Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 189/18 w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie podziału województwa lubelskiego na obwody łowieckie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 189/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę J. C., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/88/2015 w części ustanawiającej obwody łowieckie nr [...] i [...] na nieruchomościach położonych w miejscowości [...] i [...] stanowiących własność J. C. o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 z późn. zm.) przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiając argumenty, jakie legły u podstaw tego wyroku (niezachowanie zasady proporcjonalności przy ograniczeniu prawa własności), a także przyczyny odroczenia utraty przez wskazane przepisy mocy obowiązującej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 26 i art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego na podstawie którego została podjęta zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Zaakcentowano pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenia woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności. W konsekwencji Sąd uznał za uzasadnioną odmowę zastosowania niekonstytucyjnych przepisów wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności.

Zwrócono jednocześnie uwagę, że stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały nie stało na przeszkodzie podjęcie przez Sejmik Województwa Lubelskiego w trybie autokontroli, tj. na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uchwały stwierdzającej nieważność zaskarżonego aktu. Wskazując na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwał własnych przez rady gminy (i analogicznie rady sejmików wojewódzkich) Sąd podniósł, że przypisanie organowi gminy takich kompetencji prowadziłoby w istocie do tego, że organ samorządu gminnego zastępowałby sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem zaskarżanych uchwał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Sejmik Województwa Lubelskiego zaskarżając go w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913, z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mogły one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego w trybie autokontroli, podczas gdy przepisy te mogły stanowić podstawę do podjęcia takiej uchwały, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały, której nieważność Sejmik Województwa Lubelskiego wcześniej stwierdził w trybie autokontroli dokonanej na podstawie powyższych przepisów;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części uchwały, która została unieważniona przez organ w trybie autokontroli dokonanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.,

b) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, mimo że stało się ono bezprzedmiotowe wskutek uwzględnienia skargi w całości przez Sejmik w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność uchwały oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez umorzenie postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W odpowiedzi na skarge kasacyjną J. C. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy nie narusza prawa.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy kontroli zgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego w sytuacji, gdy Sejmik Województwa Lubelskiego działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. podjął uchwałę nr XXXVIII/510/2018 z 29 stycznia 2018 r. uwzględniająca w całości skargę J. C. i stwierdzającą nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obwodów łowieckich nr [...] i [...] w części obejmującej nieruchomość stanowiąca własność skarżącej. Co istotne, uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z 29 stycznia 2018 r. nr XXXVIII/510/2018 w zakresie stwierdzającym w części nieważność uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/88/2015 nie weszła w życie z dniem jej podjęcia, ale stosownie do § 3 tej uchwały, zaczęła w zakresie uwzględniającym skargę obowiązywać dopiero z datą jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Datą zaś ogłoszenia tej uchwały był dzień 9 sierpnia 2018 r. (Dz. Urzęd. Woj. Lubelskiego z 2018 r. poz. 3701). Tym samym uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. nie weszła w życie przed dniem wyrokowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, a wiec nie wywoływała w dacie wydania zaskarżonego wyroku skutków prawnych.

W związku z tym w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie było podstaw do umarzania postępowania sądowego i prawidłowo ocenił zaskarżoną przez skarżącą J. C. uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/88/2015.

W związku z tym nie są zasadnymi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części uchwały, ponieważ wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w dacie wydawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyroku (12 lipca 2018 r.) nie weszła w życie uchwała podjęta przez Sejmik Województwa na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania jest niezasadny, ponieważ w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umarzania postępowania sądowego.

Jednocześnie należy stwierdzić, że w tej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji dotyczące generalnie dopuszczalności stosowania przez organy samorządu terytorialnego art. 54 § 3 P.p.s.a. w trybie autokontroli wykraczało poza granice sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega niejednolitość stanowisk dotyczących samej dopuszczalności stosowania tego trybu przez organy samorządu w przypadku wnoszenia skarg na uchwały zaprezentowanych w orzecznictwie sądowym (por. wyroki nieaprobujące uprawnienia do autokontroli uchwał przez organy samorządu – wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2630/17, opub. w Lex nr 2743067; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, opub. w Lex nr 384291; wyroki aprobujące autokontrolę – wyrok NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2402/15, opub. w Lex nr 2169079; wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14, opub. w Lex nr 1657777; wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1055/17, opub. w Lex nr 2417915). Także w doktrynie problematyka ta nie jest jednolicie oceniana (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013; B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2916, s. 1161).

Tym niemniej w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego wydana na podstawie art. 53 § 4 P.p.s.a. (tj. uchwała Sejmiku Województwa Lubelskiego z 29 stycznia 2018 r. nr XXXVIII/510/2018 w zakresie stwierdzającym w części nieważność uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/88/2015), ale uchwała Sejmiku z dnia 27 marca 2015 r. nr VI/88/2015. Skoro więc uchwała Sejmiku z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XXXVIII/510/2018 w zakresie objętym tą sprawą nie weszła w życie na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, to nie znajdowało uzasadnienia prezentowanie ogólnego stanowiska dotyczącego stosowania tego przepisu przez organy samorządu województwa. Skoro w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, to kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje oceny trafności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Kontroli podlega bowiem dana sprawa sądowa, a nie inne okoliczności wykraczające poza granice sprawy.

Tym samym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa w okolicznościach tej sprawy nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, a w istocie dotyczy on kwestii pozostających poza przedmiotem tej sprawy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa okazały się nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia wykraczającego poza granice sprawy odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.