Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...] w sprawie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania rocznego za odbieranie odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z 8 marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 4712 (słownie: cztery tysiące siedemset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 lipca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 8 marca 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 lutego 2021 r. skarżący złożył tzw. roczne sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne za rok 2018.

Decyzją z 8 marca 2021 r. Wójt Gminy nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 36 500 zł za przekazanie sprawozdania po terminie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. F., jako podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązany był do sporządzenia i przekazania sprawozdania, o którym mowa w art. 9 nb ust. 1 w terminie do 31 stycznia 2019 r. za rok 2018 r. Tymczasem strona złożyła roczne sprawozdanie w dniu 15 lutego 2021 r., przekraczając w tym zakresie termin określony w ustawie o 746 dni. Zgodnie zaś z art. 9xaa pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb ust. 1 ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W rezultacie organ ustalił wysokość kary pieniężnej jako iloczyn stawki 100 zł x 365 dni, co dało kwotę 36 500,00 zł.

M.F. wniósł odwołanie od tak wydanej decyzji, zarzucając jej nieuwzględnienie w sprawie przepisów k.p.a., pozwalających na odstąpienie od ukarania zobowiązanego. W dniu 12 kwietnia 2021 r. do postępowania wstąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw, podzielając zarzuty odwołania oraz przedstawiając własne stanowisko w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 12 lipca 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając że skarżący był zobowiązany złożyć sprawozdanie do 31 stycznia 2019 r., jednakże obowiązek ten wykonał w dniu 12 lutego 2021 r., a więc po terminie, co obligowało Wójta do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie kar, o których mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., organy pozbawione są możliwości miarkowania jej wysokości, co wynika z art. 9zc ust. 1 u.p.c.g. Przepis ten ustanawia katalog kar określonych przepisami u.p.c.g., których wysokość nie została w sposób precyzyjny staryfikowana. Przepis wskazuje, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W katalogu tym ustawodawca nie wymienił art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., co oznacza, że nie dopuszcza możliwości miarkowania kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9nb, z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Innymi słowy, jakkolwiek ustawodawca przewidział w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej na podstawie art. 9xaa pkt 2 ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 9zf u.p.c.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności skutkują uznaniem zarzutów skarżącego, domagającego się zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., za bezzasadne. Zgodnie z art. 189a k.p.a. przepisów działu IVa tej ustawy (Kary pieniężne) nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przesłanki wymierzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania regulują przepisy u.p.c.g. Kara, o której mowa w art. 9xaa u.p.c.g. ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość unormowana w art. 9xaa jest określona sztywną kwotą - 100 zł za dzień opóźnienia. Z kolei pozostałe wskazane wyżej kwestie związane z tymi karami, jak ulgi w ich spłacie, odsetek za zwłokę, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich regulowane są przez Ordynację podatkową na podstawie odesłania do tej ustawy. Wykładnia przepisów u.p.c.g. wraz z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, że regulacje te mają charakter kompleksowy. Z wyraźnej woli ustawodawcy organ administracji został więc pozbawiony prawnej możliwości zastosowania do wskazanej kary regulacji zawartej w dziale IVA k.p.a., w tym art. 189f § 1 k.p.a. wskazującego na możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie u.p.c.g. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18).

Zdaniem Kolegium, za brakiem zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. przemawia także wzgląd, że naruszenie prawa przez osobę nieskładającą sprawozdania w terminie ma charakter nieusuwalny, gdyż ustawodawca zakreślił sztywny termin przekazania dokumentu. W związku z tym nie można zaprzestać naruszenia prawa polegającego na nieterminowym złożeniu sprawozdania poprzez jego złożenie po terminie (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18). Ponadto, art. 189f § 1 k.p.a. wymaga, aby naruszenie prawa było znikome. Kolegium uznało, że regulacji art. 189f § 1 k.p.a. nie da się zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie (por. cyt. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., Vlll SA/Wa 205/18). Okoliczność ta również wyłącza możliwość zastosowania odstąpienia od ukarania w przypadku kary orzeczonej na podstawie art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g.

