Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 4/14 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotem skargi K.Z. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej jako PWINB) z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (zwany dalej PINB) nakazał K.Z. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 5,04 x 2,70 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] położonej u zbiegu ulic [...] w Rzeszowie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych na terenie działki nr [...] położonej u zbiegu ulic [...] w Rzeszowie ustalono, że obiekt budowlany – kiosk handlowy wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt posiada konstrukcję stalową, ze ścianami warstwowymi, ustawiony na stojakach stalowych o wysokości 0,70 m na utwardzonym kostką brukową terenie. Konstrukcja ta została wydzielona w przestrzeni, posiada okna i drzwi od strony południowej (ulicy [...]). Do tego obiektu od strony południowej wykonane są metalowe schody. Pod obiektem znajduje się podwozie z numerem rejestracyjnym. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Uznano, iż podwozie wraz z dobudową i schodami stanowi obiekt budowlany nie związany trwale z gruntem, wydzielony z przestrzeni ścianami z dachem. Od strony zachodniej obiekt zlokalizowany jest w odległości około 13,57 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Od strony północnej na sąsiedniej działce zlokalizowany jest budynek murowany w granicy działki. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 0,20 m od ściany tego budynku tj. graniczy z działką nr [...]. Organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego inwestor wystąpił z wnioskiem o umorzenie postępowania, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przez stwierdzenie, że miała miejsce budowa obiektu budowlanego, bowiem przewiezienia przyczepy nie można zakwalifikować jako budowy obiektu. Do wniosku zostały dołączone dowód rejestracyjny pojazdu, oraz dowód opłacenia składki ubezpieczenia przez skarżącego. W dniu 14 maja 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną na terenie. Ustalano, że właścicielem obiektu jest K.Z., a konstrukcja obiektu i sposób jego użytkowania wskazują na to, że jest to tymczasowy obiekt budowlany. Organ wyjaśnił, że w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej u.P.b.), zdefiniowano tymczasowy obiekt budowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowany niepołączony trwale z gruntem taki jak m.in.; kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej wystawowe. Organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, dlatego mieści się w w/w definicji. Fakt, że do budowy przedmiotowego obiektu wykorzystano podwozie nie wpływa na tę kwalifikację. Obiekt pełni funkcję użytkową budynku i prowadzona jest w nim działalność handlowa tj. sprzedaż wyrobów jubilerskich. Organ stwierdził, że przedmiotowa przyczepa jest przeznaczona konstrukcyjnie i funkcjonalnie do prowadzenia działalności handlowej. Analiza cech funkcjonalnych przyczepy wskazuje, że pełni ona funkcję obiektu handlowego typu kiosk. Organ zwrócił uwagę, że faktu tego nie zmienia okoliczność, że przez zamontowanie kół i dyszla z zaczepem holowniczym, istnieje możliwość jego przemieszczania przez przyłączenie go do pojazdu samochodowego. W ocenie organu dla przedmiotowego obiektu budowlanego stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwane dalej jako rozporządzanie).

Zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisane wyżej usytuowanie przedmiotowego budynku od granicy działki nie spełnia wymogów rozporządzenia. Przy szerokości działki około 5 m i szerokości obiektu 2,7 m nie jest możliwe zachowanie odległości 1,5 m od granicy działki. Obiekt ma szerokość 2,7 m, szerokość działki wynosi około 5 m. Obiekt jest wiec zlokalizowany ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych w odległości około 0,20 m, a od granicy z działką nr [...]/12 oraz ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości około 2,1 m od granicy z działką nr [...]/10. PINB stwierdził, że działka nr [...]/9 nie jest działką budowlaną i z uwagi na to nie jest możliwe usytuowanie na niej obiektów budowlanych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami zawartymi w rozporządzeniu. Przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami. W związku z tym organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 2 P.b., a sprawa podlega rozstrzygnięciu w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b.

W odwołaniu od tej decyzji K.Z., podniósł, że przyczepa nie stanowi obiektu budowlanego, gdyż posiada tablicę rejestracyjną, jest zarejestrowana, posiada aktualne badania techniczne oraz obowiązkowe OC. W ocenie odwołującego się przyczepa jest pojazdem bez silnika przystosowany do łączenia go z innymi pojazdami i dlatego nie stanowi obiektu budowlanego.

