IV SA/Wa 253/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-12-15	
Data wpływu	2010-02-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Marian Wolanin /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 654/11	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 144, 137, 106; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2003 r. i orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowy w budynku położonym przy ul. [...] w O. na działce nr ew. [...] oraz na budowie nowego wejścia i schodów zewnętrznych do przedmiotowego lokalu.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2217/06 Minister zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia zażalenia Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego przy ul. [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2003 r., z uwzględnieniem pozyskanej w dotychczasowym postępowaniu zażaleniowym opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] czerwca 2004 r.

Przedmiotowy budynek położony przy ul. [...] w O. został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1998 r. pod nr [...]. Ze zgromadzonych akt, w tym z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków wynika, że jest to kamienica secesyjna zbudowana ok. 1905 r. na planie prostokąta, usytuowana kalenicowo do ulicy. Budynek jest trzykondygnacyjny, z poddaszem, z elewacją frontową sześcioosiową symetryczną, z dwoma dwuosiowymi pozornymi ryzalitami, zwieńczonymi szczytami. Zachowały się elementy wystroju elewacji: boniowanie, opaski wokół okien i gzymsy. W części środkowej elewacji znajduje się jedno wejście główne do budynku. Budynek posiada wartości zabytkowe nie tylko jako dobrze zachowany przykład autentycznej secesyjnej zabudowy miejskiej, ale także jako element ulicy [...] która została wytyczona w latach 1905-1910 i była jedną z najelegantszych ulic w O. Sama więc przebudowa i zmiana sposobu użytkowania lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku nie naruszy zasad ochrony konserwatorskiej. Fakt, iż w przedmiotowej kamienicy nie było do tej pory lokali usługowych nie stoi na przeszkodzie, by taka funkcja została wprowadzona. Ochrona zabytków nie oznacza bowiem zakazu dokonywania w nich jakichkolwiek zmian, a jedynie takich zmian, które prowadziłyby do naruszenia substancji zabytkowej. Jednym z etapów projektowanej w sprawie inwestycji jako całości, jest wykonanie schodów zewnętrznych i otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego. Wprowadzenie do tej elewacji schodów zewnętrznych oraz wykonanie otworu drzwiowego w miejscu, w którym tego typu elementów nie było, zaburzy symetryczną kompozycję elewacji, której wystrój, charakterystyczny dla okresu secesji, w istotny sposób stanowi o wartości budynku. Zarówno schody, jak i otwór drzwiowy są elementami obcymi, dysharmonizującymi elewację, a ich wykonanie będzie nadmierną ingerencją w zabytek. Dlatego też projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony z konserwatorskiego punktu widzenia.

Fakt dokonania przez inwestora zmian w przedmiotowym budynku, polegających na wykonaniu ocieplenia dwóch ścian, wymianie stolarki w niektórych oknach oraz wymianie drzwi wejściowych do budynku i do jednego z mieszkań, nie spowodował utraty prze kamienicę cech przesądzających o jej wartości. Wykonanie dodatkowych wejść w innych kamienicach nie uzasadnia dopuszczenia do niekorzystnych zmian w przedmiotowym budynku. W dniu złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, osoba je składająca pełniła funkcję jednoosobowego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, dlatego następne zmiany zarządu tej Wspólnoty nie mają znaczenia dla dopuszczalności rozpatrzenia zażalenia, zwłaszcza, że zażalenie to nie zostało wycofane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. wniósł K. B. – inwestor uzgadnianego zamierzenia budowlanego, zarzucając naruszenie art. 146 §1 kpa poprzez wydanie postanowienia po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia organu pierwszej instancji; art. 155 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu nabycia przez skarżącego prawa do wykonania inwestycji i nie wyrażenia przez niego zgody na uchylenie postanowienia i że słuszny interes strony przemawia za utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; art. 7 poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu strony; art. 8 i art. 12 kpa gdy postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2001 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż do czasu wydania zaskarżonego postanowienia upłynęło 6 lat od wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, dlatego po upływie pięciu lat uchylenie decyzji jest niedopuszczalne. Skarżący nie tylko nabył prawo do inwestowania w oparciu o wcześniejsze uzgodnienia, ale inwestycję zakończył. Zmiana stanowiska organu na tym etapie jest niedopuszczalna, ponieważ narusza ważny interes strony, która poniosła znaczne koszty, a z przedmiotowego lokalu – którego jest właścicielem - nie może korzystać od ponad 8 lat. Wydanie decyzji w 2003 r. a uchylenie jej w 2009 r. świadczy o absolutnym ignorowaniu obywatela. Osoba składająca zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji działała wbrew stanowisku Wspólnoty, a ponadto w dniu 31 stycznia 2007 r. zażalenie zostało skutecznie cofnięte pismem Wspólnoty Mieszkaniowej, dlatego twierdzenie organu o niewycofaniu zażalenia nie jest prawdziwe.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Za nieporozumienie należy uznać zarzuty skargi naruszenia art. 146 §1 i art. 155 kpa, ponieważ przepisy te normują nadzwyczajne postępowania administracyjne, odpowiednio: art. 146 kpa – dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast art. 155 kpa określa okoliczności dopuszczalności zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji (odpowiednio ostatecznego postanowienia). Tymczasem, zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydane zostało w zwykłym toku instancji wobec nieostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2003 r., dlatego powołane przepisy w ogóle nie mogły być w sprawie zastosowane, a przez to i naruszone.