Z rezultacie Kolegium nie podzieliło twierdzeń wyrażanych przez skarżącego, jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, którzy domagali się zastosowania w sprawie regulacji art. 189f § 1 k.p.a. oraz odstąpienia od ukarania skarżącego. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty odnośnie do wysokości kary jako nieproporcjonalnej do wagi naruszenia prawa oraz nieprawidłowego postępowania, uznało bowiem, że stosowany w sprawie przepis art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g. jest skonstruowany w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej w sposób uwzględniający tak szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów, wyrażającego się przecież w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia). Wysokość kary została w ten sposób określona przez samego ustawodawcę, stąd nie można formułować zarzutu pod adresem organów administracji, że orzekając karę w przewidzianej przez prawodawcę wysokości naruszają zasadę proporcjonalności. Ponadto, z woli prawodawcy wykluczone zostało wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru, bowiem karę wymierza się za okres nie dłuższy niż 365 dni.

Dodatkowo, Kolegium wskazało, że organ administracji nie ma prawnego obowiązku informowania przedsiębiorców w sposób indywidualny o tym, jakie spoczywają na nich obowiązki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Znajomość prawa regulującego daną branżę jest powinnością podmiotu podejmującego działalność w jej ramach.

Następnie, Kolegium odniosło się do argumentu skarżącego i Rzecznika o niekonstytucyjności przepisów, które legły u podstaw decyzji o karze zapadłej w niniejszej sprawie, w szczególności art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g., uznając, że z mocy art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz pozbawione są możliwości oceny przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminuje przepisu z systemu prawnego, organy administracji mają bezwzględny obowiązek stosować się do ich treści. Zarzuty niekonstytucyjności przepisu art. 9xaa pkt 2 u.p.c.g. nie mogą zatem prowadzić do uwzględnienia odwołania.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa. Z uzasadnienia wynika, za naruszenie jakiego obowiązku i w oparciu o jakie parametry określono wysokość kary administracyjnej. W ocenie organu, nie było potrzeby poszerzania uzasadnienia o dodatkową argumentację prawną związaną z wymierzaniem kar administracyjnych, albowiem zarzuty w tym zakresie pojawiły się dopiero na dalszym etapie postępowania. Kolegium wskazało także, iż odwołanie do Ordynacji podatkowej pozwala skarżącemu na ubieganie się o zastosowanie względem niego ulgi w spłacie zaległości z tytułu kary polegającej na jej całkowitym bądź częściowym umorzeniu, odroczeniu lub rozłożeniu na raty. Są to jednak odrębne sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. F. zarzucając jej:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 9xxa pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że do deliktu administracyjnego polegającego na naruszeniu obowiązku sprawozdawczego nie jest możliwe zastosowanie instytucji nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji niedokonanie analizy zachodzących w stosunku do skarżącego przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, takich jak to, że naruszenie prawa było znikome, a skarżący zaprzestał dalszego naruszenia prawa składając sprawozdanie z własnej inicjatywy, bez wcześniejszej interwencji organu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji także normy proceduralnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jej niezastosowanie, podczas gdy Kolegium powinno uchylając zaskarżoną decyzję w całości odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, poprzestając na pouczeniu;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla orzekania w sprawie, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i okoliczności, takich jak:

a) to, że Gmina uzyskała przewidziane prawem poziomy recyklingu, wynikające z dokumentu "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gmina za 2018, 2019 r.",

b) to, że skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze, wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności sporządził zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania odpadami w terminie do Marszałka Województwa, a tym samym masa odpadów zebranych przez (...) została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim,

c) to, że skarżący zaprzestał naruszenia prawa dobrowolnie, a nie poprzez środki egzekucji administracyjnej,

d) to, że waga naruszenia była znikoma, a strona prowadzi stosunkowo małą działalność gospodarczą, będąc mikro przedsiębiorcą,

e) to, że zbierane przez skarżącego odpady znajdują finalnych odbiorców: huty lub inne zakłady przetwarzania odpadów metali szlachetnych, a zatem praktycznie w całości poddawane są procesom recyklingu i powtórnie wracają jako surowiec do gospodarki,

- a które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną mimo, że zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie instytucji odstąpienia od jej nałożenia,

3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wójta w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 36 500 zł za przekazanie Wójtowi po terminie rocznego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za 2018 r., która to decyzja obarczona jest rażącymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego uzasadniającymi jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, a zatem zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,

4) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji rozpoznając sprawę, w tym pominięcie wyczerpującej analizy przesłanek związanych z odstąpieniem od wymierzenia kary, analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zwłaszcza przytoczonych okoliczności faktycznych tak przez odwołującego, jak i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców,

