III SA/Gl 1478/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-20	
Data wpływu	2021-10-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Piotr Pyszny	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 2034/22	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 138 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 919; art. 4 pkt 11 i 22; art. 18 ust. 4a i 4b; art. 87 ust. 1; art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P sp.z o. o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr BP.501.1798.2020.2012.KA12.2746 w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 sierpnia 2021 r. nr BP.501.1798.2020.2012.KA12.2746 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej określany jako: organ odwoławczy, GITD), po rozpatrzeniu odwołania P sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej określanej jako: spółka, skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej określanego skrótem [...]WITD) z 8 września 2020 r.., nr [...], nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej określanej skrótem K.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22 , art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 919, dalej określanej skrótem u.t.d.) oraz Ip. 1.1. oraz2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną.

Dnia 17 września 2019 r. w K. przy ul. [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki SKODA o nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji. Kontrolowanym pojazdem kierował Pan M.N., który jak ustalono wykonywał na podstawie aplikacji BOLT okazjonalny transport drogowy osób w granicach administracyjnych miasta K. z ul. [...] na dworzec PKP. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli drogowej z dnia 17 września 2019 r. nr [...].

Następnie pismem z 8 listopada 2019 r. [...] Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego z urzędu.

Starostwo Powiatowe w B. pismem z 12 listopada 2020 r, odpowiadając na zapytanie organu pierwszej instancji, poinformowało, że na dzień kontroli tj. 17 września 2019 r., spółka nie posiadała zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji w zakresie przewozu osób.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 6 grudnia 2019 r. nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych, zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym tytułem naruszenia Ip. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 12 czerwca 2020 r. nr BP.501.250.2020.1284.KA12.4857 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 6 grudnia 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, kto powinien być adresatem decyzji. Ponadto, w toku kontroli nie przesłuchano w charakterze świadka kierowcy. Co więcej kierowca nie okazał żadnych dokumentów wskazujących na współpracę ze stroną tj. umowy, paragonu.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie decyzją z 8 września 2020 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł Podczas ponownego rozpoznania sprawy stwierdzono naruszenia Ip. 1.l i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. na łączną kwotę 20 000 zł, jednakże zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d. kara została ograniczona do kwoty 12.000 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej oraz braku weryfikacji czy skarżąca posiadała status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzenia kontroli,

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy doszło do wykonywania transportu drogowego,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 5b u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącą nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z Ip. 1.1 oraz 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. zw. z 4 pkt 6a u.t.d., poprzez nałożenie kry pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącą.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wyjaśnił na wstępie, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a. kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d K.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto, należy wskazać, iż zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f kpa, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 K.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa K.p.a.

Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy.

Stosownie do treści art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Stosownie do treści lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych).

W myśl Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez spółkę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, a także wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Podkreślił przy tym, że protokół kontroli z dnia 17 września 2019 r. [...] stanowi istotny dowód w przedmiotowej sprawie i ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Nadto w niniejszej sprawie kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Wreszcie, wykonując zalecenie organu odwoławczego w toku postępowania przesłuchano kierowcę, który potwierdził wykonywanie przewozu przy użyciu aplikacji BOLT.

Zatem, zdaniem GITD ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołu kontroli, protokołu przesłuchania świadka, dokumentacji fotograficznej oraz okazanych dokumentów jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli – 17 września 2019 r. kierowca zrealizował przewóz osób za pomocą aplikacji Bolt. Pojazd przeznaczony był konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, opłata za przewóz została uiszczona bezgotówkowo za pomocą aplikacji Bolt. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu kontroli spółka nie posiadała uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób samochodem osobowym.

Stronę postępowania ustalono przede wszystkim na podstawie zeznań złożonych przez kierowcę jako świadka do protokołu z dnia 5 czerwca 2020 r. Świadek ten, pouczony o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy, wskazał, że kontrolowany przewóz wykonywał na rzecz spółki, od której otrzymuje wynagrodzenia z związku z realizowanymi kursami. Płatności odbywały się bezgotówkowo. Zaś kierowca otrzymywał od spółki wynagrodzenie w wysokości 40 % wartości wykonanych w miesiącu przewozów.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji w zakresie ustalenia wykonawcy przedmiotowego przewozu są prawidłowe, zaś podniesione w odwołaniu argumenty spółki nie zasługują na uwzględnienie. Kierowca składał zeznania po uprzednim pouczeniu go o odpowiedzialności karnej grożącej za składanie fałszywych zeznań. Zeznania złożone przez kierowcę niejako na gorąco w dniu kontroli zostały potwierdzone jego zeznaniem złożonym w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto organ I instancji zweryfikował posiadane przez spółkę uprawnienia w zakresie przewozu osób. Ustalono, że nie posiadała ona licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. Także kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób wydanych na jego rzecz ani na rzecz innego podmiotu, w szczególności spółki. Wreszcie spółka w toku postępowania nie okazała dokumentów potwierdzających jej uprawnienia do przewozu osób.

Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że przewóz wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Wskazać należy też, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W niniejszej sprawie zostało udowodnione, że spółka faktycznie wykonywała działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d. ustawy o transporcie drogowym.

Wreszcie, w ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej, lecz do sytuacji wyjątkowych, np. będących rezultatem siły wyższej. Jednak podmiot wykonujący przewozy powinien wykazać, że przesłanki wymienione w tym przepisie miały miejsce, co jednak nie zostało uczynione. W odwołaniu spółka nie przedłożyła dowodów świadczących o istnieniu takich przesłanek.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca spółka. Zaskarżonej decyzji jej pełnomocnik zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b u.t.d. w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt, wykonanie tego przejazdu przez wskazanego w protokole kontroli kierowcę, nie zaś przez skarżącą (bądź jej pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącą kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez Skarżącą, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 18 ust 4 b pkt 1 lit c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd skarżącej był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest Bolt;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącą;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

5) naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kk.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Kierującego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy Kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz braku wyjaśnienia w oparciu o jaki stosunek prawny, kierujący miałby wykonywać przedmiotowy przewóz w imieniu Skarżącej;

6) naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 17 września 2019 r.), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

7) naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kp.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącej, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

8) Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

9) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji o nazwie Bolt;

10) art. 8 K.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Szczegółową argumentację wspierająca tak sformułowane zarzuty skarżąca zwarła w uzasadnieniu skargi. Podkreśla, że nie tylko nie posiadała statusu przedsiębiorcy, ale również wykonywane przez nią czynności stwierdzone protokołem kontroli nie mają cech wykonywania działalności gospodarczej. Organ nie tylko nie ustalił, czy skarżąca posiada formalnie status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, by czynności przez nią wykonywane posiadały cechy działalności gospodarczej tj. czy była to działalność zorganizowana, zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Skarżąca nie otrzymała wynagrodzenia za swoje czynności od pasażera w kwocie i w sposób podany przez niego. Przejazd samochodem skarżącej możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera przez platformę internetową. Co ważne zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej (nie zaś na rzecz kierowcy) za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw. Podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 239; dalej określnej skrótem P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez organy wynika, że 17 września 2019 r. samochodem należącym do skarżącej, kierowanym przez kierowcę związanego ze skarżącą umową zlecenia lub umową o pracę (obowiązującymi tydzień i co tydzień odnawianymi, jak zeznał świadek- kierowca), przewiózł pasażerkę na terenie K. Przejazd ten został zamówiony przez pasażera za pomocą aplikacji telefonicznej o nazwie własnej "Bolt (Taxify)", która skojarzyła ją z kierującym, który również korzystając z tej aplikacji telefonicznej Bolt, uzyskał informację o potrzebie wykonania przewozu. Pasażer oraz kierujący wcześniej się nie znali. Pasażer zrealizował płatność za przejazd za pomocą aplikacji telefonicznej w ten sposób, że jego rachunek bankowy został obciążony odpowiednią opłatą za przejazd, skalkulowaną przez aplikację.

Tych faktów skarżąca skutecznie nie podważyła. Z tego względu podnoszone przez nią zarzuty dotyczące braku dokonania przez organy weryfikacji statusu kierowcy jako przedsiębiorcy, uznać należy za niezasadne. Organy prawidłowo ustaliły ww. okoliczność na podstawie zeznania kierowcy i świadka – pasażerki., złożonych po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, zawartych w protokołach czynności procesowych.

Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że w jego toku strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na niej spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Zasada określona w art. 77 § 1 K.p.a., nie może być tak rozumiana, iż nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, niezależnie od tego, czy działa osobiście, czy też przez pełnomocnika, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności wspierających interes strony.

W konsekwencji za bezzasadny należało uznać zarzut, sformułowany w pkt. 9 petitum skargi, niedoniesienia się przez organ odwoławczyo do zarzutu podniesionego przez skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji sprowadzającego się do niezweryfikowania przez organ zasad działania aplikacji BOLT. Bowiem w odwołaniu nie sformułowano takiego zarzutu. Także w toku postępowania skarżąca nie przedłożyła stosownych dokumentów, które miałyby zobrazować te zasady.

Wobec powyższego sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie właściwie oceniono cały materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz, mocno zaakcentowana w zarzutach skargi, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Ra jeszcze należy podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez niego materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jak zdaje się to wywodzić skarżąca. Wyrazem należytej oceny dowodowej jest natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, w której organ prawidłowo umotywował wydane rozstrzygnięcie, przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił na podstawie jakich dowodów zdecydował o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz załącznika nr 3 do tej ustawy (lp. 1.1 i 2.11). Ustawa o transporcie drogowym określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, międzynarodowego transportu drogowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego, zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego i odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym, zasady i tryb wyznaczania dworców, w których jest udzielana pomoc osobom niepełnosprawnym i zasady ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 1 i 2 u.t.d.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i ust. 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE. Z kolei warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.t.d., jak i licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu określonych wymagań wskazanych w art. 5c i art. 6 u.t.d.

