Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XI/121/2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6 – Łęka/Koniuszowa" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi Wojewody Małopolskiego jest uchwała Nr XI/121/2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6 – Łęka / Koniuszowa" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 12 maja 2025 roku, poz. 3035) – dalej jako "uchwała", "plan miejscowy", "mpzp".

Wojewoda Małopolski w skardze wywiedzionej na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) - dalej jako "u.s.g." zaskarżył powyższą uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę Nr Xl/121/2025 z dnia 28 kwietnia 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6- Łęka/Koniuszowa". Do uchwały mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmienione przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, które obowiązują od 24 września 2023 r., jak również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obowiązuje od 24 grudnia 2021 r.

W zakresie trybu i zawartości dokumentacji prac planistycznych strona skarżąca nie wnosi zastrzeżeń. Wojewoda wnosi zarzuty natomiast w zakresie zasad sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru wskazał, że naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 11 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego obowiązku określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji.

Wojewoda podkreślił, że jeżeli w planie miejscowym wyznacza się działki przeznaczone pod zabudowę, konieczne jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (bezpośrednio czy też przez drogę wewnętrzną).

Natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b tekstu planu ustalono ogólne zasady i warunki obsługi komunikacyjnej terenów wskazując, że: 2) dopuszcza się realizację: ciągów pieszych, pieszo Jezdnych oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu - zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym drogi wewnętrzne nie uwidocznione na rysunku planu, mogą być wydzielane na etapie podziału geodezyjnego terenów na działki budowlane wg zasady: a) szerokość Jezdni - min 3,5 m, b) szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających - min. 6 m.

Podkreślono, że Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, by obligatoryjne ustalenie planu, jakim jest przeznaczenie terenu oraz wyznaczenie tego przeznaczenia za pomocą linii rozgraniczających, nie zostało w sposób precyzyjny określone w planie miejscowym.

Wskazano, że takie zapisy planu miejscowego stanowią w istocie, scedowanie cząstki kompetencji aminy do władczego wpływania na określanie sposobu zagospodarowania nieruchomości w granicach m.p.z.p.. na inny podmiot nieuprawniony do sprawowania władztwa planistycznego, co skutkuje nieważnością takiej regulacji. 10.3. Z tych względów należało stwierdzić nieważność postanowienia § 5 pkt 4 Uchwały jako istotnie naruszającego zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.o.z.p. (por. m.in. wyroki: WSA w Poznaniu sygn. IV SA/Po 839/19 z 15.01.2020 r., WSA w Krakowie z 23.03.2007 r., II SA/Kr 1148/06; WSA w Krakowie z 16.05.2008 r., II SA/Kr 230/08; WSA we Wrocławiu z 10.01.2013 r., II SA/Wr 744/12; WSA w Krakowie z 24.01.2013 r, II SA/Kr 1508/12, WSA we Wrocławiu z 16.04.2013 r., II SA/Wr 110/13; WSA w Poznaniu z 14.11.2013 r., IV SA/Po 783/13).

Wojewoda podkreślił, że w przesłanym do organu nadzoru wyjaśnieniach Wójt Gminy poinformował, że: "dotychczasowa praktyka sporządzania planów miejscowym nie wymagała przedstawienia szczegółowego podziału terenów na działki budowlane oraz uwidocznienia wszystkich niezbędnych dróg wewnętrznych do obsługi tych działek, dlatego ustalenia planu odnoszą się do tego zagadnienia. W przeszłości takiemu celowi miały służyć plany szczegółowe, które zostały zaniechane. (...) Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołącza projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. W projekcie zagospodarowania działki lub terenu określa się szczegółowo zasady dojazdu i dojść do budynków, jak również uwzględnia sąsiedztwo planowanej inwestycji. W świetle powyższego, wskazanie informacyjne planowanego dojazdu, który nie był ujęty w uchwale intencyjnej i który był przedmiotem analizy ze strony Gminy oraz był przedmiotem konsultacji społecznych".

Wyjaśnienia Pana Wójta, w ocenie strony skarżącej, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy w planie określa się obowiązkowo: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, czego Wójt Gminy nie spełnił w zakresie terenu przeznaczonego pod zabudowę kubaturową wyznaczając dostęp do drogi publicznej przez tereny rolne R i tereny lasów 1_Z (wg mapy zasadniczej pobranej z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu).

