Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. ze skargi , F.B. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. I. zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w K. do załatwienia wniosku F.B. z dnia 16 lipca 2011 r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pkt 2-5 tego wniosku – w terminie 14 dni, od dnia otrzymania akt sprawy; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia 16 lipca 2011r. F. B. złożył wniosek do Okręgowego Inspektora Pracy w K. o udostępnienie informacji publicznej.

We wniosku zawarte były pytania (ujęte w pięciu punktach), dotyczące akt osobowych byłych pracowników "A" S.A. Zakład Pracy [...] w K..

Okręgowy Inspektorat Pracy w K. pismem z dnia 21 lipca 2011r. udzielił odpowiedzi F. B..

W dniu 25 lipca 2011r. wnioskodawca przesłał na skrzynkę pocztową Inspektoratu pismo określone jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wezwał organ do udostępnienia mu pełnej informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji ze stosownym pouczeniem co do przysługującego mu środka odwoławczego.

W odpowiedzi na pismo z dnia 25 lipca 2011r. organ pismem z dnia 2 sierpnia 2011r. poinformował wnioskodawcę, iż informacja będąca przedmiotem wniosku została udzielona pismem z dnia 21 lipca 2011r., dlatego też bezzasadne było wydanie decyzji odmownej.

Okręgowy Inspektorat Pracy w K. poinformował również wnioskodawcę, iż w trybie udzielania informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji jakie posiada na dzień udzielenia odpowiedzi i takie też informacje zostały mu przesłane. W powyższym piśmie Okręgowy Inspektorat Pracy wyjaśnił również, iż nie może być, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonywana ocena stanu prawnego, o co wnioskował T. B..

W dniu 8 sierpnia 2011r. wnioskodawca za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w K. wniósł skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W powyższej skardze wnioskodawca zarzucił organowi, iż ten faktycznie nie udzielił mu informacji publicznej, w związku z czym powinien wydać decyzję odmowną ze stosownym pouczeniem. Powyższe zachowanie organu, zdaniem skarżącego narusza art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na powyższą skargę pismem z dnia 19 sierpnia 2011r. wniósł o uznanie w/w skargi za nieuzasadnioną i jej oddalenie, wyjaśniając, że wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej składał się z pięciu punktów, z czego każdy zawierał pytania dotyczące m.in. postępowania sprawdzającego przeprowadzonego w "A" S.A. w Likwidacji w K..

W pierwszym punkcie wnioskodawca pytał, czy w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez inspektora pracy likwidator "A" S.A. ujawnił fakt protokolarnego przejęcia akt osobowych kilkunastu byłych pracowników "A" S.A. Zakład Pracy [...] od anonimowego reprezentanta Spółdzielni [...] Naprzód w K..

Organ nadmienił, że dalsze wątpliwości wnioskodawcy w tym punkcie dotyczyły owych rzekomo przekazanych W. P. akt osobowych.

Okręgowy Inspektorat Pracy w K. podkreślił w tym miejscu, iż do wniosku o dostęp do informacji publicznej wnioskodawca załączył kserokopię pisma jakie zostało przesłane przez inspektora pracy przeprowadzającego postępowanie wyjaśniające skierowanego do W. B., informującego o ustaleniach dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego w "A" S.A. w Likwidacji.

Dalej organ wyjaśnił, że z pisma tego jednoznacznie wynika, iż "likwidator W. P. złożył pisemne oświadczenie z dn. 07.07.2009r., iż nie jest w posiadaniu innych akt osobowych byłych pracowników "A’ S.A. niż okazane podczas kontroli 181 akt osobowych wraz imiennym wykazem byłych pracowników". Wnioskodawca był więc w posiadaniu informacji, iż W. P. nie ujawnił w toku postępowania wyjaśniającego faktu przekazania mu innych akt osobowych od anonimowej osoby.