Jeżeli natomiast - w ocenie skarżącego - zaskarżone postanowienie wydane zostało w wyniku przewlekłości organu zażaleniowego, to skarżący mógł skorzystać z przysługujących uprawnień kwestionowania bezczynności tego organu w wydaniu rozstrzygnięcia. Takie środki prawne mogą bowiem być stosowne jedynie z inicjatywy stron postępowania, a nie z urzędu. O ile więc strona formułuje zarzut naruszenia przez organ zażaleniowy art. 12 kpa, to jednak dla wyniku wydanego już rozstrzygnięcia nie ma to znaczenia prawnego.

Wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stało na przeszkodzie zrealizowanie przez skarżącego uzgadnianej inwestycji, ponieważ organ zażaleniowy zobowiązany był do oceny dopuszczalności zrealizowania projektowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych przedmiotowego budynku na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie było uwarunkowane dokonaniem takiego uzgodnienia.

W zaskarżonym postanowieniu organ zażaleniowy wystarczająco uzasadnił motywy swojego rozstrzygnięcia. W szczególności, powołał się na dokumentację dotyczącą wpisu przedmiotowego budynku do rejestru zabytków oraz na opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, które w niniejszej sprawie należy uznać za źródła specjalistycznej wiedzy z zakresu zabytkowych wartości przedmiotowego budynku. Skarżący w żaden sposób nie podważył tych dowodów, i nawet nie wykazał, aby wynikająca z nich ocena nie była wystarczająca do sformułowania wniosków zawartych w zaskarżonym postanowieniu organu zażaleniowego. Organ uzgadniający - działający w ramach art. 106 kpa – do pewnego stopnia kieruje się uznaniem administracyjnym – czy określone walory zabytkowe przedmiotowego budynku należy uznać za tak istotne, aby stanęły na przeszkodzie dokonywaniu ich zmiany. Korzystanie przez organ uzgadniający z uznania administracyjnego musi jednak respektować warunki określone w art. 7 kpa, i w tym kontekście zaskarżone postanowienie spełnia te warunki. Dbałość organu o słuszny interes strony musi bowiem uwzględniać także interes społeczny, którym w niniejszej sprawie jest niewątpliwie wykazane przez organ zażaleniowy dziedzictwo kulturowe z zakresu architektury.

Uznając zatem wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ zażaleniowy był władny rozpatrzyć złożone na to postanowienie zażalenie nawet pomimo jego wycofania pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 137 w zw. z art. 144 kpa, strona może cofnąć zażalenie przed wydaniem postanowienia przez organ zażaleniowy; organ zażaleniowy nie uwzględni jednak cofnięcia zażalenia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy postanowienia naruszającego prawo lub interes społeczny. Wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt 2217/06, sprawa zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji do dnia wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie była rozstrzygnięta, dlatego Wspólnota Mieszkaniowa była uprawniona do wycofania zażalenia z dnia 16 stycznia 2004 r. Jednakże organ zażaleniowy był uprawniony do nieuwzględnienia tego wycofania, skoro – jak to wyżej stwierdzono – organ ten prawidłowo wykazał, iż postanowienie organu pierwszej instancji narusza interes społeczny i w konsekwencji tego narusza również obowiązujące prawo z zakresu ochrony zabytków. Jakkolwiek więc w dniu orzekania, tj. w dniu [...] grudnia 2009 r., organ zażaleniowy nie miał wiedzy o wycofaniu zażalenia w dniu 31 stycznia 2007 r. (nie wynika bowiem z akt aby pismo wycofujące zażalenie dotarło do organu orzekającego, jak również skarżący oraz osoba wycofująca zażalenie w żaden sposób nie eksponowali tej okoliczności od dnia 31 stycznia 2007 r. aż do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, tj. do dnia 4 grudnia 2009 r.), to jednak w przedstawionych okolicznościach sprawy, wydanie zaskarżonego postanowienia należy uznać za będące wynikiem znajdowania w niniejszej sprawie zastosowania art. 137 kpa, nawet pomimo faktu, iż w zaskarżonym postanowieniu organ zażaleniowy stwierdził, że zażalenie nie zostało wycofane. Istotą jest bowiem istnienie prawnej dopuszczalności wydania zaskarżonego postanowienia pomimo wycofania zażalenia, i ta prawna możliwość w niniejszej sprawie znajduje oparcie w art. 137 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.