5) naruszenie art. 9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie, że zgodnie z zasadą zaufania to na organach administracji ciąży obowiązek informowania, który nie ma charakteru abstrakcyjnego, a jeśli organy nie wypełniają tego obowiązku należycie, zwłaszcza do uregulowań nowych to powinny łagodniej traktować nieznajomość prawa, a tymczasem organy obu instancji pominęły, że obowiązek z art. 9nb u.c.p.g. został wprowadzony na mocy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2056 z późn. zm.), przy czym sprawozdanie za 2019 r. po raz pierwszy było składane za pośrednictwem systemu BDO,

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców polegające na prowadzeniu postępowania i nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności i sprawiedliwości wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż organy stosujące prawo powinny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, podczas gdy nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36 500 zł na osobę fizyczną, w sytuacji gdy strona sama zawiadomiła organ o naruszeniu i zadośćuczyniła prawnemu obowiązkowi, jawi się jako kara nadmiernie ingerująca w prawo własności, a nadto, niekonieczna dla zapewnienia funkcji prewencji generalnej i indywidualnej, gdyż Gmina uzyskała wymagane prawem poziomy recyklingu za rok 2018, 2019 r. dla odzysku: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła na poziomie, a co więcej w przypadku deliktu skarżącego brak zależności między naruszeniem a skutkami dla środowiska naturalnego, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być zastosowana.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na rażące naruszenia prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Wójta w całości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...]. Dnia 12 lutego 2021 r. złożył roczne sprawozdanie podmiotu zbierającego odpady komunalne za 2018 r. Wyjaśnił także, że wystąpił do Wójta z "wnioskiem o odstąpienie od kary", który jednak nie został rozpoznany. Wskazał jednocześnie, że art. 189f § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jeżeli przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., nie regulują tej kwestii w sposób autonomiczny. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a., w odróżnieniu od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d, znajduje zastosowanie nie tylko do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych, lecz także do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych. Jest to bowiem w stosunku do kar bezwzględnie oznaczonych jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym. Bezwarunkowo i bezwzględnie ukształtowana wysokość kary, tj. "100 zł za każdy dzień opóźnienia w przekazaniu po terminie sprawozdania, nie więcej jednak niż za 365 dni" (art. 9xa pkt 3 u.c.p.g.), mogłaby stać się przejawem odpowiedzialności absolutnej. Przepis został sformułowany tak kategorycznie i jasno, że nie ma przy jego stosowaniu żadnych "luzów" natomiast już Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego. W wyroku z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, TK zaznaczył, iż obiektywna koncepcja odpowiedzialności cywilnej (także administracyjnej) przypominająca anglosaską koncepcję strict liability nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Ustawodawca nie odrzuca kategorii winy jako elementu odpowiedzialności, tyle tylko, że na zasadach przyjętych i akceptowanych na gruncie prawa cywilnego, co w gruncie rzeczy oznacza odrzucenie zasady domniemania niewinności. Jednakże brak winy podmiotów w stosunku, do których ma być zastosowana sankcja może być przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji lub jej złagodzenia, tyle tylko, że fakt ten musi wykazać podmiot w stosunku, do którego istniał normatywnie określony obowiązek określonego zachowania. Od lat w doktrynie i orzecznictwie wskazywany był postulat, aby możliwe było "uchylenie się" od odpowiedzialności administracyjnej, jak i jej złagodzenie także w stosunku do kar sztywnych liczonych wg. taryfikatorów. Główną funkcją odpowiedzialności administracyjnej jest ochrona interesu publicznego, a nie stosowanie represji.

Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium wykluczającym możliwość rozważania, w przypadku kar sztywnych, okoliczności zaprzestania naruszenia prawa poprzez złożenie sprawozdania po terminie czy wagi naruszenia. Nie uzasadnia go bowiem koncepcja Kolegium, uznająca każdy dzień przekroczenia za odrębny delikt administracyjny karany ściśle określoną co do wysokości karą. Biorąc pod uwagę zasadę równego traktowania, jak i utrwaloną praktykę orzeczniczą, zdaniem skarżącego, Kolegium powinno instytucję odstąpienia rozważyć w sposób pogłębiony i merytoryczny, a nie jedynie zdawkowo przedstawić, dlaczego nie może ona znaleźć zastosowania w postępowaniach o nałożenie kary za delikt w postaci niezłożenia w terminie sprawozdania, w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie Kolegium przywołało wybiórczo treść wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., II SA/Go 753/18 oraz WSA w Warszawie z 11 lipca 2018 r., VIII SA/Wa 205/18, pomijając, że w wyrokach tych wprost wskazano na możliwość złożenia zasadnie skargi do Trybunału Konstytucyjnego, który ma kompetencję do generalnej oceny konstytucyjności spornego rozwiązania przyjętego w u.c.p.g. w zakresie sztywnego określenia administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania.

