Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] maja 2013r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

II SA/Po 905/13

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, nakazał D. P. wykonać przy przebudowie ściany północnej, w miejscu byłego tarasu, w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. C. [...] w P., roboty budowlane polegające na przesunięciu przebudowanej ściany na odległość 1,5 metra od granicy z działką nr [...], zgodnie z warunkami zawartymi w ocenach technicznych z dnia [...] kwietnia 2013 i [...] lipca 2012 r. – w terminie do [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na działce nr [...] w P., należącej do D. P., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Jesienią 2011 r. właścicielka dokonała przebudowy wymienionego budynku poprzez zabudowę podcienia i połączyła zabudowaną część z istniejącą częścią mieszkalną tqworząc pokój o wymiarach 2,50 m na 3 m. Opisane roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę. W ocenie organu nadzoru budowlanego roboty budowlane będące przedmiotem postępowania stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Przed ich wykonaniem w przedmiotowym miejscu istniał zadaszony taras, wobec czego doszło do przebudowy obiektu poprzez zabudowę podcienia budynku. Na skutek wykonania tychże robót nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, w tym kubatury i powierzchni zabudowy, bowiem do kubatury brutto budynku – zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wlicza się kubaturę m.in. loggi, podcieni i ganków. Organ ustalił, że zakres wykonanych prac nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 18 lutego 2009 r. – ściana wybudowana od strony działki nr [...] znajduje się w odległości 1,15 m od granicy działki, zamiast dopuszczonej wspomnianą decyzją odległości 1,5 m. Inwestor przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót w dniu [...] lipca 2012 r., uzupełnioną w dniu [...] kwietnia 2013 r., zawierającą opis robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z z prawem, czyli przesunięcia przebudowanej ściany na odległość 1,5 m od granicy z działką nr 406. Pozwoliło to na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył S. C., domagając się jej uchylenia i nakazania rozbiórki ścian wzniesionych w celu zabudowy tarasu. Odwołujący się zarzucił organowi nadzoru budowlanego oparcie się wyłącznie na twierdzeniach inwestorki w zakresie ustalenia od kiedy istniało zadaszenie tarasu. Ponadto zarzucił także, że nie zbadano czy spełnione zostały wymogi przeciwpożarowe związane z minimalnymi odległościami między budynkami na działkach sąsiednich. Odwołujący się podniósł również, że zabudowa przedmiotowego tarasu istotnie wpływa na wartość jego nieruchomości (utrata prywatności, pogorszenie możliwości wypoczynku) oraz jego estetykę.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji, podkreślając, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę budynku, przedłożona przez inwestora ocena techniczna zawiera opis robót, które należy wykonać, aby przywrócić stan zgodny z prawem, wykonanie tych robót musi być zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno-budowlanymi, natomiast kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

S. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarzonej decyzji, zarzucając naruszenie: (1) art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie; (2) art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; (3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wskutek zaniechania zebrania i rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału dowodowego, a w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że wykonane roboty budowlane są przebudową a nie budową. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wykonane roboty budowlane należy traktować jako budowę, a nie jak błędnie uznały organy nadzoru budowlanego przebudowę. W konsekwencji zastosowanie winien znaleźć przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie przepiy art. 51 tej ustawy. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumentację zawartą w jego odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji dotknięte jest wadami, które w konsekwencji skutkować musiały uchyleniem wydanych przez nie decyzji.

W pierwszym rzędzie organy obu instancji błędnie określiły charakter przedmiotowych robót budowlanych kwalifikując je jako przebudowę obiektu budowlanego, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów określających warunki i tryb legalizacji.

Z akt sprawy wynika, iż inwestorka D. P. dokonała zabudowy istniejącego zadaszonego tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w ten sposób, że wykonano dwie pełne ściany, w wyniku czego w budynku powstało nowe pomieszczenie wykorzystywane jako pokój.

Konieczne stało się więc dokonanie oceny czy przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy jego przebudowę. Należy podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa" – ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 ust. 1 pkt 7a wymienionej ustawy. Przebudową jest więc wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zgodnie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7).

Wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowy" zasadne wydaje się, objaśnianie tego terminu z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym, w którym przez "rozbudowę" rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 – USJP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "rozbudowę" obiektu budowlanego uznano m.in. roboty budowlane polegające na: zabudowie loggi, argumentując, że roboty te "doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11; por też wyroki WSA: z 19.10.2006 r., II SA/Gd 676/05 oraz z 12.10.2005 r., II SA/Gd 2826/02 – dostępne w CBOSA); zabudowie części tarasu "w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych", w następstwie czego, zwiększyła się kubatura całego obiektu (zob. wyrok WSA z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/08, CBOSA); częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu (por. wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10, CBOSA). Należy podkreślić, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kubatura wskazanych wyżej, przekrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie. Nie przeszkodziło to sądom w przywołanych wyżej orzeczeniach uznać zabudowy tych części za "rozbudowę" budynku.

Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jest wymieniona w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "kubatura" obiektu. Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia, a w szczególności nie rozstrzyga, czy chodzi w tym przepisie o "kubaturę brutto", czy "kubaturę netto", ani czy pojęcie to należy odnosić tylko do zamkniętych i przekrytych części budynku, czy także do tych części budynku, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron lub są ograniczone przez elementy budowli (np. balustrady, deski czołowe okapu, poręcze), i są przekryte (por. pkt 5.2.1.1 i 5.2.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997).

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do objaśniania terminu "kubatura obiektu" użytego w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 wymienionego rozporządzenia zwrotu "kubatura brutto budynku". Po pierwsze dlatego, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość terminów ("kubatura" – "kubatura brutto"). A po drugie z uwagi na jedną z podstawowych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym rangi niższej niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, uw. 1 i 2 do § 149).

Skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane o zmianę jak rozumianej kubatury tu chodzi, to uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku prawnie relewantna zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku – dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych – oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że roboty budowlane polegające na zabudowie zadaszonego tarasu, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Wykonanie powyższych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia więc dyspozycję przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego może rozpocząć tzw. procedurę legalizacyjną w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i 3 wymienionej ustawy. Jest to możliwe, gdy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, gdy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji jest m. in. przedstawienie projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zastosowały jako podstawę prawną swoich decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten daje organom nadzoru budowlanego kompetencje do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak zastosowanie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane jest możliwe jedynie w sytuacjach wskazanych przez art. 50 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż chodzi o przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Redakcja przepisu, a także stanowisko przyjęte w doktrynie i orzecznictwie, wskazuje, iż hipotezą art. 50 ustawy Prawo budowlane objęte są takie roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wskazane przepisem art. 50 ust. 1 umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy oznacza, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb postępowania określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] maja 2013 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.