Wojewoda podkreślił, że z analizy Załącznika Nr 1/1 a do opiniowanej uchwały wynika, że teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług oznaczony symbolem 1MN-U nie przylega do żadnej istniejącej drogi, zarówno publicznej jak i wewnętrznej. Na rysunku planu wskazany został linią przerywaną planowany dojazd, który zgodnie z Legendą do rysunku planu przypisany został do Oznaczenia informacyjne, co oznacza, że planowany dojazd do terenu 1MN-U został wyznaczony poza terenem objętym zakresem zmiany planu.

W § 11 ust. 2 tekstu uchwały wskazano 2. Zasady obsługi komunikacyjnej wg rysunku planu: 1) dojazd do terenu 1MN-U drogą wewnętrzną.

Z rysunku planu wynika, że planowany dojazd do terenu 1MN-U, wskazany został na terenach działek położonych poza obszarem objętym zakresem zmiany planu, który prowadzi przez tereny zieleni łęgowej, zakrzaczeń i zadrzewień o symbolu 8RZ, tereny wód powierzchniowych śródlądowych o symbolu 6WS, tereny lasów o symbolu 12ZL, teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 17MN. Linie przerywane wskazujące planowany dojazd należy odczytać jako element informacyjny planu, a nie jako ustalone w Rozdziale 3 tekstu uchwały Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz warunki powiązań z układem zewnętrznym.

Należy zwrócić uwagę, że działka ewidencyjna nr [...] obręb Ł. S., o powierzchni 1,15 ha może zostać podzielona na 14 działek budowlanych o minimalnej powierzchni 800 m2 w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - wolnostojącej lub 28 działek o powierzchni 400m2 w zabudowie bliźniaczej (§ 8 ust. 3 pkt 1 uchwały), do których ma prowadzić przez tereny rolnicze, potok oraz teren zabudowy mieszkaniowej, niewyznaczona na rysunku planu droga wewnętrzna o szerokości jezdni 3.5 metra. W ocenie strony skarżącej, opieranie obsługi komunikacyjnej określonych terenów na prywatnych gruntach rolnych - 8RZ, gruntach leśnymi - 12ZL oraz przez potok pn. Łęgówka - 6WS, stoi w sprzeczności zobowiązującymi przepisami prawa i nie sprzyja prawidłowym rozwiązaniom komunikacyjnym do niezabudowanego terenu o powierzchni 1,15 ha.

Ponadto, wyznaczanie dróg wewnętrznych, a w istocie dopuszczenie ich wyznaczania (wydzielania) wyłącznie w treści planu, prowadzi do oddawania władztwa planistycznego inwestorom, którzy wcielają się w rolę gospodarza terenu i wytyczają optymalny z własnego punku widzenia układ komunikacyjny (dróg wewnętrznych). Jednocześnie poprzez wyznaczenie tego układu to inwestor a nie gmina ustala rzeczywisty sposób zagospodarowania terenu, (wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/PO 839/19 z 15.01.2020 r.). Reasumując, w przedmiotowej zmianie planu miejscowego nie ustalono w jednoznaczny sposób budowy układu komunikacyjnego do czego zobowiązuje przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 11 lit. b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Wojewoda wskazał, że zastrzeżenia budzi budzi treść § 4 ust. 4 tekstu uchwały, w którym zamieszczono niezrozumiały, trudny do interpretacji zapis dotyczący zasad zagospodarowania o treści: Dla obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym – budowli infrastruktury technicznej iub innych budowii o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy, ustala się: 1) max wysokość 15 m; 2) stosowanie kolorystyki nie kontrastującej z otoczeniem i minimalizującej ich dominujący charakter w krajobrazie; przy czym powyższe ustalenia nie dotyczą obiektów:

1) elektroenergetyki (m.in. słupów elektroenergetycznych);

2) telekomunikacji (m.in. stacji bazowych i masztów telekomunikacyjnych);

3) związanych z ochroną przeciwpożarową, przeciwpowodziową, przeciwosuwiskową (m.in. strażnic, wież i platform obserwacyjnych, murów oporowych, podporowych i innych niezbędnych umocnień w obrębie linii brzegowej cieków wodnych oraz w obrębie terenów zagrożonych procesami osuwiskowymi);

4) rekreacyjnych i geodezyjnych (m. in. wież obserwacyjno – widokowych i triangulacyjnych);

5) odnawialnych źródeł energii - elektrowni słonecznych;

oraz innych obiektów budowlanych o zasadach kształtowania uregulowanych odrębnymi przepisami.