Następnie strona przeciwna do skarżącej podniosła, że z racji tego, iż pozostałe pytania zawarte w punkcie pierwszym wniosku dotyczyły akt, które zgodnie z oświadczeniem likwidatora "A" S.A. nie zostały mu przekazane, to odpowiedź na te pytania była zbędna.

Organ ustosunkowując się do odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie drugim wniosku F. B., wskazał, że Państwowa Inspekcja Pracy nie jest uprawniona do prowadzenia czynności kontrolnych w sprawie przechowywania akt osobowych byłych pracowników "A" S.A., ponieważ nie ma podmiotu względem którego takie czynności mogłyby być przeprowadzone w rozumieniu art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, póz. 589 z późn. zm.). Z tego też powodu przedmiotem działań organu nie mogą być losy wzmiankowanych akt 181 pracowników Spółki "A’. Co więcej, wnioskodawca w drugim pytaniu napisał o aktach osobowych 195 byłych pracowników, a więc bez żadnych podstaw założył, iż likwidator, wbrew temu co oświadczył podczas czynności sprawdzających jest w posiadaniu owych wcześniej opisanych kilkunastu innych akt.

Wobec stwierdzenia braku możliwości kontroli podmiotu "A’ S.A. w Likwidacji bezprzedmiotowa była także zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w K. odpowiedź na pytania zawarte w punkcie trzecim dotyczącym rzekomej powinności śledzenia losów akt byłych pracowników tej spółki oraz zmian personalnych na stanowisku jej likwidatora

W punkcie czwartym wnioskodawca wniósł o dokonanie oceny obecnego stanu rzeczy pod względem prawnym.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją w rozumieniu przepisów tej ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych z wyjątkami określonymi w tej ustawie. Przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może być w ocenie organu dokonanie oceny prawnej, gdyż jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 roku (sygn. akt I OSK 8/11) "na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej."

Zdaniem organu nie był on zatem zobowiązany do dokonania oceny prawnej aktualnego stanu faktycznego, tym bardziej nie był zobowiązany do wydawania decyzji odmownej.

Nadto Inspektor stwierdził, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest wydawana w przypadku, kiedy organ posiadając dane które stanowią informację publiczną z określonych powodów odmawia jej udostępnienia. Organ nie wydaje decyzji odmownej w przypadku, w którym wniosek nie obejmuje informacji publicznej albo też wtedy, gdy organ danej informacji nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami - oznaczona dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach, gdy organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uznać należy, iż skarga jest częściowo zasadna.

We wstępie Sąd zauważa, że meritum niniejszej sprawy jest fakt, że Okręgowy Inspektor Pracy w K. pismem z dnia 21 lipca 2011r. odpowiedział skarżącemu F. B., w związku z jego wnioskiem z dnia 16 lipca 2011r. jedynie na pierwsze z pięciu zadanych pytań.

Skład orzekający zauważa, że odwołujący się zgodnie z art. 53 i 54 p.p.s.a., dopełnił wszystkich wymogów formalnych przed złożeniem skargi do tut. Sądu, wezwał w tym wcześniej organ do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2011r. organ wypowiedział się tylko w kwestii, przejęcia przez W. P. akt osobowych byłych pracowników "A’ S.A. Zakład Pracy [...] w K., czyli tym samym udzielił odpowiedzi na pierwsze z pięciu pytań.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że na pozostałe pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lipca 2011r., tj. pytania od 2 do 5, organ nie udzielił odpowiedzi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Artykuł 2 ust 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".

W ocenie Sądu informacje, które pozyskał lub wytworzył Okręgowy Inspektor Pracy w K. stanowią informację publiczną i jako takie mogą zostać udzielone skarżącemu. Jednocześnie stwierdzić należy, iż nie wszystkie pytania, na które odpowiedzi żąda skarżący i starał się ją uzyskać od organu – są pytaniami z zakresu udzielenia informacji publicznej. Jak słusznie podkreślił w swoim postanowieniu z 19.01.2011r., sygn. akt I OSK 8/11 ustawa z 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.

