II SA/Ol 871/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-12-03	
Data wpływu	2013-10-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 595; art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 82; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 217; art. 42 ust. 4; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2013r. Nr XXI/293/2013 w przedmiocie nadania statutu Szpitalowi Powiatowemu im. Jana Mikulicza w Biskupcu oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Olsztynie, działając na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 217), podjęła w dniu 21 czerwca 2013 r. uchwałę Nr XXI/239/2013 w sprawie nadania Statutu Szpitalowi Powiatowemu im. Jana Mikulicza w Biskupcu. W § 1 zapisano, że nadaje się Statut wskazanemu Szpitalowi, który stanowi załącznik do niniejszej uchwały, w § 2 zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Olsztynie, zaś w § 3 stwierdzono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały nr X/154/2012 Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 24 lutego 2012 r. w sprawie nadania Statutu Szpitalowi Powiatowemu im. Jana Mikulicza w Biskupcu zmienionej uchwałą nr XIV/206/2012 z dnia 22 czerwca 2012 r. oraz uchwałą nr XVI/222/2012 z dnia 28 września 2012 r. Natomiast w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. Warmińsko - Mazurskiego.

Wojewoda w dniu 16 września 2013 r. (data nadania przesyłki pocztowej) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na podstawie art. 81 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595, ze zm), skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2013 r. Nr XXI/239/2013 w sprawie nadania Statutu Szpitalowi Powiatowemu im. Jana Mikulicza w Biskupcu. W ocenie Wojewody przywołany przepis narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172, ze zm), w którym szczegółowo zostały wymienione akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z aktów wymagających takiego ogłoszenia. Zaskarżona uchwała nie stanowi również przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej zwanej: u.s.p.), gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze powiatu. Nadto z ustawy o działalności leczniczej nie wynika upoważnienie do nadania statutu jednostki jako aktu prawa miejscowego. Zatem, o tym czy dany akt ma w rzeczywistości charakter aktu prawa miejscowego przesadza ustalenie, na jakiej podstawie został on podjęty – wskazanie normy kompetencyjnej oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości, gdyż sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesadza, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Wskazano odnośnie charakteru uchwały dotyczącej nadania statutu, że wykładnia funkcjonalna art. 42 ustawy o działalności leczniczej, prowadzi do wniosku, że statut ma charakter wewnętrzny, jako akt precyzujący zakres działania oraz zasady funkcjonowania i strukturę organizacyjną, skierowany przez organ, który utworzył zakład do tegoż zakładu. Dalej wskazano, że akt ten nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Pojęcie prawa miejscowego jako prawa o powszechnym zasięgu nie obejmuje więc aktów wewnętrznych skierowanych i wiążących podmioty pozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt. Statut zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania Szpitala Powiatowego, jego strukturę organizacyjną oraz uregulowania dotyczące gospodarki finansowej, nie ma on zatem charakteru aktu prawa miejscowego i nie ma podstaw do jego publikacji w dzienniku urzędowym wojewody.

W odpowiedzi na skargę Powiat Olsztyński reprezentowany przez Starostę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wyjaśniono, że uchwała nadająca statut zakładowi leczniczemu należy do aktów prawa miejscowego na obszarze powiatu, bowiem zawiera zarówno postanowienia o charakterze generalnym jak i abstrakcyjnym. Podmiotem tworzącym Szpital Powiatowy im. Jana Mikulicza w Biskupcu jest Powiat Olsztyński zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, gdzie statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wbrew stanowisku organu nadzoru statut nie zawiera tylko norm o charakterze wewnętrznym sprowadzających się do relacji pomiędzy organami tego zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jego postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Istnieje także możliwość wielokrotnego stosowania przepisów statutu. Ponieważ warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń czy aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a niniejsza skarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595, ze zm) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 81 ust. 1 tej ustawy, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i w niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda.