PWINB decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednoczenie nakazał skarżącemu, rozbiórkę w/w obiektu budowlanego. W uzasadnieniu PWINB przychylił się do stanowiska organu I instancji, że przedmiotowy obiekt ze względu na swe cechy konstrukcyjne, pełnione funkcje i brak stałego połączenia z gruntem stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Rozpatrywany obiekt posiada charakter kiosku i pełni funkcję obiektu handlowego. Jest obiektem stacjonarnym, o czym świadczy m.in. fakt jego podparcia na metalowych podporach (stojakach), wykonanie schodów przy drzwiach wejściowych oraz wyposażenie w instalację elektryczną zasilaną licznikowo z budynku istniejącego na sąsiedniej działce. PWINB zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że fakt wykorzystania do budowy (ustawienia) przedmiotowego obiektu podwozia przyczepy z kołami nie wpływa na jego kwalifikację. Zamontowanie podwozia z kołami i zaczepem holowniczym sprawia, że istnieje możliwość jego przemieszczania przez przyłączenie go do pojazdu samochodowego, lecz okoliczność ta nie zmienia faktu, że obiekt ten pełni funkcję obiektu handlowego typu kiosk. Organ odwoławczy przedstawił stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym orzeczeniu a następnie wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC, jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że rzeczywistym (głównym) przeznaczeniem tego pojazdu pozostaje użytek niemobilny. Zwrócił uwagę, że przedmiotem prowadzonego postępowania nie jest parkowanie przyczepy samochodowej, lecz ustawienie obiektu o charakterze tymczasowym w konkretnie wskazanym miejscu, co mieści się pod pojęciem wykonania czy wzniesienia obiektu w określonym miejscu i czasie, a tym samym "budowy obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. PWINB stwierdził, że wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego w rozpatrywanym przypadku inwestor nie posiada. W rozpatrywanym przypadku wprowadzenie procedury legalizacyjnej nie jest możliwe z uwagi na fakt, że usytuowanie obiektu narusza obowiązujące przepisy, w tym techniczno - budowalne dotyczące wymaganych odległości od granicy działki sąsiedniej w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie oraz uwarunkowania prawne mające zastosowanie przy jej rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu obligują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Nadto PWINB stwierdził, że sentencja decyzji I instancji zawiera informacje oraz pouczenia (o konieczności powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku w terminie 7 dni, z dodatkową informacją o konsekwencjach nie wykonania nakazu w postaci postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia), które nie odpowiadają treści podstawy prawnej przyjętej do rozstrzygnięcia sprawy i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. PWINB wskazał, że tego rodzaju dodatkowe informacje i pouczenia podane w sentencji decyzji mogą czynić wydaną decyzję niemożliwą do wyegzekwowania. W związku z tym wydano decyzję reformatoryjną z dostosowaniem wydanego nakazu do treści podstawy prawnej, służącej do jej wydania.

K.Z., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję PWINB z dnia [...] października 2013 r., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek wydania na niekorzyść strony decyzji reformatoryjnej, która pogarsza sytuację prawną skarżącego, albowiem PINB wydał decyzję, która, zdaniem PWINB, ze względu na zawartą w sentencji treść mogłaby czynić decyzję trudną do wyegzekwowania, zaś PWINB uchylając decyzję organu I instancji oraz wydając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, pogorszył sytuację prawną skarżącego, gdyż doszło do korekty na niekorzyść strony zapewniającej możliwość wyegzekwowania decyzji, mimo braku przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, albowiem zaskarżona decyzja nie zawierała wad o charakterze rażącego naruszenia prawa, ani też nie naruszała rażąco interesu społecznego, a tylko pod takim warunkiem możliwym byłoby zastosowanie przez organ odwoławczy uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jednoczesnej obrazy zakazu reformationis in peius,

2) art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego,

3) art. 48 ust. 1 P.b. przez błędne uznanie, że przyczepa stanowi obiekt budowlany, który został wybudowany, a w efekcie błędne nakazanie rozbiórki tejże przyczepy stanowiącej pojazd bez silnika, która nie stanowi obiektu budowanego w rozumieniu przepisów P.b., i której zaparkowanie w określonym miejscu nie wymaga pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielił wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji oraz argumentację leżącą u ich podstaw. Przedmiotowa przyczepa przeznaczona przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, a dokładnie czynności handlowych, odpowiada pojęciu tymczasowego obiektu budowlanego, którego definicję wyraża art. 3 pkt 5 u.P.b. Sąd przypomniał, iż w myśl tej regulacji ilekroć w powołanej ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Zdaniem Sądu I instancji, o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres czasu funkcjonowania na niej.

Prawidłowo przedmiotowy obiekt został przez PWINB zakwalifikowany jako kiosk uliczny skoro jest przeznaczony do prowadzenia stałej, w miejscu, w którym jest ulokowany działalności handlowej, tj. sprzedaży biżuterii. Sąd I instancji zgodził się, że podwozie wraz z kołami, w jakie wyposażona jest przyczepa może powodować możliwość jej przemieszczania, co jednak absolutnie nie wyklucza, że w stwierdzonych okolicznościach jest ona jednocześnie obiektem budowlanym. Przytoczona wyżej definicja ustawowa tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza traktowania zarejestrowanych przyczep za kioski uliczne, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Także przepisy dotyczące prowadzenia ruchu drogowego nie zawierają normy zakazującej jednoczesnego traktowania przyczep za obiekty budowlane. Organy na podstawie umowy dzierżawy części działki nr [...]/9 w obr. 207, zawartej pomiędzy skarżącym a M.S., ustaliły, że umowa ta została zawarta na okres pięciu lat, co zdecydowanie pozwalało stwierdzić, że przyczepa służyć ma ciągłemu prowadzeniu działalności handlowej.

Sąd zauważył, że potencjalny sposób przemieszczania różni przyczepę od innych kiosków, w których prowadzona jest działalność handlowa, jednak cecha ta w żaden sposób nie wpływa na realizację podstawowej funkcji, jaką jest działalność handlowa.

Z tych przyczyn powoływane w skardze twierdzenia, że przyczepa nie jest trwale połączona z gruntem, jest ruchomym obiektem, nie wyklucza uznania jej za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., a w konsekwencji także nie wyklucza konieczności stosowania przepisów dotyczących rozbiórki obiektów samowolnie wybudowanych. Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji. Odpowiada obiektywnej prawdzie twierdzenie, że przyczepa jest tymczasowym obiektem budowlanym.

Do przedmiotowego obiektu należało stosować przepisy u.P.b., bowiem przyczepa nie mogła zostać ustawiona wcześniej niż przed 2011 r. Wykonanie tego obiektu podlegało regulacjom art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Ponieważ przyczepa służy do prowadzenia działalności handlowej przez czas dłuższy niż 120 dni, obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie tylko dokonanie zgłoszenia. Prawidłowo stwierdzono w kontrolowanych decyzjach, że wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest możliwe, bowiem budowa przyczepy narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b.). Działka, na której usytuowany jest obiekt nie jest działką budowlaną skoro jej wymiary wykluczają możliwość spełnienia przy wznoszeniu obiektu wymogów przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Trafne jest ustalenie organu pierwszej instancji, iż wymiary obiektu oraz wymiary działki nie pozwoliłyby spełnić ustalonych w § 12 rozporządzenia warunków sytuowania obiektu w odległości od granicy działki sąsiedniej.

W ocenie Sądu I instancji, także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nie znalazł potwierdzenia, bowiem rozstrzygnięcia organów obu instancji w istocie nie różnią się co do meritum. Innymi słowy, PWINB nie pogorszył sytuacji administracyjnoprawnej strony. Skutkiem uchylenia w całości decyzji PINB i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, jest w zasadzie wyeliminowanie z zakresu osnowy decyzji niezgodnego z prawem orzeczenia nakładającego na inwestora obowiązek powiadomienia organu w określonym terminie o wykonaniu rozbiórki oraz informacji o tym, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Należy zgodzić się, że podstawy materialnoprawne decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie pozwalają nakładać na inwestora takich obowiązków, jakie przewidział PINB. Nie sposób w dokonanej modyfikacji doszukać się pogorszenia sytuacji strony skarżącej, bowiem decyzja drugiej instancji nie przewiduje bardziej dolegliwych konsekwencji w stosunku do tych, jakie zostały orzeczone przez Organ pierwszej instancji. Zarówno na mocy decyzji PINB jak i PWINB K.Z. jest obowiązany do rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego i niewątpliwie te obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Strony skarżącej, że decyzja Organu pierwszej instancji podlegała tej egzekucji w mniejszym stopniu bądź mniej dla niej dolegliwym stopniu niż akt organu odwoławczego. Resumując, PWINB nie naruszył art. 139 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu:

1. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 "oraz ustawy" z dnia 30.08.2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a to wobec nierozpoznania zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem Sąd l instancji nie odniósł się do istoty tego zarzutu, którym nie była sama treść kwestionowanej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz fakt, że wydanie decyzji reformatoryjnej stanowiło w rzeczywistości pogorszenie sytuacji strony odwołującej się. Jeżeli bowiem skarżący nie odwołałby się od decyzji organu l instancji, to jego sytuacja byłaby oczywiście lepsza, ze względu na fakt, że owa decyzja była obarczona uchybieniem, które uniemożliwiało jego egzekucję. Innymi słowy, pomimo formalnego umieszczenia w decyzji organu l instancji określonej treści, w rzeczywistości nie doszło do nałożenia na skarżącego obowiązku, albowiem w takiej formie żadną miarą nie dałoby się go wyegzekwować. W chwili, kiedy organ w toku postępowania odwoławczego uchylił decyzję organu l instancji i wydał własną decyzję, która umożliwiała egzekucję obowiązku w niej wskazanego, sytuacja skarżącego w sposób oczywisty została pogorszona. Wystarczy bowiem prosty test porównania sytuacji skarżącego przed i po wydaniu decyzji, by stwierdzić, ze w przypadku braku odwołania jego sytuacja byłaby w istocie lepsza; nie sposób nie zauważyć, że na ten właśnie aspekt położony został nacisk w skardze, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zadał sobie trudu, by omówić tę kwestię, przyznając, bądź odmawiając jej racji - brak odniesienia się do meritum zarzutu skargi stanowi przy tym o wadliwym wykonywaniu funkcji kontrolnej sądu (art. 3 § 1 ppsa);

II. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że zebrany przez Organy administracji materiał dowodowy budził istotne wątpliwości, które polegały przede wszystkim na braku ustalenia rzeczywistego statusu przyczepy zaparkowanej na działce - chodzi tutaj w szczególności o fakt przemieszczania przyczepy nie tylko na gruncie (ustalony w protokole oględzin przez organ l instancji), ale również chociażby dojazdu przyczepy w celu wykonania badań technicznych do stacji obsługi (które to badania zgodnie z przedstawionym dowodem rejestracyjnym przyczepa posiada) - powyższe fakty, które zostały zignorowane przez organy obydwu instancji oraz Sąd l instancji, świadczą o tym, że przyczepa jest wykorzystywana jako pojazd, nie zaś tymczasowy obiekt budowlany i wbrew twierdzeniu organów obydwu instancji oraz Sądu l instancji, nie została "wybudowana" i nie może podlegać przepisom ustawy Prawo budowlane;

III. art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 ze zm.) przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo że organ bezzasadnie zastosował w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane na skutek błędnego uznania, iż przyczepa będąca własnością skarżącego, zaparkowana w Rzeszowie na działce 508/9 obr. 207, stanowi obiekt budowlany, który został wybudowany, a w efekcie błędne nakazanie rozbiórki tej przyczepy stanowiącej pojazd bez silnika, podczas gdy w/w przyczepa nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów w/w ustawy i zaparkowanie jej w określonym miejscu nie wymaga pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W jego ocenie zaskarżone orzeczenie jest niesłuszne. W rozwinięciu zarzutów skargi kasacyjnej, skarżący opisowo podniósł i uszczegółowił ww. okoliczności wskazane w ww. zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie posiadają uzasadnionych podstaw, a zakwestionowany wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie jest zgody z prawem.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skarżącego kasacyjnie podnoszącego, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 134 § 1 "oraz ustawy" z dnia 30.08.2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a to wobec nierozpoznania zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem Sąd l instancji nie odniósł się do istoty tego zarzutu, którym nie była sama treść kwestionowanej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz fakt, że wydanie decyzji reformatoryjnej stanowiło w rzeczywistości pogorszenie sytuacji strony odwołującej się. Jeżeli bowiem skarżący nie odwołałby się od decyzji organu l instancji, to jego sytuacja, zdaniem kasatora, byłaby oczywiście lepsza, ze względu na fakt, że owa decyzja była obarczona uchybieniem, które uniemożliwiało jego egzekucję.

Trzeba zacząć do tego, że w skardze do WSA w Rzeszowie skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji PWINB naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek wydania na niekorzyść strony decyzji reformatoryjnej, która pogarsza sytuację prawną skarżącego, albowiem PINB wydał decyzję, która, zdaniem PWINB, ze względu na zawartą w sentencji treść mogłaby czynić decyzję trudną do wyegzekwowania, zaś PWINB uchylając decyzję organu I instancji oraz wydając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, pogorszył sytuację prawną skarżącego, gdyż doszło, w wyniku wniesienia odwołania, do korekty na niekorzyść strony, zapewniającej możliwość wyegzekwowania decyzji. W sprawie, zdaniem kasatora, brak jest przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż zaskarżona decyzja nie zawierała wad o charakterze rażącego naruszenia prawa, ani też nie naruszała rażąco interesu społecznego. Tylko pod takim warunkiem możliwym byłoby zastosowanie przez organ odwoławczy uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jednoczesnej obrazy zakazu reformationis in peius.

Dokonując kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie, Sąd II instancji nie podziela stanowiska kasatora, że Sąd II instancji nie odniósł się do omawianego zarzutu skargi. Jest wręcz odwrotnie. Jak wynika z treści przytoczonego zarzutu skargi do Sądu I instancji, skarżący kwestionował treść decyzji PWINB, przez kwestionowanie jej skutków, polegających w ocenie skarżącego na pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącego, gdyż doszło do korekty na niekorzyść strony zapewniającej możliwość wyegzekwowania decyzji, mimo braku przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Jak wynika z akt sprawy, sentencja decyzji organu I instancji zawierała informacje oraz pouczenia o konieczności powiadomienia organu o wykonaniu obowiązku w terminie 7 dni, z dodatkową informacją o konsekwencjach nie wykonania nakazu w postaci postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia, które nie odpowiadają treści podstawy prawnej przyjętej do rozstrzygnięcia sprawy i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. W związku z tym wydano decyzję reformatoryjną z dostosowaniem wydanego nakazu do treści podstawy prawnej, służącej do jej wydania - przy czym PWINB zarazem wskazał, że tego rodzaju dodatkowe informacje i pouczenia podane w sentencji decyzji mogą czynić wydaną decyzję niemożliwą do wyegzekwowania.

W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do omawianego zarzutu, albowiem słusznie zauważył, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w istocie nie różnią się co do meritum, czyli innymi słowy, PWINB nie pogorszył sytuacji administracyjnoprawnej strony. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że skutkiem uchylenia w całości decyzji PINB i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, jest w zasadzie wyeliminowanie z zakresu osnowy decyzji: niezgodnego z prawem orzeczenia nakładającego na inwestora obowiązek powiadomienia organu w określonym terminie o wykonaniu rozbiórki; oraz informacji o tym, że niewykonanie obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że podstawy materialnoprawne decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie pozwalają nakładać na inwestora takich obowiązków, jakie przewidział PINB. Sąd I instancji trafnie ustalił, że nie sposób w dokonanej modyfikacji doszukać się pogorszenia sytuacji strony skarżącej, bowiem decyzja drugiej instancji nie przewiduje bardziej dolegliwych konsekwencji w stosunku do tych, jakie zostały orzeczone przez organ pierwszej instancji. Zarówno na mocy decyzji PINB jak i decyzji PWINB, K.Z. jest obowiązany do rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego i niewątpliwie te obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Strony skarżącej, że decyzja organu pierwszej instancji podlegała tej egzekucji w mniejszym stopniu bądź mniej dla niej dolegliwym stopniu niż akt organu odwoławczego. Co więcej, trzeba dodać, że dopóki nie zostałby wyeliminowany z obiegu prawnego dodatkowy ww. nakazujący elementy osnowy nie przewidziany przez prawo, tak długo podlegałby egzekucji administracyjnej obowiązek skarżącego dot. poinformowania organu o wykonaniu nakazu rozbiórki. Zatem w tym zakresie decyzja organ II instancji polepszyła sytuację prawną skarżącego. Jednocześnie wyeliminowanie z osnowy decyzji informacji o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie miało dla odwołującego się ani negatywnych ani pozytywnych skutków.

