III OSK 3847/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 626/20	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658; art. 9 a ust.3-5 i art. 9a ust. 15; Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7 , art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 626/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2011 r. Nr V/21/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego I. uchyla punkt II. zaskarżonego wyroku; II. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 626/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] (dalej: "organ") na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2011 r. nr V/21/11 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 2 ust. 2 dotyczącego pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności i § 4 oraz oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 3 marca 2011 r. Rada Gminy [...], działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142 poz.1591 z późn. zm.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180 poz. 1493 z późn. zm.), podjęła uchwałę w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Treść § 2 ust. 1 i ust. 2 powyższej uchwały stanowiła, że w skład zespołu wejdą przedstawiciele: Ośrodka Pomocy Społecznej [...], Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...], Komisariatu Policji [...] Komendy Powiatowej Policji [...], Szkół z terenu Gminy [...], Zakładów Opieki Zdrowotnej z terenu Gminy [...] oraz kuratorzy sądowi imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami. W przepisie tym zawarto również regulację zgodnie z którą: "Każdy członek zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Ponadto w § 4 uchwały ustalono, że szczegółowy zakres prac zespołu w tym kompetencje Przewodniczącego, Zastępcy Przewodniczącego oraz Sekretarza zostały określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy [...].

W skardze do WSA z 21 maja 2020 r. organ zaskarżył powyższą uchwałę w wyżej wskazanej części i wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego Rada Gminy [...] była zobowiązana wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Zauważono również, że w § 2 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały, Rada Gminy określiła katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, tymczasem art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, gdyż kwestia ta została wyczerpująco uregulowana w ustawie. Radzie Gminy zarzucono również zmodyfikowanie treści przepisu ustawowego poprzez pominięcie udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; a także przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez uchwalenie § 4, albowiem to Rada Gminy została upoważniona do określenia, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przytoczona regulacja także narusza prawo w sposób istotny.

W piśmie z 15 czerwca 2020 r. Rada Gminy załączyła zaskarżoną uchwałę nr V/21/11 i pozostawiła skargę do uznania Sądu, a w odpowiedzi na wezwanie z 1 lipca 2020 r. Wójt Gminy [...] przesłał kopię protokołu z sesji na której została ona podjęta.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 2 dotyczącego pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności i § 4 oraz oddalił skargę w pozostałej części.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 2 (oznaczonym w zarzutach skargi jako § 2 ust. 3 uchwały), podjęto z istotnym naruszeniem prawa, a także że zawarte w § 4 uchwały postanowienie stanowi przekroczenie delegacji wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

WSA nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego § 2 ust. 1 i 2 uchwały odnośnie składu zespołu interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu Rada Gminy [...] nie pominęła udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych w zespole interdyscyplinarnym oraz możliwości udziału w nim prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skład orzekający zwrócił uwagę, że w § 1 uchwały wskazano, iż zespół interdyscyplinarny powinien składać się z minimum 8 osób, co powoduje że w skład tego zespołu może wchodzić więcej niż 8 osób, a więc nie tylko podmioty wskazane w § 2 ust. 1 i 2 uchwały. Z kolei wymienione w § 2 ust. 1 podmioty i wskazani w § 2 ust. 2 kuratorzy sądowi obligatoryjnie mają być powoływani do składu zespołu interdyscyplinarnego w Gminie [...]. W § 2 ust. 1 uchwały lokalny prawodawca wskazał, z jakich konkretnie działających na terenie Gminy [...] bądź współpracujących z Gminą jednostek będą pochodzić przedstawiciele zespołu interdyscyplinarnego. Powyższe zapisy uchwały nie wykraczały więc poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Kasację od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w zakresie w jakim oddalono skargę, tj. co do pkt II, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż wskazanie w § 2 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2011 roku nr V/21/11 "w sprawie: określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania", katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego a dodatkowo zmodyfikowanie zapisów ww. ustawy poprzez pominięcie udziału w pracach zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie było dopuszczalne, gdyż konkretyzowało w warunkach danej gminy skład zespołu interdyscyplinarnego a nadto iż przedmiotowa regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego, co oznacza iż nie jest wyłączony udział w pracach zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwość udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a tym samym Rada Gminy [...] nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on I określony w samej ustawie a nadto Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej oddala on skargę prokuratora i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2011 roku nr V/21/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania we wskazanym zakresie, tj. co do § 2 ust. 1 i 2 określającego katalog podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Organ oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje dominujący w orzecznictwie sadowym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego - tak, np. NSA w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11; WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 232/21; WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 150/20; WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 208/20; WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 179/20; WSA w Łodzi w prawomocnym wyrok z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 19/20.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych

i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego.

W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała

w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione - tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne, jako trafny należało ocenić zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 ustawy u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu poglądu prawnego,

o dopuszczalności wskazania w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego a dodatkowo zmodyfikowanie postanowień wymienionej ustawy poprzez pominięcie udziału

w pracach Zespołu przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały "W skład zespołu wchodzą przedstawiciele:

- Ośrodka Pomocy Społecznej [...];

- Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...];

- Komisariatu Policji [...] Komendy Powiatowej Policji [...];

- Szkół z terenu Gminy [...];

- Zakładów Opieki Zdrowotnej z terenu Gminy [...]."

W § 2 ust. 1 uchwały wyodrębniano również punkt 2: "Kuratorzy sądowi imiennie wskazani przez osoby kierujące tymi jednostkami." Nie jest odrębny ustęp § 2 lecz, kontynuacja § 2 ust. 1 uchwały. W § 2 ust. 2 uregulowano kwestie związane ze składaniem przez członków Zespołu oświadczenia o zachowaniu poufności. Przepis ten był objęty kontrolą WSA, który stwierdził jego częściową nieważność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że postanowienia § 2 ust. 1 uchwały stanowią modyfikację treści art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Owa modyfikacja polega na wskazaniu konkretnych jednostek organizacyjnych,

z których pochodzą przedstawiciele wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego, oraz wyłączeniu z grona fakultatywnych członków tego zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w art. 9a ust. 3 ustawy, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Nie można podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, że podmioty te mogą być członkami zespołu, albowiem w treści § 1 ust. 1 uchwały podano, że Zespół składa się z minimum 8 osób, co sugeruje, że poza podmiotami wymienionymi w § 2 ust. 1 uchwały, w skład Zespołu mogą wchodzić również inne podmioty, uprawnione nie na mocy postanowień uchwały, lecz postanowień ustawowych. Paragraf 1 ust. 1 uchwały określa liczebność zespołu, § 2 uchwały rozstrzyga natomiast o tym, kto wchodzi

w jego skład. Redakcja § 2 ust. 1 uchwały jest kategoryczna i przesądza, iż wskazane jego treścią wyliczenie ma charakter zamknięty, niedopuszczający uzupełnień. Tym samym postanowienia § 2 ust. 1 uchwały w sposób niedopuszczalny modyfikują postanowienia art. 9a ust. 5 u.p.p.r., albowiem wyłączają z grona członków Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Akceptacja stanowiska, że postanowienia § 2 ust. 1 uchwały nie naruszają prawa jest równoznaczna

z dopuszczeniem hybrydowego uregulowania podmiotowego składu zespołu interdyscyplinarnego. Z jednej strony, część składu Zespołu byłaby wyznaczana postanowieniami § 2 ust. 1 uchwały, a z drugiej, uzupełniająco, treścią art. 9a ust. 5 u.p.p.r. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne.

Ustalone w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej naruszenie prawa ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że przez istotne naruszenie prawa należy rozumieć niezgodność

z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej - por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15.

Z wyłożonych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego [...] stwierdził nieważność § 2 ust. 1 Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2011 roku nr V/21/11

w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.