Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. (oznaczonym omyłkowo jako 11 lutego 2019 r.) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego w dniu [...] roku.

W petitum skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.,

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że od dnia doręczenia Wojewodzie D. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy minęły ponad dwa lata, a organ nie wydał decyzji, pomimo przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów oraz uznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniesionego w sprawie ponaglenia za uzasadnione i wyznaczenia przez ten organ terminu do rozpatrzenia wniosku do dnia 13 stycznia 2020 r.

Ponadto w skardze przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie.

Pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi zamieścił też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiego stanu, powołując się na poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej.

W doręczonym Sądowi w dniu 23 marca 2020 r. piśmie przekazującym akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z oryginałem skargi, Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. doręczony został Wojewodzie D. wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w którym jako okoliczność dodatkową wskazano połączenie z rodziną.

Wraz z wnioskiem złożone zostały m.in.: umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta przez skarżącego i jego żonę jako najemcami, poświadczone przez tłumacza przysięgłego tłumaczenie z języka ukraińskiego aktu małżeństwa skarżącego, zezwolenie na pracę udzielone skarżącemu przez Wojewodę M. w dniu 2 listopada 2016 roku, umowa o pracę zawarta ze skarżącym w dniu 14 listopada 2016 roku, zestawienie składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, kserokopie paszportu z adnotacjami urzędowymi.

Wojewoda D. pismem z dnia 5 października 2018 r. skierowanym do żony skarżącego, wezwał go do uzupełnienia złożonego wniosku w sposób określony w wezwaniu w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Akta sprawy wskazują ponadto, że w dniu 3 grudnia 2018 r. żona skarżącego korzystając ze środków komunikacji elektronicznej – zwróciła się do pracownika prowadzącego postępowanie z prośbą o rozpatrzenie sprawy i podała, że braki wniosku zostały uzupełnione w dniu 24 października 2018 r. Kolejne pisma zawierające prośbę o udzielenie informacji o stanie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie wszczęte przedmiotowym wnioskiem zostały skierowane do organu w dniu 16 lutego 2019 r. i w dniu 25 marca 2019 r.

Natomiast w dniu 14 czerwca 2019 r. pełnomocnik działająca na podstawie udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa, wniosła do Wojewody D. ponaglenie w sprawie oraz zwróciła się o wgląd w akta sprawy. Ponaglenie zostało przekazane w dniu 22 lipca 2019 r. organowi wyższego stopnia, który postanowieniem z dnia 18 października 2019 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 13 stycznia 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynika również, że odrębnymi pismami z dnia 7 sierpnia 2019 r. Wojewoda D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej A. Z. stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Materiał sprawy zawiera również pismo Wojewody D. z dnia 13 marca 2020 r. skierowane do żony skarżącego jako jego pełnomocnika, informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie określonego na dzień 15 czerwca 2020 r. oraz wzywające skarżącego – na podstawie art. 50 kodeksu postępowania administracyjnego – do uzupełnienia dokumentów w sprawie poprzez przedłożenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania wskazanych w wezwaniu dokumentów.

W treści pisma zamieszczono także pouczenie o możliwości otrzymania w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z dnia 7 maja 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku A. Z. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wniesionego w dniu [...] roku.

Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kpa wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie.

Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie,

a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (od dnia 28 grudnia 2017 roku do dnia 5 października 2018 roku i od dnia 6 października 2018 roku do dnia 7 sierpnia 2019 roku, z tym, że w dniu 22 lipca 2019 r. Wojewoda D. przekazał organowi wyższego stopnia ponaglenie wniesione przez pełnomocnika wnioskodawcy w dniu 14 czerwca 2019 r. oraz od dnia 8 sierpnia 2019 roku do dnia 13 marca 2020 roku). Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości.

Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 7 sierpnia 2019 r., zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącego ponaglenia, Wojewoda D. podjął wymaganą czynność procesową i zwrócił się do właściwych organów o udzielenie wymaganych ustawowo informacji, a pismem z dnia 13 marca 2020 r. sporządzonym po wniesieniu przez pełnomocnika wnioskodawcy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (15 czerwca 2020 r.), konieczności uzupełnienia dokumentów w sprawie w sposób i w terminie określonym w treści pisma oraz o możliwości uzyskania w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku.

Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło

z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo

w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto,

w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej

i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.

W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania

w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia

z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną, o czym Sąd orzekł w pkt. II wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5).

Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętej przez skarżony organ w dniu 13 marca 2020 roku.

Wskazać ponadto należy, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy.

Oznacza to, że jej celem jest zobligowanie organu właściwego w sprawie do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określnym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania jest orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku.

Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach I, II, III i IV wyroku.

Zawarte w punkcie V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powoływanej wcześniej ustawy procesowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.