Ustosunkowując się do fragmentu skargi kasacyjnej, w której skarżący twierdzi, że "Sąd l instancji nie odniósł się do istoty tego zarzutu, którym nie była sama treść kwestionowanej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz fakt, że wydanie decyzji reformatoryjnej stanowiło w rzeczywistości pogorszenie sytuacji strony odwołującej się - jeżeli bowiem skarżący nie odwołałby się od decyzji organu l instancji, to jego sytuacja byłaby oczywiście lepsza, ze względu na fakt, że owa decyzja była obarczona uchybieniem, które uniemożliwiało jego egzekucję" - Sąd II instancji zauważa, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem treść decyzji administracyjnych, co oznacza m.in., że kontrolują zgodność z prawem skutków prawnych wynikających z tych decyzji polegających na nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku prawnego. Oczywiście w ślad za stosunkami prawnymi idą zmiany w rzeczywistości, ale te zmiany w rzeczywistości są funkcją, refleksem stosunków prawnych. Skoro Sąd I instancji trafnie rozstrzygnął, że decyzja organu II instancji nie pogorszyła sytuacji prawnej (materialnej i procesowej) skarżącego, gdyż nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowanego był prawidłowy i egzekwowalny zarówno w świetle decyzji organu I jak i II instancji - to tym samym, z prawnego punktu widzenia, oczywiście obiektywnie, nie pogorszyła także rzeczywistej sytuacji skarżącego kasacyjnie. Na marginesie można jedynie wskazać, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w przedmiocie wadliwości uzasadnienia organu II instancji w zakresie podnoszącym, że dodatkowe informacje i pouczenia podane w sentencji decyzji organu I mogą czynić wydaną decyzję niemożliwą do wyegzekwowania, ale to uchybienie Sądu I instancji nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Podsumowując, Sąd I instancji trafnie ustalił w ramach kontroli działalności administracji publicznej i posiadanych kompetencji, że PWINB nie naruszył art. 139 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym Sąd w granicach omawianego zarzutu nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a. w zestawieniu z przepisami, o których mowa w tym zarzucie.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaakceptowanie decyzji, która miała być wydana z naruszeniem tych przepisów. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zgromadzone dowody zostały też prawidłowo przez organ administracji ocenione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przedstawił argumentację odnośnie do ww. kwestii. Sąd wskazał jaki jest rzeczywisty stan przyczepy zaparkowanej na działce oraz wziął pod uwagę fakt wykonania badań technicznych przyczepy. Szczegółowe odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadzałoby się w istocie do konieczności powtórzenia trafnej argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji i jest zbędne.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ustalonym stanie faktycznym zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznały, że należącą do skarżącego kasacyjnie przyczepę uznać należy za obiekt budowlany. Także w tej kwestii Sąd I instancji przedstawił wyczerpujące uzasadnienie zajętego stanowiska i ponowne przytaczanie tych argumentów nie jest celowe. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przyczepa ta jest wyłącznie przyczepą i nie pełni funkcji obiektu budowlanego ocenić należy, jako twierdzenie oderwane od realiów faktycznych występujących w sprawie. Trafnie zauważył bowiem Sąd I instancji, że potencjalny sposób przemieszczania różni przedmiotową przyczepę od innych kiosków, w których prowadzona jest działalność handlowa, jednak cecha ta w żaden sposób nie wpływa na realizację podstawowej funkcji, jaką jest w tym przypadku działalność handlowa. Sąd II instancji, bez powtarzania adekwatnej argumentacji za Sądem I instancji, podziela pogląd, że definicja ustawowa tymczasowego obiektu budowlanego nie wyklucza traktowania zarejestrowanych przyczep za kioski uliczne, jeżeli zostały one przeznaczone do prowadzenia stałej działalności handlowej w określonym miejscu. Jednocześnie przepisy dotyczące prowadzenia ruchu drogowego nie zawierają normy zakazującej jednoczesnego traktowania przyczep za obiekty budowlane.

Ustalony przez organy administracyjne w sprawie stan faktyczny, skontrolowany zarazem prawidłowo, co do zgodności z prawem w przedmiocie jego ustalenia przez Sąd I instancji, pozwalał następnie na uzasadnione stwierdzenie w ramach kontroli sądowej przez Sąd I instancji, że znajduje do niego zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.