W konsekwencji, jak wynika z art. 87 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4 , jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy – wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji, a wykonując przewóz drogowy osób, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 18 w ust. 4b w pkt 2, kopię umowy na realizowany przewóz.

Wreszcie w myśl art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4a ustawy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Jak z kolei stanowi art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi;

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu organy administracji w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że zebrany w wyniku kontroli oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że to skarżąca spółka była podmiotem wykonującym poddany kontroli w dniu 17 września 2019 r. transport drogowy bez wymaganej licencji, będący równocześnie przewozem okazjonalnym, tj. przewozem osób nie stanowiącym przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Sąd podziela również stanowisko organu co do tego, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zarazem do skarżącej zastosowania wyjątki od sankcji przewidzianej w przepisie zawartym pod lp. 2.11 in fine załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż zrealizowany przez nią przewóz nie spełniał łącznie warunków przewidzianych w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 20 grudnia 2017 r. C-434/15; publ.: http://curia.europa.eu/juris). Bolt.eu, na rzecz której to platformy internetowej zrealizowana została opłata za przewóz, nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżąca świadczyła w ten sposób usługi przewozu. Usługa, realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, powinna być zatem uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisów ustawy o transporcie nie można wyprowadzić wniosku, by przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlegał sankcji tylko wtedy, gdy przewoźnik prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 670/08; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 701/17).

Wobec powyższego w pełni zasadne było stanowisko organu, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem to, czy skarżąca formalnie posiadała status przedsiębiorcy – chociaż jako spółka prawa handlowego miała taki status albo jaki jest zakres jej działalności.

Organy w niniejszej sprawie zasadnie uznały również, że kontrolowany przewóz z dnia 24 stycznia 2020 r. był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

Definicję takiego okazjonalnego przewozu należy wywieść z treści art. 18 ust. 4b u.t.d., przy spełnieniu oczywiście negatywnych przesłanek znajdujących się w ustawowej definicji takiego przewozu z art. 4 pkt 11 u.t.d. Skoro bowiem art. 18 ust. 4b u.t.d. stanowi, że dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu do 7 osób pod warunkiem łącznego spełnienia wymogów z art. 18 ust. 4b u.t.d., to przewóz niespełniający któregoś z tych warunków, ale spełniający pozostałe, również musi być traktowany jako przewóz okazjonalny. Pomocne jest również sięgnięcie po kryteria charakteryzujące przewóz okazjonalny w prawie unijnym. W szczególności w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika" (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009). Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji - okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr. Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423). Konfrontacja ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie z przesłankami dającymi się wyprowadzić z art. 4 pkt 11 u.t.d. i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań. Przede wszystkim za podmiot, który zainicjował przedmiotowy przewóz należy uznać zlecającego jego wykonanie pasażera. Poza tym przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa. W szczególności przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a, b, c u.t.d., dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wymaga łącznego spełnienia wszystkich warunków tam przewidzianych. Jak wynika z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie pojazd, którym w dniu kontroli dokonano przewozu osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy przewóz nie odbył się na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, czego wymaga art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d., w sytuacji, gdy przewóz okazjonalny został wykonany samochodem osobowym niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust 4a u.t.d.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisku WSA w Kielichach, zgodnie z którym wynikające z treści art. 18 ust. 3, ust. 4a, 4b i 5 u.t.d. ograniczenia dotyczące możliwości swobodnego wykonywania przewozu okazjonalnego samochodami osobowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu 7 i mniej osób, mają na celu odróżnienie tego typu przewozów od mającej osobną regulację w ustawie o transporcie drogowym, powszechnie znanej na całym świecie i cieszącej się uznaną marką, wyspecjalizowanej działalności w zakresie przewozu osób taksówką, która przez istnienie szczegółowych i rygorystycznych wymogów świadczenia takich usług zapewnia pewność, bezpieczeństwo i wysoki ich standard, z korzyścią dla pasażerów. Brak takich ograniczeń mógłby w praktyce prowadzić do istotnego ograniczenia wykonywania przewozu osób taksówkami, na rzecz innych form przewozu osób, niespełniających wspomnianych wyżej rygorystycznych wymogów służących interesowi pasażerów. Nieracjonalne i sprzeczne z intencją ustawodawcy wprowadzającego wskazane kryteria wykonywania przewozów taksówkami oraz dopuszczającego wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wyłącznie po spełnieniu kumulatywnych warunków określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a, b i c u.t.d., byłoby w tej sytuacji takie rozumienie tych przepisów, które wyłączałoby spod działania przepisu sankcyjnego znajdującego się pod Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego w warunkach analogicznych do tych, jakie są spełniane przy wykonywaniu przewozu osób taksówkami, wyłącznie z powodu braku jasnej definicji takiego przewozu okazjonalnego w przepisach u.t.d. (wyrok z 18 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 1140/19).

Skarga, poza zaprezentowaną w niej polemiką z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej, nie zawiera żadnych przekonywujących argumentów, uzasadniających zaprezentowane w niej stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.