Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Dwikozach z dnia 29 marca 2023 r. nr LIII/310/2023 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.

W dniu 4 kwietnia 2023 r. Rada Gminy w Dwikozach, działając na podstawie art. 18 ust. 1, 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c, d, pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519, dalej "u.p.c.g."), podjęła uchwałę nr LIII/310/2023 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dwikozy – którego tekst stanowi załącznik do tej uchwały (zwanego dalej "Regulaminem" - § 1 ust. 2 uchwały), stanowiąc w:

- § 3 ust. 1 "Obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego powinien być realizowany poprzez usunięcie z miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni, przy czym inne zanieczyszczenia należy umieszczać w stosownych pojemnikach.";

- § 4 ust. 1 "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie z zastrzeżeniem zachowania następujących warunków: 1) stosowane są środki ulegające biodegradacji";

- § 8 ust. "1. Właściciele nieruchomości raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca przeprowadzają deratyzację miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak:, wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny.

2. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, właściciele nieruchomości obowiązani są do niezwłocznego przeprowadzenia deratyzacji".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Sandomierzu zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie cyt. § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu, formułując zarzuty istotnego naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na wprowadzeniu w § 3 ust. 1 Regulaminu obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego usunięcie z miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie daje podstaw do określenia sposobu wykonywania tych obowiązków, a określenie "w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni" jest niejednoznaczne, co nie pozwala wyinterpretować z niego konkretnego zachowania i - co za tym idzie - narusza wymóg redagowania przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały wyrażały intencje prawodawcy;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na nałożeniu na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu ograniczeń mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie przy użyciu środków ulegających biodegradacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie daje uprawnienia do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń;

- art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. oraz § 134 i 135 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na wprowadzeniu w § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu podmiotów zobowiązanych do deratyzacji, czego dokonano z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje prawo do określania jedynie obszarów i terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ ocenę jej zasadności pozostawił Sądowi, zgadzając się ze stanowiskiem Prokuratora co do konieczności redagowania treści aktu prawa miejscowego w sposób precyzyjny, jednoznaczny i w granicach delegacji ustawowej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – z uwagi na zawarty w tym zakresie w skardze wniosek – któremu nie sprzeciwił się organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu w przeważającej części jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Wymaga podkreślenia w świetle dostrzeżonych w niniejszej sprawie przez Sąd naruszeń prawa, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednak opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Gd 827/19, w Kielcach z 13 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 770/19, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd uznał za zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące § 3 ust. 1 pkt 1 Regulaminu co do tego, że regulacja ta istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz § 134 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin określa wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś z chodników. Uprzątania chodników dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia drogi dla pieszych, na której jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W kontekście cyt. regulacji rada gminy bez wątpienia nie jest uprawniona do określenia sposobu realizacji obowiązku uprzątania, co trafnie zauważył Prokurator, kwestionując zastosowany w zaskarżonym § 3 ust. 1 Regulaminu nakaz usunięcia (błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń) z miejsca "nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni". Takie też stanowisko zaprezentował tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 21 stycznia 2026 r. o sygn. akt II SA/Ke 538/25, dostępnym w CBOSA. Co się zaś tyczy zawartego w § 3 ust. 1 nakazu, aby "inne zanieczyszczenia" umieszczać w stosownych pojemnikach, to – jak trafnie zauważono na str. 7 uzasadnienia skargi – brak był odpowiedniego upoważnienia ustawowego do określania w Regulaminie miejsca składowania uprzątniętych zanieczyszczeń.

Z obrotu prawnego należało również wyeliminować regulacje § 8 ust. 1 i 2 Regulaminu, nakładające na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji:

- raz w roku w okresie od 1 marca do 31 marca miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości nieprzeznaczonych do stałego pobytu ludzi w szczególności takich jak: wiaty śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny,

- niezwłocznie – w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne.

Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy została bowiem upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, natomiast przepis ten nie upoważnia organu do nałożenia obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Z tych względów dyspozycja art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje aspektu podmiotowego poprzez wprowadzenie zapisu, że to właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa bowiem ustawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach: z 16 grudnia 2020 r. o sygn. 900/20 i z 13 listopada 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 403/24, dostępne j.w.). Należy zarazem wyjaśnić, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4798/21, dostępny j.w.).

Wyszczególnione powyżej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej lub z jej przekroczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r. o sygn. II OSK 117/11; z 25 maja 2017 r. o sygn. II OSK 2462/15, dostępne j.w.).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Regulamin narusza prawo w stopniu istotnym – w części obejmującej § 3 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w tej części – na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. (pkt I wyroku).

Natomiast wbrew zarzutom skargi Sąd, orzekając w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie podzielił stanowiska Prokuratora odnoszącego się do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w zakresie dopuszczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami jedynie przy zastosowaniu środków ulegających biodegradacji. Zdaniem Sądu postanowienie Regulaminu, nakazujące mycie pojazdów przy użyciu środków ulegających biodegradacji, mieści się bowiem w zakresie upoważnienia ustawowego i nie stanowi naruszenia przepisów u.c.p.g., ani też nie stanowi ingerencji w prawo własności. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. przewiduje bowiem, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym, cyt. przepis upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Zaakcentować przy tym trzeba, że w tym przypadku wykonawczy charakter regulaminu może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw i do którego w pewien sposób nawiązuje u.c.p.g. przez pryzmat wartości którym służy. To właśnie w tym kontekście lokalny prawodawca, działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatom Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się, zdaniem Sądu, doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy też modyfikacji ustawy. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 4404/21 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2022 r sygn. akt VIII SA/Wa 641/22 (dostępne j.w.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku.