Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze

na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez R. K. odwołania od decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy m. [...], [...], [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku km [...] do km [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy ustalił na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miejscowości [...], [...], [...] w ciągu drogi krajowej nr [...].

Od powyższej decyzji w dniu [...] r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Wójta Gminy, złożyła R. K. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wszczęte w/w odwołaniem postępowanie odwoławcze wskazując, że wnosząca odwołanie nie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym w/w ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...]r. Na powyższą decyzję Kolegium R. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...], uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, że stroną postępowania może być również osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże w tym swój interes prawny. Sąd wytknął też Kolegium, iż nie pouczyło wnoszącej pismo o skutkach wniesienia odwołania od decyzji, która dawno już stała się decyzją ostateczną, jak również o przysługujących jej prawnych środkach wzruszenia tej decyzji, w tym też o obowiązujących w tym zakresie terminach wynikających z k.p.a. Sąd nadto wskazał, iż Kolegium powinno poinformować wnoszącą o zaistniałej sytuacji prawnej oraz uzyskać od strony jednoznaczną deklarację co do jej intencji. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] r. zwróciło się do R. K. o sprecyzowanie, czy jej podanie wniesione w dniu [...] r. nazwane odwołaniem od decyzji z dnia [...]r. należy traktować zgodnie z jego nazwą, czy też należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. Kolegium jednocześnie wskazało R. K. termin, w którym wnosi się odwołanie oraz występuje z wnioskiem o wznowienie postępowania. W odpowiedzi R. K. oświadczyła, że jej podanie wniesione w dniu [...] r. należy traktować zgodnie z jego nazwą oraz oświadczyła, że do dnia dzisiejszego nie doręczono jej decyzji z dnia [...]r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania podnosząc, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej a uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Zatem niezależnie od tego, czy wnosząca odwołanie R. K. posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] czy też nie, okoliczność uprawomocnienia się decyzji wyłączyła możliwość złożenia przez nią skutecznie odwołania.

Na powyższe postanowienie Kolegium R. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd uchylił postanowienie organu odwoławczego zarzucając, iż Kolegium nie zbadało, czy R. K. jest stroną postępowania w świetle art. 28 k.p.a., która co do zasady mogłaby wnieść odwołanie od decyzji. Gdyby bowiem była ona stroną postępowania, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W takim przypadku nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Ponownie badając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że jako strona w tym postępowaniu uczestniczył jedynie inwestor. Od decyzji

Nr [...] doręczonej w dniu [...] r. inwestor nie wniósł odwołania, w związku z czym decyzja stała się ostateczna.

Kolegium ustaliło również, że w dniu wydania decyzji Nr [...] tj. [...]r. R. K. była współwłaścicielką działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...]. Wniosek inwestora dotyczący ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też decyzja wydana na skutek tego wniosku, obejmowała również teren działki nr [...]. Skoro zatem postępowanie oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dotyczy również terenu działki, której współwłaścicielką była R. K., posiadała ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogła wnosić odwołanie od wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez R. K. pismo jej wniesione w dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest odwołaniem od decyzji Nr [...] Wójta Gminy.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji.

R. K. złożyła odwołanie w roku [...], to jest [...] lata po uprawomocnieniu się tej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jeśli organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi, będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji z możliwością wniesienia odwołania.

Dokonując zatem w pierwszej kolejności kontroli wymogów formalnych odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Odwołanie to mogłoby być rozpoznane jedynie w sytuacji, gdyby odwołująca wniosła je w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono, to jest w terminie przewidzianym dla inwestora. Odwołanie zostało wniesione jednak znacznie po uprawomocnieniu się tej decyzji, zatem w oparciu o art. 134 k.p.a. orzeczono o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie Kolegium R. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 10 § 1, 28, 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, ze Kolegium nie przeanalizowało całości akt postępowania, bowiem nie dopatrzyło się, iż stronie postępowania odmówiono prawa uczestnictwa w tym postępowaniu oraz nie doręczono jej kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżącej niedoręczenie decyzji skutkuje tym, że termin związany z doręczeniem nie rozpoczął swego biegu, a decyzja nigdy nie stała się ostateczna.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze

wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko prezentowane

w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz

art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności.

Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, iż zaskarżone postanowienie nie narusza ono prawa, zaś skarga okazała się niezasadna.

Należy tu przypomnieć, iż wcześniej w tejże sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie z dnia [...]r. znak [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej z dnia [...]r. W wyniku wniesionej przez R. K. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...]r. sygn. akt [...] uchylił powyższe postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

stwierdził, iż "należy zgodzić się z organem odwoławczym, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazano

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie w sposób unormowany w art. 39-40 kpa. Stosownie do art. 39 k.p.a. doręczenia dokonuje organ administracji publicznej, który wydał decyzję, za pokwitowaniem za pośrednictwem poczty, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Decyzja Nr [...] nie została w tym trybie doręczona skarżącej. Udostępnienie skarżącej kserokopii decyzji Nr [...] Wójta Gminy przez pracownika innego organu administracji publicznej przy okazji przeglądania akt innej sprawy z pewnością nie miało charakteru doręczenia w rozumieniu ww. przepisów kpa i nie otwierało terminu do wniesienia odwołania. Zarzut skargi, że decyzja organu I instancji nigdy się nie uprawomocniła, bowiem nie została doręczona stronom postępowania, nie jest więc trafny. Niewątpliwie pozbawienie stron postępowania, w tym skarżącej, możliwości brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji powoduje że postępowanie to było dotknięte wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak pomimo tej wadliwości decyzja nr [...] uprawomocniła się. Jak to zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu".

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W świetle powyższego przepisu zaskarżone postanowienie, które ściśle odpowiada wskazaniom zawartym w w/w wyroku WSA z dnia [...]r. należy uznać za odpowiadające prawu.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r. Nr [...]

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej budowy drogi (obwodnicy), obejmującej m.in. jej działkę.

Organ odwoławczy, rozpatrując złożone przez skarżącą w dniu [...]r. pismo, nazwane przez nią odwołaniem od decyzji z dnia [...]r. zwrócił skarżącej uwagę na wynikającą z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego drogę procesową w zakresie dochodzenia jej praw wynikających z faktu pominięcia jej jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej działkę stanowiącą jej własność i wskazując tryb określony w rozdziale 12 Kpa.

Jednakże to strona wskazuje i określa czynności procesowe, których dokonuje

i organ nie może ich samodzielnie określać w sposób odmienny. Skoro zatem skarżąca domagała się traktowania swego pisma z dnia [...]r. jako odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r. to organ odwoławczy zobowiązany był – zgodnie z obowiązującymi go w tym zakresie przepisami Kpa oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. - orzec tak jak to uczynił w zaskarżonym postanowieniu.

Należy zgodzić się z przytoczonym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w dacie wniesienia odwołania przez skarżącą decyzja organu I instancji była prawomocna wobec czego rozpatrzenie odwołania, powodujące rozpoznanie sprawy co do istoty przez organ II instancji, nie było możliwe. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był zgodnie z art. 134 kpa wydać postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a