W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zaprzestanie naruszenia jest możliwe w odniesieniu do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania. Co więcej, zaprzestanie naruszenia prawa powinno stanowić dobrowolne działanie sprawcy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem skarżący, dobrowolnie zaprzestał naruszenia prawa, tj. złożył zaległe sprawozdania niezwłocznie po tym, jak dowiedział się o swoim obowiązku. W ocenie skarżącego, argumentacja organu II instancji jest bezzasadna, ponieważ dopóki organ nie ustali naruszenia, strona może dokonać czynnego żalu i złożyć sprawozdanie w sposób dobrowolny, przerywając stan niezgodnego z prawem zaniechania. Nieracjonalnym byłoby przyjęcie koncepcji, że strona nie możne zaprzestać bezprawnego zachowania polegającego na zaniechaniu. O zaprzestaniu świadczy dopełnienie publicznoprawnego obowiązku.

Skarżący wskazał nadto, że sam fakt uregulowania instytucji ulg w wykonaniu kary, które są orzekane w odrębnych postępowaniach na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa k.p.a. wbrew sugestii Kolegium, a zwłaszcza instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z tezą Kolegium, że skoro w u.c.p.g. odesłano do Ordynacji podatkowej w zakresie m.in. ulg w wymiarze kary, to jest to wystarczająca gwarancja dla ukaranych. W u.c.p.g. ustawodawca nie uregulował odrębnie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnie kary pieniężnej, ani też nie wskazał żadnego wyłączenia regulacji kodeksowej w tym zakresie, takiej regulacji nie zawiera także Ordynacja podatkowa. Zatem, w ocenie skarżącego, ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 189f k.p.a.

Skarżący następnie uzasadnił szczegółowo okoliczności świadczące o realizacji przez niego przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazując ponadto, że również na etapie postępowania odwoławczego możliwa jest ocena wagi naruszenia, które w niniejszej sprawie należy uznać za znikome, jak i tego, czy doszło do zaprzestania naruszenia. Skarżący odwołał się w tym zakresie do poglądów doktryny, wskazujących na potrzebę - przy ocenie wagi naruszenia prawa - kierowania się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Z kolei, dla oceny skutków, które naruszenie wywołało lub mogło wywołać, konieczne jest wskazanie celu sankcji za nieterminowe przekazanie sprawozdania. Skarżący zaprezentował zarazem szczegółowe okoliczności, wskazujące na brak uzasadnienia teleologicznego dla zastosowania tej sankcji w jego przypadku. Podkreślił również, że samodzielnie wykonując obowiązki, choć po terminie, zaprzestał naruszenia prawa.

Organ pominął zupełnie fakt, że w niniejszej sprawie, doszło do wprowadzenia nowego obowiązku publicznoprawnego dla przedsiębiorców już prowadzących działalność gospodarczą, co powinno mieć znaczenie przy orzekaniu o karze. Jednocześnie skarżący zauważył, że oczywiste jest, że obowiązek sprawozdawczy skarżącego wynika wprost z ustawy i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia, czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Jednakże stosowanie dotkliwej sankcji powinno być sprawiedliwe, a zatem okoliczność zmiany przepisów powinna być wzięta pod uwagę na korzyść strony postępowania zgodnie z zaufaniem jednostki do organów administracji publicznej i stosowanego przez nią prawa zwłaszcza o charakterze represyjnym. Kara administracyjna dotycząca zaniechania wypełnienia obowiązku sprawozdawczego, jest tak ukształtowana, aby przymusić do sporządzania i przekazywania sprawozdań.

W niniejszej sprawie jeszcze przed wszczęciem postępowania sprawozdanie przez skarżącego zostało złożone do organu. To zaś oznacza, że wystarczającym byłoby poprzestanie na pouczeniu o naruszeniu prawa. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu wypełniłaby funkcję prewencji indywidualnej. Wystarczyłoby to także dla realizacji celu jakim jest ochrona środowiska naturalnego. Dobro to nie zostało naruszone zaniechaniem skarżącego. W ocenie skarżącego, niewątpliwie organy powinny różnicować sytuację dużych podmiotów spółek prawa handlowego od osób fizycznych prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, niemających takich zasobów finansowych, aby zlecać stałe monitorowania zmian w prawie. Zgodnie z zasadą zaufania to na organach administracji ciąży obowiązek informowania, który nie ma charakteru abstrakcyjnego, a jeśli organy nie wypełniają tego obowiązku należycie to zwłaszcza do uregulowań nowych, powinny łagodniej traktować nieznajomość prawa. Zasada zaufania jest przestrzegana wtedy, gdy organ dba o zachowanie w toku postępowania zasady równości traktowania stron, wątpliwości rozstrzyga na korzyść uczestników postępowania, zachowuje stałość rozstrzygnięć, nie wykorzystuje zmian w prawie do zaskakiwania niespodziewanymi czynnościami, czy nakładaniem drakońskich w stosunku do wagi naruszenia kar.

W ocenie skarżącego, utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej naliczającej karę pieniężną w wysokości 36 500,00 złotych za złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 9na po terminie w każdej sytuacji faktycznej, jest sprzeczne jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Brak zastosowania przez organy na podstawie przepisów k.p.a. instytucji łagodzących karę nie pozostają w korelacji z zasadą państwa prawnego i wyrażoną w niej zasadą sprawiedliwości społecznej. Nie może ulegać wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do celowego, zasługującego na dezaprobatę, uporczywego naruszania prawa, a jedynie do błędu mikro przedsiębiorcy, który bez wezwania i zastosowania środków przymusu administracyjnego zaprzestał naruszeniu prawa. Taki stan faktyczny powinien być przez organy, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, rozróżniony od deliktu oczywistego naruszenia prawa, a kara winna być proporcjonalna do wartości naruszonego dobra. Nadto, organy administracji stosujący środki represyjne są zobowiązane także przez pryzmat zasady proporcjonalności i równego traktowania stron do rozważenia dyrektyw wynikających z Rekomendacji Nr R (91) 1, przyjętej w dniu 13 lutego 1992 r. Komitetu Ministrów Rady Europy stwierdzającej, że z punktu widzenia ochrony jednostki pożądane jest zahamowanie kar drakońskich stwarzających zagrożenie dla poszanowania interesów jednostki. Organy nakładające kary powinny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu. Skutkiem wymierzonej skarżącemu administracyjnej kary jest co najmniej ograniczenie przysługującego mu prawa własności poprzez uszczuplenie należących doń zasobów majątkowych, które nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów, jakim służy sankcja.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z 12 października 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Oddział Terenowy, uzupełnił skargę złożoną przez przedsiębiorcę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa bądź o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem Rzecznika decyzja organu II instancji narusza:

1. przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 9xxa pkt 2 u.c.p.g. poprzez błędną interpretację i uznanie, że w przypadku kary nakładanej na podstawie tego przepisu nie istnieje obowiązek zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą karę na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie,

2) art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 189a i następne k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w zw. z art. 189d pkt 1,2 i 4-6, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że art. 9zf wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy przepisów Działu IV a k.p.a. (Administracyjne kary pieniężne), a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisów k.p.a. do wymierzanej kary,

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ może wydać decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną na przedsiębiorcę bez uprzedniego rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na udzieleniu pouczenia, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie,

2. przepisy prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i okoliczności takich jak:

a) Gmina uzyskała przewidziane prawem poziomy recyklingu wynikające z dokumentu pod nazwą "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy za 2018 i 2019 r.",

b) skarżący wykonał pozostałe obowiązki sprawozdawcze wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w szczególności sporządził zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania odpadami w terminie do Marszałka Województwa, w konsekwencji czego masa odpadów zebranych przez skarżącego została ujęta w sprawozdawczości i prawidłowo rozliczona na poziomie wojewódzkim,

c) skarżący dobrowolnie zaprzestał naruszenia prawa przez to, że złożył w dniu 12 lutego 2021 r. do Wójta pismo pn. "Wniosek o odstąpienie od kary", w którym poinformował o złożeniu sprawozdania za lata 2018 - 2020 na podstawie art. 9nb u.c.p.g. i poprosił o odstąpienie od wymierzenia kary za nieterminowe wywiązanie się z obowiązku złożenia sprawozdań ze względu na niską szkodliwość czynu, wskazując w uzasadnieniu wniosku, że powodem takiego działania była niewiedza i ciągle zmieniające się przepisy prawa, a zatem zaprzestał naruszenia prawa bez konieczności posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami egzekucji administracyjnej,