W przesłanym do organu nadzoru piśmie Wójt Gminy Korzenna nie przedstawił wyjaśnień, jakich obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym - budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy, innych niż wymienione w pkt 1-5 dotyczą ustalone zasady zagospodarowania.

Ustalenia planu miejscowego winny być tak napisane, aby w przyszłości były podstawą do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, co w przypadku kwestionowanego zapisu może być niemożliwe do realizacji. Ponadto kwestionowany zapis wymienia obiekty, których nie ma zlokalizowanych na niezabudowanym terenie 1MN-U.

Wojewoda wskazał, że naruszono przepis art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt ma obowiązek przeprowadzić analizy dotyczące zasadności podjęcia takiego kroku oraz określić zakres niezbędnych prac planistycznych.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po sporządzeniu inwentaryzacji zagospodarowania terenów objętych zmianą planu miejscowego, organ planistyczny jest zobowiązany do przygotowania projektu uchwały, który uwzględnia zastane warunki i ustala nowe zasady zagospodarowania. Inwentaryzacja zagospodarowania terenu to proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, ochronie przyrody, a także o innych elementach przestrzennych. Jest to kluczowy etap w procesie zmiany planu miejscowego. Inwentaryzacja ta stanowi podstawę do dostosowania planu do rzeczywistego stanu terenów i potrzeb użytkowników.

W przesłanym do organu nadzoru piśmie, zawierającym wyjaśnienia dotyczące tej kwestii. Wójt Gminy poinformował, że: "W odniesieniu do "nadpisanych" ustaleń odnoszących się co całej gminy lub występujących w jej obrębie wartościowych zasobów środowiska i ich form ochrony, np. ustalenia § 2 ust 4 (...), przedstawiają właścicielowi, a co ważniejsze projektantowi, położenie danego terenu budowlanego w strukturze przyrodniczo-krajobrazowej gminy na tle uwarunkowań środowiskowych. Po dokonaniu dokładnego rozpoznania stanu zagospodarowania terenu oraz analizie zamierzeń inwestycyjnych oraz ustaleń planu, można dokonać ustalenia zakresu programowego danej inwestycji w dostosowaniu do możliwości ustalonej planem. Jeśli plan miejscowy uniemożliwia realizację danej inwestycji, właściciel usiłuje dokonać zmiany planu. Jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z założeniami rozwoju gminy, inwestycja nie jest możliwa. Osadzenie danego terenu inwestycji w obszarze gminy poprzez dokładną informację na temat chronionych zasobów jest ważnym elementem etapu realizacji inwestycji, jak również jeśli chodzi o zapisy planu odnoszących się do składników przyrody i krajobrazu, które należy chronić w danej gminie, chociaż nie występują one bezpośrednio na terenie objętym planem. W takim przypadku, projektant otrzymuje dokładne uwarunkowania w otoczeniu terenu inwestycji / działki budowlanej na tle uwarunkowań całej gminy".

W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie przedstawione przez Wójta nie usprawiedliwia wprowadzenia do planu nieadekwatnych zapisów, gdyż "nadpisanie" ustaleń odnoszących się co całej gminy wprowadza tylko w błąd właściciela nieruchomości oraz projektanta, co do stopnia skomplikowanych uwarunkowań przestrzennych nieruchomości objętych zmianą planu miejscowego.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że z przeprowadzonej analizy terenów objętych zmianą planu miejscowego, wynika, że tereny położone są poza terenami objętymi ochroną przyrody, co potwierdza treść § 2 ust. 4 tekstu uchwały,

Również w sporządzonej Prognozie oddziaływania na środowisko, wskazano, że: Tereny objęty Planem w przeważającej części położone są w części dolinnej miejscowości Korzenna - poza eksponowanymi wzniesieniami, (...) poza zasięgiem Głównych Zbiorników Wód Podziemnych (GZWP), (...) poza głównymi pasmami ochrony ekologicznej, (...) poza Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, (...) poza obszarami ochrony Natura 2000, (...) poza obszarami zbiorowisk roślinnych, (...) poza korytarzami ekologicznymi.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzą zapisy zamieszczone w § 5 ust. 1 tekstu uchwały, w których zapisano:

1. Ustala się zasady ochrony środowiska - obowiązuje ochrona:

1) różnorodności biologicznej (fauny i flory) - poprzez:

a) zapewnienie możliwości swobodnego przemieszczania się jej przedstawicieli, m.in. odtwarzanie zniszczonych powiązań ekologicznych po zakończeniu działań inwestycyjnych oraz tworzenie nowych przepustów ekologicznych przy zagospodarowywaniu nieruchomości w obrębie powierzchni trwale utwardzonych,

b) obowiązek przeniesienia przy procesach inwestycyjnych wartościowych gatunków roślin na bezpieczne miejsca siedliskowe, c) zachowanie lub przebudowę (w dostosowaniu do potrzeb) istniejących zespołów zieleni oraz ich dogęszczanie zgodnie z lokalnymi ekosystemami; (...).

Wyżej cytowane, bardzo szczegółowe regulacje dotyczące zasad ochrony przyrody i krajobrazu ("nadpisane" ustalenia), nie są zasadne dla terenów położonych poza terenami objętymi ochroną przyrody oraz poza ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi, co wynika z treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie.

Zdaniem strony skarżącej, powyższe ustalenia świadczą o błędach w procesie przygotowania i uchwalenia zmiany planu miejscowego. Zaskarżona uchwała, ze względu na zbyt rozbudowane, szczegółowe i zapisy niezgodne z zagospodarowaniem terenów oraz uwarunkowaniami przyrodniczymi oraz wielkością terenów, któremu plan ma służyć, istotnie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Naruszono przepisy poprawnej legislacji zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez nadmierne uszczegółowienie, skomplikowanie i nieczytelność badanej uchwały, co powoduje trudności w jej interpretacji i stosowaniu.

Ponadto wskazano, że treść uchwały jest nieadekwatna do obszarów objętych zmianą planu. Stopień szczegółowości tekstu uchwały winien być adekwatny do charakteru i skali terenu. Plan dla obszaru o skomplikowanym układzie urbanistycznym może wymagać większej szczegółowości niż plan dla obszaru o prostym układzie.

Wojewoda podnosi, że treść uchwały w sprawie zmiany punktowej terenów położonych w miejscowości Łęka, poprzez konstrukcję wielorzędnie złożonych zdań, liczne odniesienia, powtórzenia ustaleń w różnych częściach tekstu uchwały, jest trudna w zrozumieniu i interpretacji. Wprowadzana jest znaczna ilość definiowanych pojęć, często których znaczenie jest powszechnie znane lub też posiadają odwołanie do aktów wyższego rzędu (ustaw oraz rozporządzeń). System notacji planu zawarły w § 3 tekstu uchwały, czyli de facto słownik użytych pojęć liczy 48 pozycji dla planu miejscowego obejmującego zmiany dla kilku terenów położonych w miejscowości Korzenna, a sposób ich zapisu jest wyjątkowo nieprzystępny oraz skomplikowany dla zwykłego adresata norm (właściciela działki). Zamieszczone wyjaśnienia pojęć niektórych haseł, są niewłaściwe i bezcelowe, ponieważ zostały użytych tylko w samym słowniku i nie mają odniesienia w szczegółowych ustaleniach planu miejscowego.

Przykładowo Wojewoda wskazał na zapisy § 2 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały wskazano, że: 3. Terenom objętym planem przypisuje się szczególne warunki zagospodarowania, w zakresie: 2) ochrony przyrody; - analiza załącznika graficznego (1/1a-1/4a) i legendy, nie wykazała występowania na terenach objętych zmianą planu miejscowego obszaru ochrony przyrody zagospodarowania;

W § 2 ust. 4 tekstu uchwały wpisano, że: Jako informację podaje się, że tereny objęte zmianą planu położone są jest poza występującymi na obszarze Gminy Korzenna obszarami i obiektami szczególnej ochrony – brak oznaczeń graficznych dla ww. szczególnych warunków 1) Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu; 2) (...)

Wyliczono w 8 punktach i podpunktach wszystkie obszary chronione w myśl ustawy o ochronie przyrody oraz innych przepisów szczególnych, które nie występują w obszarze objętym zmianą planu miejscowego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w postanowieniu znak: ST-11.610.10.2025.ZK z 5.02.2025 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6 - Łęka/Koniuszowa", stwierdzając, iż obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 47 tekstu uchwały zamieszczono ustawową definicję powierzchni użytkowej budynku (lokalu) dodając definicję powierzchni podstawowej i powierzchni pomocniczej.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym nie określa się powierzchni użytkowej domu. Plan miejscowy reguluje przeznaczenie terenu, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie szczegółowo definiuje powierzchni użytkowej budynku, jak to zostało zrobione przez organ planistyczny gminy. Powierzchnia użytkowa budynku jest istotna z punktu widzenia użytkowania budynku i zazwyczaj jest określana w projekcie budowlanym, a nie w planie miejscowym. Plan miejscowy nie reguluje szczegółów dotyczących powierzchni użytkowej, a jedynie ustala ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, które wpływają na kształtowanie przestrzeni i wykorzystanie terenu.

Ponadto w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. d zapisano: Obowiązuje ochrona przed zagrożeniami środowiskowymi poprzez spełnienie szczególnych warunków zagospodarowania: 1) w zakresie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko - obowiązuje zapewnienie bezpieczeństwa w środowisku związanego z działalnością inwestycyjną i użytkowaniem terenów oraz zakazuje się: d) podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000 oraz innych obiektów oraz obszarów objętych ścisłą ochroną;

Analiza położenia terenów objętych zmianą planu miejscowego wykazała, że odległość terenów do obszarów Natura 2000 wynosi ok.10 kilometrów, a odległość terenów do rezerwatu przyrody "[...]" wynosi ok. 4,8 kilometrów, dlatego kwestionowany zapis jest bezprzedmiotowy i nie powinien być zapisany w tekście uchwały, jako obowiązujący przepis prawa miejscowego. Zamieszczanie w tekście uchwały zbędnych treści, mających tylko wartość informacji, nie wpływających na zasady zabudowy terenu objętych planem miejscowym narusza przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Reasumując, przepisy prawne powinny być napisane jasnym stylem, przejrzyście i odpowiadać zasadom techniki prawodawczej, aby adresaci i organy państwowe nie mieli wątpliwości, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis oraz jak go interpretować, co w tym przypadku jest skrajnie trudne.

W zaskarżonym planie naruszono te zasady, ponieważ zamieszczono zalecenia, które nie mają przełożenia na zagospodarowanie terenów objętych zmianą planu, a tylko dodatkowo komplikują odczytanie ustaleń planu oraz zawierają treści informacyjne, np. o nie wyznaczaniu lub nie występowaniu określonych obszarów. Zapisy są skonstruowane w sposób niejasny, nieprzystępny, ponieważ odnoszą się do nieistniejących uwarunkowań terenów objętych zmianą planu miejscowego, przez co wprowadzają w błąd odbiorcę planu miejscowego oraz organy wydające pozwolenie na budowę. Rada Gminy nie powinna uchwalać informacji o nie wyznaczaniu określonych obszarów, zaleceń lub wyjaśnień. Mimo że plan miejscowy jest aktem prawnym, jego celem nie jest nauczanie o prawie jako takim (odnosząc się do wyjaśnień Wójta Gminy). Zawiera on przepisy, które należy znać i przestrzegać, ale nie jest to materiał dydaktyczny.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, w odniesieniu do zasad i warunków obsługi komunikacyjnej sformułowanych ustaleniami § 11 ust. 1 wskazano, że dotychczasowa praktyka sporządzania planów miejscowym nie wymagała przedstawienia szczegółowego podziału terenów na działki budowlane oraz uwidocznienia wszystkich niezbędnych dróg wewnętrznych do obsługi tych działek, dlatego ustalenia planu odnoszą się do tego zagadnienia. W przeszłości takiemu celowi miały służyć plany szczegółowe, które zostały zaniechane.

