęły, że budynek nie znajduje się

w stanie, który umożliwia jego użytkowanie zgodnie z regułami ustanowionymi treścią art. 5 ust. 2 u.p.b., co narusza art. 61 pkt 1 u.p.b. Konsekwentnie, przyjmując, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i zagraża życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.b. nałożyły na Gminę [...] obowiązek wykonania szeregu czynności zabezpieczających – wygrodzenie terenu, umieszczenie tabliczek ostrzegawczych – oraz czynności odtwarzających, rekonstrukcyjnych, które w ocenie Sądu, de facto, sprowadzają się do rozbiórki i odbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

Zagadnieniem istotnym na gruncie rozpatrywanej sprawy jest to, że organy wykluczyły możliwość zastosowania art. 67 ust. 1 u.p.b., albowiem w ich ocenie przedmiotowy budynek jest użytkowany. Zdaniem Sądu przedmiotowe ustalenie jest co najmniej przedwczesne. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest niepełna i w ostateczności niemiarodajna. Należy odnotować, że zarówno

z protokołu kontroli z dnia 27 października 2016 roku, jak i protokołów rozpraw

z dnia 27 kwietnia 2018 roku oraz z dnia 6 listopada 2019 roku nie wynika, aby budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr 1621 był faktycznie użytkowany. Materiał poglądowy – fotograficzny, wskazuje raczej, że przedmiotowy obiekt nie jest użytkowany. Kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona w ramach przeprowadzonych oględzin. Nie wyjaśniono, jakie okoliczności faktyczne dały organowi podstawę do oceny, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Sąd zwraca uwagę, że właściciel obiektu – Gmina [...], konsekwentnie w toku całego postępowania stała na stanowisku, że obiekt nie jest użytkowany. Również Pani B. O., która jest użytkownikiem tego obiektu w 2/3 części oświadczyła, iż z uwagi na jego katastrofalny stan przestała go użytkować – k. 3 protokołu rozprawy z dnia 6 listopada 2019 roku. Wniosek organów o użytkowaniu budynku zdaje się wynikać wyłącznie z oświadczeń A. G. i E. G., którzy twierdzą, że A. G., jako najemca lokalu mieszkalnego nr 5 użytkuje 1/3 część budynku gospodarczego, którego dotyczy postępowanie. Organy nie wykazały, która część przedmiotowego budynku miałaby pozostawać w użytkowaniu A. G. i czy jest faktycznie użytkowana. Wreszcie organy nie oceniły, czy ewentualne użytkowanie budynku wyłącznie w 1/3 części, przy jego niekwestionowanym katastrofalnym stanie technicznym, wyłącza zastosowanie art. 67 ust. 1 u.p.b. –

w ocenie Sądu tak nie jest. Trudno bowiem zakładać, że użytkowanie jakiejkolwiek części budynku gospodarczego, który jako całość znajduje się w stanie technicznym uzasadniającym jego natychmiastową rozbiórkę uniemożliwia zastosowanie art. 67 ust. 1 u.p.b. Nie można również pomijać, że budynek gospodarczy – bo taką funkcję przypisano obiektowi, którego dotyczy postępowanie – z definicji powinien służyć "do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego (...)" - § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2019 r., nr 1065.

W ocenie Sądu rozstrzyganie, czy budynek na działce 1621 jest użytkowany, nie może abstrahować, od jego elementów definicyjnych. Niezależnie więc od oświadczeń stron postępowania należy ocenić, czy stan techniczny budynku wskazuje, że wypełnia on znamiona definicyjne budynku gospodarczego, a więc umożliwia jego użytkowanie zgodnie z przypisaną funkcją.

Kwestia kolejna: w razie ustalenia, że A. G. faktycznie użytkuje 1/3 budynku gospodarczego na działce 1621, niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy robi to legalnie. Z zalegającej w aktach sprawy umowy najmu wynika, iż jej przedmiotem jest lokal mieszkalny o pow. 47,90 m2 składający się z 2 pomieszczeń. Z umowy najmu nie wynika, aby najemca miał prawo do jakichkolwiek pomieszczeń przynależnych,

w tym w szczególności do 1/3 budynku gospodarczego. Brak takich uprawnień potwierdza również Gmina [...]. Jest to okoliczność o tyle istotna, że użytkowanie obiektu budowlanego, które wykluczałoby możliwość zastosowania art. 67 ust. 1 u.p.b. powinno być prawne. Nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, nie obezwładnia dyspozycji normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.b.

Zarzuty skargi co do konieczności uzgodnienia wydanych decyzji

z konserwatorem zabytków są chybione. Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2019 r., sygn. II OSK 3167/17.

Z wyłożonych względów Sąd przyjął, że zarówno decyzja zaskarżona, jak

i decyzja ja poprzedzająca naruszają przepisy prawa procesowego regulującego zakres i tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisy prawa materialnego – art. 66 ust. 1 u.p.b. poprzez jego (przedwczesne) zastosowanie. Decyzje zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Wytyczne co do dalszego postępowania, wynikają z części zważającej niniejszego uzasadnienia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.