Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/17 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę wystąpiła skarżąca.

W administracyjnym toku instancji prowadzonego postępowania wznowieniowego (po dwukrotnym wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji kasatoryjnych z [...] września 2013 r. i [...] listopada 2014 r.) Prezydent [...] wydał w dniu [...] maja 2015 r. decyzję Nr [...], którą orzekł, że ww. ostateczna decyzja Prezydenta z 2012 r., została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczność, z powodu których decyzji nie można uchylić.

Jako okoliczności, z powodu których decyzji nie można uchylić organ I instancji wskazał, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz że z załączonego projektu budowlanego wynika, iż zamierzona inwestycja: nie pogorszy możliwości użytkowania działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.; nie ograniczy korzystania z niej ponad przeciętną miarę; została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. G..

Wojewoda [...] ponownie wydał w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję kasatoryjną, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2095/15.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Wojewody, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazała na niezgodność projektu budowlanego z treścią wniosku o pozwolenie na budowę. Przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony dla inwestycji polegającej na "przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)". Jednak analiza projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż w sprawie nie może być mowy o przebudowie (w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) z uwagi chociażby na zmianę kubatury budynku będącego przedmiotem inwestycji

(z 425 m3 do 505 m3). Ponadto "wstawienie lukarny w połać dachową" spowoduje znaczną zmianę trzeciej kondygnacji budynku prowadzącą do zmiany całej bryły budynku. Odnosząc się do powyższego Wojewoda wskazał, że "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, natomiast w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły, będziemy mieć do czynienia z "rozbudową" lub "nadbudową" obiektu. Zatem z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, że zamiarem inwestora jest rozbudowa budynku nie zaś jego przebudowa. W związku z powyższym inwestor został wezwany do uzupełnienia dokumentacji (pismo z 23 marca 2017 r) poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jednak nie dokonał stosownego uzupełnienia dokumentacji. W tych warunkach Wojewoda uznał, że ww. decyzja Prezydenta [...] z 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a zatem zasługuje na uchylenie. Z uwagi na naruszenie prawa materialnego, zasadnym było również uchylenie ww. decyzji Prezydenta [...] z 2012 r. i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z., podnosząc, że użyte w sprawie nazewnictwo dotyczące robót budowlanych nie zmienia faktu, iż projekt budowlanych dotyczy nadbudowy, a nie rozbudowy. Dlatego ewentualna zmiana nazewnictwa nie wniosłaby nic nowego do sprawy, a poza tym budowa jest faktycznie i nawet formalnie zakończona. Dlatego w ocenie skarżącego, rozpatrywanie jego wniosku o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu. Ponadto Wojewoda uchylił pozwolenie z innej przyczyny niż wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. w związku ze złą kwalifikacją zamierzonych robót, a właściwie z przyczyny niedbałej redakcji okładki projektu i niezachowania przez organ I instancji należytej staranności przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Przesłanki, jakimi organ kierował się, wydając zaskarżoną decyzję, nie wynikają z racjonalnych powodów i z oparcia o przepisy obowiązującego prawa, dlatego organ jest stronniczy. A zatem Wojewoda nie dokonał wszechstronnej analizy okoliczności sprawy na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego ani nie uzasadnił należycie, zgodnie z wymogami K.p.a., stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, przez co dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie delegalizuje zrealizowaną inwestycję, przez co wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze i społeczne, tym samym jest nie do zaakceptowania, jako akt organu praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy przed Sądem I instancji w dniu 16 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożyła do akt sądowych decyzję PINB [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie, jak również decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. o uchyleniu ww. decyzji PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/17, uwzględniając skargę, wskazał na istotę postępowania administracyjnego wynikającą z zasad tego postępowania, w tym postępowania wznowieniowego. Jeżeli zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to zasadnym było uchylenie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 2012 r., z uwagi na naruszenie prawa, tj. nieuwzględnienie w postępowaniu pierwotnym A. G., jako strony postępowania o pozwolenia na budowę. Dlatego organ I instancji trafnie rozpoznał sprawę w jej granicach wyznaczonych podstawą wznowieniową. Natomiast w odniesieniu do badania kwestii dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę Sąd wyjaśnił, że Wojewoda przekroczył granice rozpoznania sprawy, które wyznacza art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszył bezwzględny obowiązek w zakresie treści swej decyzji, wynikający z art. 35 ust. 4 tej ustawy. W art. 35 ww. ustawy określony bowiem został zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ ten został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Tym samym ocenie podlega wyłącznie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. W tej zaś sprawie cały projekt budowalny dotyczył "przebudowy", więc skarżący nie mógł wystąpić o pozwolenie na rozbudowę lub nadbudowę budynku w oparciu o ten projekt. Żądanie organu II instancji od skarżącego, nie tylko z tej przyczyny, że wywiedzione błędnie z art. 50 § 1 K.p.a., a dotyczące "uzupełnienia dokumentacji poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę", było więc zupełnie pozbawione podstaw. Skarżący wnosił o pozwolenie na przebudowę, bo taki też zakres robót określał właśnie projekt budowlany.

Następnie Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynikają wnioski przeciwne do dokonanego przez organ I instancji ustalenia, aby z projektu budowlanego wynikało negatywne oddziaływanie budowy na nieruchomość uczestniczki, lub by projekt ten sporządzony był z naruszeniem uzasadnionych interesów A. G., występujących w obszarze oddziaływania inwestycji (brak dowodu na to, że obiekt obrysem przekroczył granicę działki).

Natomiast to czy organ I instancji mógł wydać decyzję pozytywną w zakresie pozwolenia na przebudowę w sytuacji, gdy analiza projektu budowlanego nakazywałaby odmienną kwalifikację przedmiotu robót budowlanych, wymyka się natomiast spod kognicji zarówno Wojewody [...], jak i Sądu meriti w niniejszej sprawie. Jak bowiem Sąd już wyjaśnił, nadzwyczajne postępowanie w sprawie o wznowienie ograniczone jest zakresem podstawy wznowieniowej. Ewentualna sprzeczność ostatecznego orzeczenia administracyjnego z prawem może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, o ile jest rażąca, ale nie w trybie art. 145 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, prawidłowo orzekł więc Prezydent, odmawiając uchylenia swej pierwotnej decyzji, gdyż analiza sprawy wprost wskazuje, że zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., o których mowa była w poprzedzającej części uzasadnienia.

Wadliwie zaś – z ww. przyczyn – orzekł Wojewoda, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż ustalony stan sprawy nie dawał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty skargi w zakresie tego, że po zakończeniu budowy następuje "bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę".

Ponadto Wojewoda prawidłowo i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. podjął nakazane mu wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2095/15 rozstrzygnięcie merytoryczne, ale orzekł wadliwie.

W wytycznych dla organu odwoławczego Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda będzie związany ww. oceną prawną, dokona stosownych ustaleń w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli wynik tych ustaleń potwierdzi spełnienie wymagań enumeratywnie i precyzyjnie określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wówczas Wojewoda względni treść art. 35 ust. 4 ww. ustawy, wydając stosowne orzeczenie w przedmiocie decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Ponadto, Wojewoda ograniczy postępowanie i rozważania do ram omówionych przez Sąd i wynikającego ze wskazanych przepisów charakteru postępowania wznowieniowego, odnosząc je do przyczyny wznowienia, a więc tej okoliczności, że A. G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz do tego, jaki ten właśnie fakt miał wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody i uchylenie tej decyzji przy przyjęciu za podstawę do uwzględnienia skargi pkt 1 lit. a i c powyższego przepisu, podczas gdy w ustalonych okolicznościach sprawy skargę należało oddalić z uwagi na to, że organ II instancji w sposób prawidłowy zinterpretował przepisy art. 149 § 2 K.p.a. oraz art. 151 § 1 K.p.a. orzekając co do istoty sprawy, w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, a także nie naruszył przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta z 2012 r. o pozwoleniu na budowę mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy faza badania sprawy co do istoty w postępowaniu wznowieniowym prowadzić powinna do wniosku przeciwnego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że inwestor wykonał obowiązki wynikające z tego przepisu, podczas gdy w rzeczywistości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, w okresie ważności której dopuszczalne było złożenie wniosku o pozwolenie na budowę;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie jego zastosowania w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i wezwania do usunięcia naruszeń, w sytuacji gdy na przedmiotową inwestycję wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i weryfikacja zgodności inwestycji z tą decyzją przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) A. Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W związku z zarządzeniem z dnia 10 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska (wszystkich) stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto poinformowano strony / pełnomocników stron o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, w terminie 7 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu choć z innych względów niż w nim podniesione.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Sąd I instancji zasadniczo prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych może prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, która korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), tak istotnej z punktu widzenia stabilności obrotu społeczno-gospodarczego. A zatem wznowienie postępowania administracyjnego możliwe jest w przypadku spełnienia określonych przesłanek. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne. Jednak zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co zostało w sprawie potwierdzone, może oznaczać, że przedmiotem postępowania wznowieniowego będą określone kwestie merytoryczne w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ uwzględniając charakter przesłanki, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" merytoryczny zakres badania sprawy o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym wyznaczy argumentacja strony, co może końcowo prowadzić do ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie. Zresztą istota postępowania wznowieniowego powinna polegać, po zaistnieniu przesłanki wznowieniowej (z art. 145 § 1 K.p.a.) na możliwości ponownego zbadania sprawy w jej całokształcie (art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. umożliwia przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni akceptuje tezę, zgodnie z którą ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II OSK 3365/14). Jest to jeden z poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a mianowicie, co do możliwości przeprowadzenia w postępowaniu wznowieniowym ponownego postępowania w sprawie w jej całokształcie (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 658-659; wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, ONSA 1984/1/59; wyrok z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSPiKA 1885/5/95; wyrok NSA z 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06). Ponadto w orzecznictwie był też prezentowany drugi pogląd – co do możliwości przeprowadzenia postępowania wznowieniowego wyznaczonego przez zakres przesłanki wznowieniowej (patrz: wyroki NSA: z 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11; z 4 lutego 2014 r., II OSK 2111/12). Jednak w okolicznościach tej sprawy właśnie z uwagi na charakter przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – dla możliwości poddania ocenie legalności projektu budowlanego, tj. kwalifikacji robót budowlanych, których dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę oraz okoliczność, czy tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy – możliwym było objęcie zakresem postępowania wznowieniowego wskazywanych kwestii merytorycznych. Ocena ww. kwestii merytorycznych (tj. kwalifikacji robót budowlanych i wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy) jest istotna z punktu widzenia obowiązku dokonania przez organ architektoniczno-budowlany (także we wznowionym postępowaniu) stosownych sprawdzeń projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Błędna kwalifikacja robót budowlanych może bowiem prowadzić do obejścia prawa, np. co do braku konieczności uzyskania merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roboty budowlane polegające na "przebudowie" nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. A więc "rozbudowa", "nadbudowa" budynku, zmieniająca warunki przestrzenne zgodnie z ogólną zasadą (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego) wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd I instancji błędnie zatem stanął na stanowisku, że ocena kwalifikacji przedmiotu robót budowlanych wymyka się spod kognicji zarówno Wojewody, jak i Sądu meriti w niniejszej sprawie. Zresztą ocena Sądu I instancji nie jest w tym zakresie przekonująca skoro w wytycznych Sąd wskazał, że organ dokona stosownych ustaleń w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i jeżeli wynik tych ustaleń potwierdzi spełnienie wymagań enumeratywnie i precyzyjnie określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego; co wskazywałoby właśnie na możliwość poddania ocenie ww. kwestii merytorycznych w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto wskazania wymaga, że wbrew stanowisku Sądu I instancji ocena organu w tym zakresie nie oznacza "ingerencji w zawartość merytoryczną projektu". Przecież właśnie w ramach art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tego rodzaju kwestie, jak: (1) kwalifikacja robót budowlanych" i (2) wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na konieczność sprawdzenia projektu pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, polega właśnie na ocenie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). W tej zaś sprawie jeżeli projekt budowalny dotyczył de facto i de iure "rozbudowy", bo taki zakres robót wynika z projektu budowlanego i należało go kwalifikować prawnie jako "rozbudowę", to ocenie organów powinien podlegać stan istniejący, a nie niejako związany z wadliwym nazewnictwem robót w projekcie budowlanym i we wniosku inwestora. Tym bardziej w sytuacji gdy kwestie semantyki użytych sformułowań (tu: "przebudowy") mogłoby prowadzić do obejścia prawa z uwagi na okoliczność, np. że przedstawiony organowi w projekcie budowlanym zakres robót budowlanych ("rozbudowa") wymagał uprzednio uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie tej oceny nie niweczy okoliczność, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą [organ planistyczny] w związku z treścią art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzył postępowanie administracyjne, ale właśnie dotyczące "przebudowy" wnętrza (przez podział poziomy części kondygnacji poddasza, dobudowa balkonu od frontu, budowa lukarny w dachu oraz zmiana pokrycia dachu), a nie "rozbudowy" (przez zmianę kubatury budynku będącego przedmiotem inwestycji z 425 m3 do 505 m3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionej powyżej oceny wynika, że w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikacji robót budowlanych i ewentualnego wymogu poprzedzenia pozwolenia na budowę merytoryczną decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli zaistniał w sprawie stan niezgodności w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zastosować art. 35 ust. 3 tej ustawy i nałożyć na inwestora postanowieniem stosowny obowiązek ze wskazaniem dokładnych motywów (a więc dlaczego) usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia i ze wskazaniem wszystkich konsekwencji (skutków) niewykonania takiego obowiązku. W okolicznościach tej sprawy Wojewoda wydał zaś na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. "wezwanie", które w żaden sposób nie koresponduje z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ przepis K.p.a. dotyczy możliwości wezwania osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych; zaś przepis Prawa budowlanego dotyczy stricte procedury budowlanej, a więc konkretnych działań organu celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto na uwagę zasługuje, że ww. pismem wezwano inwestora do uzupełnienia dokumentacji przez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę bez określenia żadnych konkretów jedynie poprzez wskazanie na kwestie kwalifikacji robót budowlanych oraz zwiększenie kubatury i zmianę całej bryły budynku. Jednak nałożenie przez organ na inwestora stosownego obowiązku powinno dotyczyć stanu istniejącego jaki aktualnie wynika z projektu budowlanego, tj. "rozbudowy", ponieważ w tym zakresie nie ma przesądzającego znaczenia nazewnictwo użyte we wniosku lub na stronie tytułowej projektu budowlanego, o czym już wyżej była mowa. Oznacza to, że inwestor został pozbawiony swoich praw, na dodatek co do okoliczności, które zostały podjęte i były oceniane tylko w postępowaniu odwoławczym, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przedstawiona powyżej ocena nie ma jednak znaczenia dla treści wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a., jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wynika z powyższego, że pomimo wadliwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, ponieważ zaskarżona decyzja zasługiwała na uchylenie przez Sąd Administracyjny, choć z innych względów niż wywodzonych przez Sąd I instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.