W rozpoznawanej sprawie jako najistotniejsza pozostaje kwestia, czy skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów, o czym stanowi jej § 4. W tym zakresie pozostaje wskazać, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Należy również wskazać, że rozumienie terminu "prawo miejscowe" zawierają także ustawy ustrojowe, w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, a zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, czy też art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie wskazuje się, że nie stwierdza się nieważności uchwały powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wskazane akty prawne wymieniają jako cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego: posiadanie wyraźnego upoważnienia ustawowego, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podlega także kontroli przez nadzór. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

I chociaż brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie i zgodnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Przechodząc do analizy przepisów zakwestionowanej uchwały nadającej statut zakładowi opieki zdrowotnej - szpitalowi pod kątem stwierdzania, czy zawiera ona regulacje normatywne, której chociażby jedna z norm prawnych miała charakter aktu prawa miejscowego należy przywołać podstawę prawną tego aktu jaką stanowi art. 42 ust 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 217), zgodnie z którym statut nadaje podmiot tworzący. Wobec powyższej regulacji poza sporem pozostaje kwestia, że Rada Powiatu w Olsztynie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nadania Statutu Szpitalowi Powiatowemu im. Jana Mikulicza w Biskupcu. Spór pomiędzy organem tworzącym ten podmiot a Wojewodą w sprawie sprowadza się do tego, czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i w związku z czym podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku organu nadzoru, jest aktem prawa miejscowego, gdyż jako taki akt zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wydanym przez ustawowo wskazany organ administracji samorządowej. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. II OSK 1818/12, wyrok NSA z dnia 10 września 2012 r. sygn.. II OSK 1819/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wypowiedziano pogląd, że uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. U podstaw takiego stwierdzenia było uznanie, że skoro takie przepisy muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny co oznacza, że są one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi unormowaniami sytuacje powtarzalne, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale. Nie może być wątpliwości również co do tego, że jeżeli dana uchwała zawiera przynajmniej jedną taką normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zrozumiałym jest również to, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez m.in. organy powiatu.

Zaskarżona uchwała nie ma, wbrew stanowisku Wojewody, jedynie charakteru wewnętrznego, normującego wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi Szpitala Powiatowego w Biskupcu, ponieważ jej postanowienia określają także uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Tytułem przykładu można wskazać oferowane przez Szpital rodzaje świadczeń ( §9), każdy zaś ma prawo oczekiwać tego, że jeżeli w szpitalu funkcjonuje izba przyjęć, czy pogotowie ratunkowe, to w nagłych przypadkach zostanie przyjęty przez lekarza, to samo dotyczy funkcjonowania oddziału wewnętrznego. W podobny sposób należy odnieść się do wyszczególnienia poradni w ramach lecznictwa specjalistycznego, czy też oddziałów lecznictwa specjalistycznego szpitala, gdzie wyszczególnienie tej struktury organizacyjnej to nie tylko wykazanie wewnętrznej struktury tych jednostek z ich przyporządkowaniem do poszczególnych pionów lecznictwa oraz sprawowanego nadzoru ale też połączenie ich z innymi strukturami wraz z zadaniami tych jednostek oraz wskazanie czego każda osoba będzie mogła domagać się czy oczekiwać od tego szpitala.

Należy również wyjaśnić, że dany akt prawa miejscowego nie musi dotyczyć wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Wystarczającym jest aby normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym zawarte w takim akcie były skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów.

Reasumując należy podkreślić, że skarżona uchwała w sprawie nadania Statutu Szpitalowi Powiatowemu w Biskupcu im. Jana Mikulicza wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, które nie konsumują się poprzez jednorazowe ich zastosowanie, natomiast jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa każdego potencjalnego pacjenta, w czym uwidacznia się generalność zapisów uchwały.

Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że uchwała niniejsza jest aktem prawa miejscowego jest również potwierdzenie prawidłowości rozstrzygnięcia co do konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Sąd nie stwierdził podstaw prawnych do odrzucenia skargi, o co wnosił Powiat w odpowiedzi na skargę, wobec czego stosownie do art. 151 ustawy ppsa. oddalił skargę jako niezasadną.