Informacją publiczna jest informacja o sprawach publicznych. "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach." – wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2010r., sygn. akt II SAB/Wa 223/10 Tym samym "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych." – wyrok WSA w Szczecinie z 17.11.2010r., sygn. akt II SAB/Sz 43/10 Co więcej "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne jest aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do organu administracji publicznej." – wyrok WSA w Krakowie z 8.11.2010r., sygn. akt II SAB/Kr 86/10

Podkreślić także należy, iż ogólnie sformułowane zarzuty skargi - "udzielono mnie rażąco niepełnej i w istocie odmownej odpowiedzi" – sprawiają, że nie sposób do nich odnieść się w sposób szczegółowy i precyzyjny.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy organ administracji publicznej odpowiedział na pismo skarżącego 16.07.2011r., zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej, czy też nie, a wiec pozostaje w bezczynności.

Wskazać należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 13. ustawy z dnia 6.09.2001r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112, poz.1198 ze zm.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tymże terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Analizując akta sprawy uznać należy, iż pismem z dnia 21.07.2011r. Okręgowy Inspektor Pracy odpowiedział w zasadzie na pierwsze z pytań wnioskodawcy zamieszczonych w piśmie z 16.07.2011r. Natomiast zawarty w pytaniu czwartym wniosek o dokonanie oceny prawnej stanu faktycznego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Jak słusznie podkreślił w swoim postanowieniu z 19.01.2011r., sygn. akt I OSK 8/11 udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa. A zatem żądanie takie – dokonania przez organ administracji publicznej oceny prawnej stanu faktycznego w ramach dostępu do informacji publicznej – nie jest żądaniem udzielenia informacji publicznej, ta opiera się bowiem na faktach, dokumentach, rejestrach, czynnościach dokonanych, wytworzonych lub zgromadzonych przez organ władzy publicznej, a nie na jego ocenach, opiniach itp. Żądanie takie jest więc niedopuszczalne, nie jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc organ mógł pozostawić je bez odpowiedzi. W powyższym zakresie skarga na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. jest bezzasadna.

Zasadna jest natomiast skarga na bezczynność tego organu w zakresie odpowiedzi na pytanie 2-3 i 5 oraz częściowo na pytanie 4 w części dotyczącej pytania czy organ "posiada wiedzę, gdzie i w jakich warunkach są aktualnie przechowywane akta osobowe byłych pracowników "A’ S.A. Zakład Pracy [...] w K.?"

Oceny tej nie zmienia fakt, iż częściowo informacje stanowiące odpowiedź na zadane pytania zamieszczone zostały w piśmie z 15.07.2009r. skierowanym do W. B.. Pismo to skierowane zostało do innej osoby niż wnioskodawca. Należało więc odpowiedzieć na zadane przez skarżącego pytania, w takim zakresie, w jakim informacje wynikają ze zgromadzonej przez organ dokumentacji i posiadanej przez niego wiedzy.

Nie sposób też mówić o braku "podmiotu" w stosunku, do którego czynności Okręgowego Inspektora Pracy w K. mogłyby być wykonywane. Tak byłoby, jeżeli ów "podmiot" – "A’ S.A. w Likwidacji został wykreślony z rejestru przedsiębiorców. Tymczasem jak wynika z wpisu w KRS pod nr [...] przedsiębiorca "A’ S.A. w Likwidacji nadal jest wpisany do KRS, a wiec jako podmiot – osoba prawna istnie i pozostaje w obrocie prawnym. Z przedłożonych przez organ akt sprawy nie wynikają żadne inne okoliczności, które podważałyby zapis uwidoczniony w KRS odnośnie tej Spółki.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania skład orzekający uznał, iż Okręgowy Inspektor Pacy w K. pozostaje w bezczynności nie udzielając w pełni odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2011r.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w K. do załatwienia wniosku F. B. z dnia 16 lipca 2011r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pkt 2-5 tego wniosku w terminie 14 od dnia otrzymania akt sprawy, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.