d) waga naruszenia była znikoma, a skarżący jest mikroprzedsiębiorcą,

e) odpady, które zbiera skarżący znajdują finalnych odbiorców w hutach i innych zakładach przetwarzania odpadów metali szlachetnych, a zatem praktycznie w całości poddawane są procesom recyklingu i powtórnie wracają jako surowiec do gospodarki, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia, co naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, zasadę pewności prawa, a także obowiązek zebrania w sposób pełny i wszechstronny materiału dowodowego w sprawie,

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia przez organ, w tym brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w treści odwołania oraz w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. o wstąpieniu Rzecznika do postępowania administracyjnego z odwołania przedsiębiorcy,

3) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana.

Zdaniem Rzecznika, wprowadzenie działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" do k.p.a. uprawnia do subsydiarnego stosowania reżimu ogólnoadministracyjnego w sytuacjach, gdy przepisy odrębne nie zawierają rozwiązań uregulowanych w k.p.a. (art. 189a § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy powinny były rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czego wadliwie nie uczyniliby, a w przypadku ustalenia, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa obligatoryjnie odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli legalności decyzji wydanych przez Wójta z 8 marca 2021 r. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze z 12 lipca 2021 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej podmiotowi zbierającemu odpady komunalne za nieprzekazanie w terminie sprawozdania za rok 2018 odnośnie zbieranych frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organami administracji była możliwość zastosowania, w odniesieniu do wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, wynikającej z przepisów k.p.a. instytucji odstąpienia od jej nałożenia (jak wywodzi skarżący), czy też nie (jak uznają organy). Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy administracji wykładnia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa jest nieprawidłowa, co spowodowało, że zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Wójta naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Wskazać należy, że obowiązek sporządzania rocznych sprawozdań przez podmiot zbierający odpady komunalne, wynika z art. 9nb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g. Sprawozdanie to jest składane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, co do zasady, w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (art. 9nb ust. 2). Przy czym, na mocy art. 12a tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przedmiotowe sprawozdanie za rok 2018 przekazać należało w terminie do dnia 31stycznia 2019 r.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów komunalnych, w związku z czym zobowiązany był do składania Wójtowi sprawozdań rocznych z tej działalności, w tym za rok 2018. Nie jest też kwestionowane, że do 31 stycznia 2019 r. sprawozdanie takie za rok poprzedni nie zostało złożone, a nastąpiło to dopiero w 12 lutego 2021 r., a więc po wyznaczonym ustawowo terminie. W związku z tym, Wójt nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości 36 500 zł, o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., przewidującym, że podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu, o którym mowa w art. 9na ust. 1, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9nb (sprawozdanie roczne) - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Skarżący wywodzi jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe i zasadne było rozważenie odstąpienia od jej nałożenia na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia bowiem skarżący z własnej inicjatywy złożył zaległe sprawozdanie.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie uwzględnić należy, że uchwałą z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Nadto przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie NSA. W wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20, CBOSA).

Należy też podkreślić argument natury systemowej - przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu ww. ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.

Przepis art. 189f k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (§ 1); W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. (§ 2); Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. (§ 3).

Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona - we właściwym trybie - przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).

Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za ustawy określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf.

Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.

Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.

Z tych względów za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uchwała z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21) uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie też Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonych decyzjach przez wydające je organy.

Wobec powyższego, wykluczenie przez organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., stanowiące wynik błędnej wykładni przepisów u.c.p.g., doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy w aspekcie wskazanych przez skarżącego okoliczności indywidualizujących jego sytuacją jako podmiotu, który uchybił obowiązkowi terminowego złożenia sprawozdania rocznego. Nie dokonały bowiem wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2018 r. jest przedwczesne. Organ odwoławczy, nie dostrzegając opisanych wyżej uchybień organu I instancji i utrzymując w mocy jego decyzję, orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 8 marca 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9xaa pkt 2 u.c.p.g., w świetle dyspozycji art. 189f k.p.a., uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania sformułowane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 4712 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 1095 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 3600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tym zakresie złożył skarżący, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zgłosiła w wyznaczonym terminie sprzeciwu.