Zgodnie z prawem budowlanym, zgoda sąsiada nie jest konieczna do rozpoczęcia budowy, o ile inwestycja nie narusza lego praw lub interesów. Jeśli planowana budowa ma wpływ na działkę sąsiada (np. zacienienie, utrudnienia w dojeździe), to sąsiad ma prawo do wniesienia sprzeciwu w postępowaniu o pozwolenie na budowę, więc zapis o możliwości wyznaczenia dróg wewnętrznych, nie narusza interesu osób trzecich (sąsiadów), oraz nie jest przejawem nieuprawnionego władztwa planistycznego, gdyż takie działanie na etapie wykonawczym gwarantują odpowiednie przepisy.

W odniesieniu do ustaleń § 4 ust. 4, wskazano, że w planie przedstawiono katalog otwarty ustaleniem obejmującym budowle infrastruktury technicznej (wymienione) oraz odniesiono się do innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy ... o zasadach kształtowania uregulowanych odrębnymi przepisami. Szczególna funkcja i znaczenie przestrzenne może odnosić się np. do nietypowych obiektów drogowych

W odniesieniu do przepisu art. 4 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że ustalenia planu odnoszą się do ogólnych zasad postępowania w obrębie nieruchomości, której stan zagospodarowania może się zmieniać i przekształcać w miarę upływu czasu, natomiast w odniesieniu do inwentaryzacji terenu objętego planem wyjaśniam, że każdorazowo zapoznanie się z terenem objętym planem jest przeprowadzane, zarówno: w formie wywiadu z Urzędem Gminy, w terenie, jak i inwestorem. Jednak plan miejscowy jest podstawą do działań inwestycyjnych, które mogą być podejmowane w nieokreślonym ściśle przedziale czasowym i stan zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją może w tym czasie ulec całkowitej zmianie. Z powyższego powodu rzeczony plan miejscowy został sformułowany w sposób uniwersalny – uwzględniający różne okoliczności.

W odniesieniu do zasad poprawnej legislacji wskazano, że przedmiotowy akt prawa miejscowego nie odbiega od standardu stosowania tej zasady w Polsce. W szczególności nie jest on mniej zwięzły i syntetyczny, ani też bardziej szczegółowy niż szereg ustaw i rozporządzeń, co w szczególności można odnieść np. do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług.

W treści planu, w słowniczku wprowadzono strukturę, w tym różnorodne odniesienia, których celem jest uzyskanie poprawy w zakresie projektowania architektonicznego. Wprowadzono definicje odnoszące się do istniejących przepisów, aby nie zostały pominięte przy realizacji inwestycji. Co więcej, taki zabieg poprawia czytelność dla typowego adresata, jakim jest obywatel, który nie ma pełnej wiedzy o szczegółach obowiązujących przepisów, a niekiedy wręcz nawet o całych gałęziach regulacji.

Posłużono się sformułowaniami powszechnie stosowanymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki i architektury, jednakże w sposób możliwie zrozumiały dla każdego odbiorcy. Przy formułowaniu tekstu planu nie można całkowicie uniknąć kaskadowości zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XI/121/2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6 – Łęka / Koniuszowa" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 12 maja 2025 roku, poz. 3035).

Skarga Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej też jako "uPlan"), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie dostrzegł naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane przepisem art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Trafne są zarzuty Wojewody Małopolskiego, który wskazuje, że w przedmiotowym planie miejscowym w sposób wadliwy ustalono układ komunikacyjny, w szczególności w odniesieniu do dróg wewnętrznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 uPlan w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Ponadto zgodnie z § 4 pkt 11 lit. a i b rozporządzenia ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) – dalej też jako rozpPlan ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Z przytoczonych przepisów wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów nim objętych, w tym postanowienia planu powinny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek, które przeznaczono pod budownictwo, do drogi publicznej. Taka konkluzja wynika z funkcji planu i regulacji powołanych przepisów, w tym z definicji działki budowlanej. Wniosek taki jest także konsekwencją porównania warunków, jakie muszą być spełnione dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego z funkcją działek przeznaczonych pod zabudowę w planie miejscowym. Warunkiem poprawności postanowień planu dotyczących terenów budowlanych jest zatem też zapewnienie dostępu działek, położnych na terenach tak określonych w planie miejscowym, do drogi publicznej. Wniosek taki wynika z wykładni art. 2 pkt 12 i 14, które bez wątpienia mają zastosowanie w procesie określania w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod zabudowę i określenia ich komunikacji z drogą publiczną. Przepisy te powinny bowiem stanowić dyrektywę dla organu planistycznego sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej dla terenów oznaczonych w planie jako działki budowlane (por. wyrok NSA z 23.04.2014 r., sygn. II OSK 659/14, por. też A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 15, teza 41).

W kontekście powoływanych przez Gminę argumentów, co do niemożliwości zapewnienia komunikacji dla terenów mieszkaniowych dla każdej działki przez drogi publiczne, a nawet wyznaczone w planie drogi wewnętrzne, podkreślić jednak trzeba, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 uPlan nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Przeznaczenie w planie miejscowym niewielkiej części nieruchomości pod drogę wewnętrzna, która ma obsługiwać komunikacyjnie m.in. tę nieruchomość oraz ma służyć do przeprowadzenia infrastruktury technicznej, uznawane jest co do zasady, za dopuszczalne w ramach realizacji podstawowej wartości w planowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój. Koresponduje również z wymogami, jakie w odniesieniu do komunikacji powinna spełniać działka budowlana (zob. art. 2 pkt 12 i 14 uPlan). Należy podkreślić, że podmioty, których nieruchomości są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe, muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych), a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21; wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2834/19; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22).

Niemniej jednak, co ma istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy, czym innym jest wyznaczenie przez organ planistyczny przebiegu dróg publicznych czy nawet wewnętrznych w planie miejscowym, które mają zapewniać obsługę komunikacyjną nie dla każdej działki, lecz dla określonego większego obszaru przeznaczonego pod zabudowę, a czym innym – tak jak ma to miejsce na gruncie zaskarżonej uchwały – jest niezapewnienie jakiejkolwiek w istocie obsługi komunikacyjnej dla całego wyznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną terenu MN (por. § 9 mpzp) o łącznej powierzchni 1,15 ha. Jak wynika z treści zaskarżonego (w tym także rysunku) planu obsługa komunikacyjna tego całego terenu opiera się wyłącznie na niewyznaczonych w planie drogach wewnętrznych, które ponadto mają przebiegać przez tereny gruntów rolnych – 8RZ, gruntów leśnych – 12 ZL a nawet potok pn. Łęgówka – 6 WS.

Taki sposób zapewnienia, czy raczej niezapewnienia obsługi komunikacyjnej całego obszaru MN w planie miejscowym stanowi o naruszeniu wskazanego przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 10 uPlan, przy czym naruszenie to ma charakter istotny.

Podobnie trafne są zarzuty Wojewody, który wskazuje, że zawarcie w planie miejscowym szczegółowych zapisów dotyczących zasad ochrony przyrody i ochrony krajobrazu w żadnej mierze nie korespondują z koniecznością czy nawet zasadnością ochrony w tym zakresie jakichkolwiek obszarów, które położone są w granicach planu miejscowego, względnie, na które to obszary tereny objęte planem miejscowym mogłyby wpływać. Zauważyć należy, że zawarte w § 5 planu miejscowego regulacje, które dotyczą szczególnych zasad ochrony środowiska, w tym ochrony różnorodności biologicznej (fauny i flory) czy wprowadzające obowiązek zapewnienia możliwości swobodnego przemieszczania się jej przedstawicieli, m.in. odtwarzanie zniszczonych powiązań ekologicznych po zakończeniu działań inwestycyjnych oraz tworzenie nowych przepustów ekologicznych przy zagospodarowywaniu nieruchomości w obrębie powierzchni trwale utwardzonych (por. § 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i b) mpzp) nie nawiązują w istocie do żadnych faktycznie istniejących w obszarze planu terenów, co potwierdza chociażby wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie postanowienie znak: ST-11.610.10.2025.ZK z dnia 5 lutego 2025 r. umarzające w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6 - Łęka/Koniuszowa", stwierdzające, iż obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody. Przychylić się należy w tym zakresie do wniosków Wojewody, który wskazuje, że powyższe ustalenia uchwały świadczą o błędach w procesie przygotowania i uchwalenia zmiany planu miejscowego.

Podobnie należy także ocenić zawarcie w zaskarżonej uchwale, a ściślej w jej słowniczku aż 48 definicji różnych pojęć, które jednak nie wszystkie są wykorzystywane w tej uchwale. Jedynie tytułem przykładu można w tym zakresie wskazać, że wyliczono w § 2 ust. 4 pkt. 1 – 8) zaskarżonej uchwały obszary chronione, w tym m.in. obszary Natura 2000, rezerwaty przyrody, pomniki przyrody, czy nawet Główne Zbiorniki Wód Podziemnych, które jednak nie występują na obszarze planu.

Ponadto § 2 ust. 3 pkt 2 tekstu uchwały wskazano, że terenom objętym planem przypisuje się szczególne warunki zagospodarowania, w zakresie ochrony przyrody, jednakże analiza załącznika graficznego (1/1a-1/4a) jak i legendy, nie wykazała występowania na terenach objętych zmianą planu miejscowego obszaru ochrony przyrody.

Dodatkowo w uchwale wprowadzono definicję powierzchni podstawowej i powierzchni pomocniczej (por. § 3 ust. 1 pkt. 47 zaskarżonej uchwały). Wprowadzona definicja powierzchni użytkowej podstawowej stanowi podstawę dla ustalenia parametru naziemnych miejsc parkingowych wynoszące min 1. miejsce do parkowania pojazdów lub miejsce w garażu /każde rozpoczęte 100 m2 pow. użytkowej podstawowej oraz min 1. miejsce dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (por. § 9 ust. 2 pkt. 6), co ponadto stanowi naruszenie § 4 pkt. 7 lit. a) rozpPlan, zgodnie z którym ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 uPlan, w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wyznaczenie natomiast – tak jak ma miejsce na gruncie zaskarżonej uchwały – tego wskaźnika w odniesieniu do innego parametru niż przewidzianego w rozpPlan należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Niejako na marginesie można jeszcze wskazać, że przykładowo powołany § 9 ust. 2 zawiera po punkcie 5 dwa razy punkt 6, to również należy zakwalifikować jako dodatkowe uchybienie.

Reasumując powyższe należy wskazać, że zaskarżona uchwała

Uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przez ustawę, a to zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (por. art. 15 ust. 2 pkt. 10 uPlan). Wyznaczone w planie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) nie mają stosownie do powołanego przepisu zapewnionej obsługi komunikacyjnej.

Ponadto plan miejscowy wprowadza obowiązki związane z koniecznością zachowania szczególnych zasad ochrony środowiska, w tym ochrony różnorodności biologicznej (fauny i flory) czy wprowadzające obowiązek zapewnienia możliwości swobodnego przemieszczania się jej przedstawicieli, m.in. odtwarzanie zniszczonych powiązań ekologicznych po zakończeniu działań inwestycyjnych oraz tworzenie nowych przepustów ekologicznych przy zagospodarowywaniu nieruchomości w obrębie powierzchni trwale utwardzonych (por. § 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i b) mpzp) pomimo, że na obszarze planu ani nawet w jego obrębie takie obszary nie występują. Potwierdza to postanowienie wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie znak: ST-11.610.10.2025.ZK z dnia 5 lutego 2025 r. umarzające w całości postępowanie w sprawie wydania uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 6 - Łęka/Koniuszowa", stwierdzające, iż obszar objęty projektowaną zmianą mpzp zlokalizowany jest poza obszarami objętymi ochroną w myśl ustawy o ochronie przyrody.

W uchwale ponadto wprowadzono definicję powierzchni podstawowej i powierzchni pomocniczej (por. § 3 ust. 1 pkt. 47 zaskarżonej uchwały), a pojęcia te stanowią podstawę dla ustalenia parametru naziemnych miejsc parkingowych, co jednak stanowi naruszenie § 4 pkt. 7 lit. a) rozpPlan, zgodnie z którym ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 uPlan.

Powyższe uchybienia należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 uPlan stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy wskazać, że mając na uwadze zakres treściowy planu miejscowego oraz charakter dostrzeżonych istotnych uchybień, którymi obarczony jest plan nie jest możliwe wyeliminowanie poszczególnych jedynie paragrafów tej uchwały w taki sposób, aby możliwe było zachowanie integralności całej uchwały w taki sposób, aby możliwe było jeszcze jej wykonywanie. Z tego względu konieczne jest – stosownie do wniosku Wojewody – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ze względu na powyższe podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 uPlan stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).