Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi T. K. (dalej: skarżący, strona, funkcjonariusz) jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 27 września 2019 r. (nr [...]), utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia 1 sierpnia 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Raportem z dnia 30 maja 2019 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w T., funkcjonariusz zwrócił się z prośbą o zwolnienie go ze służby z dniem 1 września 2019 r., w związku z nabyciem praw emerytalnych. W piśmie z dnia 5 czerwca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w T. wyraził zgodę na odejście ze służby w Policji z dniem 1 września 2019 r.

Rozkazem personalnym z dnia 1 sierpnia 2019 r., wydanym m.in. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) Komendant Powiatowy Policji w T. zwolnił funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 1 września 2019 r.

W odwołaniu z dnia 12 sierpnia 2019 r. strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenie postępowania, względnie, o przekazanie sprawy do ponownego prowadzenia organowi pierwszej instancji. Jej zdaniem, objęty odwołaniem rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do stwierdzenia jej zgodności z wnioskiem strony, podczas gdy wniosek ten miał charakter warunkowy i związany był z momentem nabycia przez stronę uprawnień emerytalnych. Podniesiono również, że organ pierwszej instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku zaniechał prawidłowego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W końcowej części odwołania, "uchylając się od złożonego wniosku", strona zawarła oświadczenie o cofnięcie wniosku o zwolnienie ze służby w Policji wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Raportem z dnia 15 sierpnia 2019 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego w T. funkcjonariusz zwrócił się z prośbą o wycofanie raportu w którym wcześniej wnioskował o zwolnienie go ze służby z dniem 1 września 2019 r. z uwagi na to, że na obecnym etapie jest on bezprzedmiotowy. Raport ten został negatywnie rozpatrzony przez Komendanta Powiatowego Policji w T., o czym strona została powiadomiona w piśmie z dnia 2 września 2019 r.

W następstwie wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 27 września 2019 r., Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy zaskarżony przez stronę rozkaz personalny z dnia 1 sierpnia 2019 r. W treści tej decyzji organ drugiej instancji omówił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że zaskarżony rozkaz personalny z dnia 1 sierpnia 2019 r. o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 1 września 2019 r. jest następstwem złożonego przez stronę w raporcie z dnia 30 maja 2019 r. oświadczenia woli w tym zakresie. Organ drugiej instancji zwrócił przy tym uwagę, że wskazany w rozkazie personalnym z dnia 1 sierpnia 2019 r. termin zwolnienia ze służby w Policji mieści się w terminie ustawowym wskazanym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta zwalnia się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Dokonując wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że użyty w tym przepisie zwrot "policjanta zwalnia się ze służby" należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy policjant pisemnie zgłosi wystąpienie ze służby. Zwrócił przy tym uwagę, że organ nie ma uprawnień ani obowiązku badania oświadczenia woli policjanta pod kątem motywów leżących u podstaw składania wniosku o wystąpienie ze służby, w tym, w zakresie nabycia prawa do emerytury/renty policyjnej. W tym kontekście wskazał, że organem właściwym do ustalenia prawa do wskazanych świadczeń jest zakład emerytalno-rentowy.

Organ drugiej instancji za nieuzasadniony ocenił zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. podnosząc, że zaskarżony rozkaz personalny uwzględnia w całości żądanie strony, a poboczną sprawą jest w tym kontekście argumentowanie swojej woli przez policjanta albowiem przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (stanowiący o tzw. zwolnieniu na "własną prośbę") nie uzależnia faktu zwolnienia ze służby od wskazania indywidualnych motywów, jakimi kieruje się policjant przy podejmowaniu decyzji o wystąpieniu ze służby. Podobnie, za pozbawiony podstaw prawnych Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wyjaśniając, że przepis ten nie odnosi się do rozpatrywanego przypadku, a nadto również wskazując, że zgodnie z § 2 ust. 2 art. 7a k.p.a., przepisu § 1 nie stosuje się "w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych."

Organ drugiej instancji nie stwierdził również naruszenia w sprawie art. 8-11 k.p.a. podkreślając, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, było wynikiem złożonego przez stronę, pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Wyjaśnił, że organ nie mógł postąpić inaczej, jak tylko zgodnie z wolą policjanta, a ustawowy margines swobody organ miał jedynie w określeniu daty zwolnienia ze służby, tak, by zawierała się ona w okresie do 3 miesięcy od faktu pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu oświadczenia strony o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby organ drugiej instancji nie uznał skuteczności złożonego w tym zakresie oświadczenia woli i wyjaśnił, że wprawdzie ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, to orzecznictwo sądowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 814/15) dopuszcza możliwość korzystania przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. W tym kontekście organ drugiej instancji podniósł, że odwołanie przez funkcjonariusza oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

W skardze na decyzję z dnia 27 września 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego z dnia 1 sierpnia 2019 r.

Argumentując zasadność skargi skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu. W ocenie strony, za błędne należy uznać stanowisko organu drugiej instancji, że kompetencja organu drugiej instancji na tle tego przepisu sprowadza się wyłącznie do skontrolowania tego, czy złożono wymagany raport o zwolnienie ze służby, oraz, czy organ pierwszej instancji dochował wymaganego przez ustawę terminu maksymalnie trzech miesięcy na zwolnienie ze służby. Szersze kompetencje organu drugiej instancji orzekającego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji skarżący powiązał z charakterem postępowania w sprawie o zwolnienie ze służby na prośbę funkcjonariusza. Wyraził pogląd, że żądanie wystąpienia ze służby (raport, podanie) jest żądaniem w rozumieniu art. 61 § 2 k.p.a. a zatem postępowanie w sprawie należy traktować jako postępowanie skargowe (inicjowane żądaniem strony). Powyższe, zdaniem strony, pozwala przyjąć pełną dyspozytywność woli funkcjonariusza w zakresie toczenia się tego postępowania. Jak podkreślono w skardze, "Sfera woluntarna może być dynamiczna w czasie i instrumenty postępowania administracyjnego to uwzględniają w pełnym zakresie." W rozwinięciu tej argumentacji skarżący wyraził pogląd, że skoro żądanie wystąpienia ze służby (raport, podanie) jest żądaniem w rozumieniu art. 61 § 2 k.p.a. to brak takiego żądania, wyklarowany w toku postępowania (niewyrażenie zgody na wszczęcie lub kontynuację postępowania z urzędu) rodzi obowiązek umorzenia postępowania. W tym kontekście dodał, że skoro skutki w postaci związania decyzją wywołuje tylko decyzja ostateczna (a taką po wniesieniu odwołania jest tylko decyzja organu drugiej instancji), to na datę wydania decyzji drugoinstancyjnej w sprawie, badaniu powinna podlegać również aktualność woli opuszczenia służby przez funkcjonariusza. Na tej podstawie skarżący wyraził przekonanie, że organ drugiej instancji powinien był uwzględnić zaistniałą w toku postępowania zmianę stanu faktycznego w postaci cofnięcia przez stronę woli wystąpienia ze służby w Policji, co winno skutkować umorzeniem postępowania. W podsumowaniu stwierdził, że skoro istotą postępowania skargowego jest inicjatywa strony, to jej odpadnięcie przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie powoduje bezprzedmiotowość postępowania natury przedmiotowej.

Niezależnie od tych argumentów, skarżący zarzucił również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644, dalej: r.s.s.) wyrażając pogląd, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie dochowano wymogów związanych z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, jako przeczące tej zasadzie, uznać należy postępowanie organu pierwszej instancji, który posiadając wiedzę o planach życiowych strony związanych z emeryturą (15-letnią minimalną wysługą emerytalną wyliczoną na datę 1 września 2019 r.), w dniu 1 sierpnia 2019 r. wydał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, a tydzień później (w dniu 8 sierpnia 2019 r.) wydał kolejną decyzję - o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych, co w wypadku jej uostatecznienia, zaprzepaści plany życiowe strony wyeksponowane w podaniu o zwolnienie ze służby, albowiem spowoduje odliczenie od wysługi emerytalnej okresu 3-miesięcznego zawieszenia w czynnościach służbowych, pozbawiając w ten sposób skarżącego prawa do emerytury policyjnej. Innymi słowy, sytuacja ta spowoduje dla skarżącego nieodwołalne skutki wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288). Wskazując na powyższe skarżący podniósł, że skoro odrębną decyzją (wydaną w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych) skrócono mu okres uwzględniany przez organ emerytalny jako wysługa emerytalna, uprawniająca do emerytury policyjnej, to jego podanie w przedmiocie zwolnienia ze służby straciło aktualność, albowiem nie będzie służyło osiągnięciu zamierzonego przez niego celu życiowego. Cofając żądanie wystąpienia ze służby skarżący wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, co w jego mniemaniu powinno skutkować, po stronie organu, obowiązkiem wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od przedstawionej argumentacji skarżący dodał, że § 22 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia nakładał na organ oparcia decyzji o zwolnieniu ze służby na ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Końcowo skarżący podniósł, że w przypadku nieuwzględnienia cofnięcia podania, wolą skarżącego było jak najdalsze odroczenie daty rozwiązania stosunku służbowego, tj. przyjęcie w decyzji drugoinstancyjnej takiej daty rozwiązania tego stosunku, która uzdrawiałaby przeszkodę w nabyciu emerytury i przywracałaby utracone 3 miesiące wysługi emerytalnej. W szczególności, taką datą mogłaby być data 31 stycznia 2020 r. Wskazując na powyższe skarżący jednocześnie podniósł, że również na etapie skargi wyraża on wolę podjęcia mediacji w tym zakresie.

Na tle tak zredagowanej skargi skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego;

2) umorzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w trybie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.);

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

4) skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, w celu wypracowania przez strony stanowiska obejmującego: a) pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o zwolnieniu ze służby co do istoty; b) zmianę przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji I instancji na podstawie art. 117 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie daty zwolnienia na 31 stycznia 2020 r., co pozwoli skarżącemu osiągnąć cel wyrażony w podaniu o zwolnienie ze służby, tzn. odzyskać część wysługi emerytalnej utraconej wskutek nieoczekiwanego zawieszenia go w czynnościach w toku postępowania o zwolnienie ze służby, c) złożenie przez skarżącego wniosku o umorzenie postępowania sądowego w trybie art. 118 § 2 p.p.s.a., po wykonaniu ww. ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podnoszonej przez pełnomocnika strony kwestii wydania rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych wskazał, że, wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze, skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy rozkazem personalnym nr [...] z dnia 15 lipca 2019 r. Powyższe podyktowane było wszczęciem przeciwko skarżącemu postępowania karnego o popełnienie czynu z art. 286 § 1 k.k. i inne. Organ ten dodał, że wspomniana decyzja została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, nie mającym wpływu na stan faktyczny ustalony w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Organ drugiej instancji wniósł również o oddalenie wniosku o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, nie znajdując podstaw do polubownego załatwienia sprawy, tj. zgodnie z żądaniem strony.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu rezygnacji ze służby przed datą uostatecznienia się decyzji o zwolnieniu ze służby. Zarzucił, że skoro istotą postępowania skargowego jest podtrzymywanie wniosku, to wniosek przeciwny, o wycofaniu woli kontynuacji postępowania skargowego, czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem postępowanie takie powinno być umorzone. Zwrócił uwagę, że gdyby skarżący wiedział o tym, że zostanie później zawieszony w czynnościach, nie złożyłby oświadczenia o zwolnieniu ze służby.

Dodatkowo podniósł, że w odniesieniu do trzech innych policjantów organ uwzględnił wniosek w przedmiocie cofnięcia oświadczenia o zwolnieniu ze służby.

Oświadczył także, że skarżący jest w trudnej sytuacji finansowej. Ma na utrzymaniu trójkę dzieci i pozostaje bez środków do życia.

Z urzędu należy wskazać, że rozkazem personalnym z dnia 15 lipca 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w T. zawiesił mł. aspiranta T. K. w wykonywaniu czynności służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od 16 lipca 2019 r. do 15 października 2019 r. W uzasadnieniu tego rozkazu podał, że w dniu 15 lipca 2019 r. został powiadomiony o wydaniu przez Prokuraturę Rejonową w W. postanowienia o przedstawieniu zarzutów z dnia 28 maja 2019 r. oraz postanowienia o zawieszeniu śledztwa z dnia 19 czerwca 2019 r. w toku postępowania przygotowawczego sygn. akt PR Ds. 130.2019 w sprawie przeciwko mł. aspirantowi T. K. o popełnienie czynu z art. 286 § 1 i inne k.k. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia 15 lipca 2019 r. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 431/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę strony na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 8 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Wniesiona przez stronę skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana na podstawie i w granicach prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w myśl którego, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Wbrew zarzutom skargi, zaprezentowana przez organ drugiej instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. Sąd nie stwierdził również naruszenia prawa w zakresie przyjętej przez organ drugiej instancji oceny nieskuteczności złożonego przez stronę oświadczenia o cofnięciu żądania ze służby w Policji.

Treść normy wynikającej z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. W tożsamy sposób przepis ten interpretowany jest w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest obligatoryjne i następuje na jego wniosek przedstawiony w raporcie. Dodatkowo w wskazuje się, że tak kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, nie dające organowi możliwości wydania innego rozstrzygnięcia poza tym, jakie wynika z omawianego uregulowania, ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby bez wyjaśniania z jakiego powodu to na następuje. Uznanie organu ogranicza się w tym przypadku jedynie do kwestii wskazania konkretnej daty zwolnienia, która jednakże zawsze powinna przypadać w trzymiesięcznym okresie od momentu złożenia rezygnacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 401/10 oraz we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 444/19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001, sygn. akt II SA 1866/01 oraz z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2759/15 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe wyroki powołane w uzasadnieniu).

W sprawie bezspornym jest, że pisemnym raportem z dnia 30 maja 2019 r. skarżący wniósł o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 1 września 2019 r., motywując to nabyciem uprawnień emerytalnych. Na podstawie tego pisemnego żądania, rozkazem personalnym z dnia 1 sierpnia 2019 r., wydanym w powołaniu na art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji w T. zwolnił skarżącego ze służby z dniem 1 września 2019 r. Zwalniając skarżącego ze służby organ pierwszej instancji działał nie tylko zgodnie z żądaniem skarżącego, ale z normą z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, albowiem zwolnienie ze służby nastąpiło w ustawowym terminie trzech miesięcy od momentu złożenia pisemnej rezygnacji.

W nawiązaniu do podniesionego przez stronę w odwołaniu zarzutu, że wniosek skarżącego o zwolnienie ze służby miał charakter warunkowy i związany był z momentem nabycia przez stronę uprawnień emerytalnych (który to skutek w istocie został udaremniony poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy) należy zgodzić się z argumentacją organu zawartą w zaskarżonej decyzji, że Komendant Powiatowy Policji w T. nie miał uprawnień ani obowiązku badania oświadczenia woli skarżącego pod kątem motywów leżących u podstaw składania wniosku o wystąpienie ze służby, w tym w szczególności, w zakresie nabycia prawa do emerytury policyjnej w związku z 15letnim okresem służby w Policji (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). W kontekście akcentowanego przez stronę motywu wystąpienia z żądaniem zwolnienia ze służby (planami przejścia na emeryturę w związku z 15letnią minimalną wysługą emerytalną wyliczoną na datę 1 września 2019 r.), należy zwrócić uwagę, że tryb zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, choćby wniosek o zwolnienie był argumentowany zamiarem przejścia na emeryturę wnioskodawcy, nie może być rozumiany na zasadzie analogii do zwolnienia na mocy art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji następuje na pisemny wniosek policjanta, natomiast zwolnienie z art. 41 ust. 2 pkt 4 wspomnianej ustawy następuje z urzędu (por. powołany już wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 401/10). Trzeba dostrzec, że regulacja art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji pozwala zwolnić policjanta ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Z kolei z treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji należy wnosić, o czym była już mowa, że w przypadku gdy policjant wystąpi z wnioskiem o zwolnienie go ze służby w Policji obowiązkiem właściwego organu, z zachowaniem terminu określonego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego. Z przepisów wymienionej ustawy nie wynika, aby wniosek o zwolnienie, składany w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, wymagał uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 318/10). Ujawnienie przez policjanta powodów wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zwolnienie ze służby nie może zmieniać zatem charakteru procedury obowiązującej na gruncie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w której organ nie może podejmować czynności z urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 173/06). Natomiast w przypadku zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, gdzie działanie następuje z urzędu, to po stronie organu jest przede wszystkim inicjatywa do ustalenia, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie ww. przepisu ustawy o Policji.

Należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek strona nie kwestionowała faktu, że jej wniosek o zwolnienie ze służby został złożony na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, to jednak omówienie procesowych różnic pomiędzy przesłankami zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 3 oraz na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji Sąd uznał za zasadne w świetle okoliczności faktycznych sprawy oraz podnoszonych przez stronę zarzutów w zakresie związku pomiędzy złożeniem wniosku o zwolnienie ze służby a nabyciem praw emerytalnych.

Końcowo już tylko na tym etapie rozważań należy dodać, że w orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd, w myśl którego, dla organu podejmującego decyzję o zwolnieniu policjanta na jego prośbę ze służby w Policji nieistotne są motywy, jakimi kierował się policjant składając wniosek o zwolnienie ze służby. Istotna i wiążąca organ jest natomiast, wyrażona na piśmie, wola policjanta rozwiązania stosunku służbowego (por. powołany już wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 318/10).

Z uwagi na powyższe, za nieuzasadniony należało również uznać podniesiony w odwołaniu i powtórzony w skardze zarzut zaniechania przez organ pierwszej instancji poinformowania strony o okolicznościach faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, a przez które to okoliczności należy w stanie sprawy rozumieć wydanie postanowienia o zawieszeniu strony w czynnościach służbowych (na okres 3 miesięcy), którego to okresu zawieszenia nie wlicza się do okresu służby w Policji wymaganego do nabycia uprawnień emerytalnych.

W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd w pełni zgadza się również z dokonaną przez organ drugiej instancji oceną skutków związanych w wycofaniem złożonego wniosku o zwolnienie ze służby. W nawiązaniu do tej części rozważań trzeba zaznaczyć, że policjant, żądając zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18). Ustawa o Policji nie reguluje zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, w tym, odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby w Policji, o którym mowa w art. 41 ust. 3 w/w ustawy jest oświadczeniem woli do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 145, dalej: k.c.). Przykładowo, stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1241/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1048/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 444/19; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18 oraz w powołanych w tym wyroku orzeczeniach sądów administracyjnych. Trzeba również odnotować, że podobny pogląd został przyjęty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, wydanej na tle art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Orzeczenie to odnosiło się do funkcjonariusza ABW, jednak, wobec tożsamości przepisów prawnych regulujących zwolnienie ze służby funkcjonariuszy Policji i ABW, pogląd ten zachowuje aktualność także w niniejszej sprawie.

Warto w tym miejscu również odwołać się do tezy wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 814/15, w którym Sąd ten stwierdził, że decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest "skutkiem złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia zaakceptowanego, a więc przyjętego przez przełożonego służbowego. Ten etap rozwiązywania stosunku służbowego ma cechy cywilnoprawne."

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Z treści tego przepisu wynika, że oświadczenie złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata – tylko za jego zgodą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18).

Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że raportem z dnia 30 maja 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w T. o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 1 września 2019 r. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w T. poinformował stronę o wyrażeniu zgody na odejście ze służby w Policji z dniem 1 września 2019 r. Rozkazem personalnym z dnia 1 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji zwolnił skarżącego ze służby w Policji zgodnie z prośbą skarżącego. Skarżący cofnął wniosek o zwolnienie go ze służby w odwołaniu od tego rozkazu, co powtórzył w raporcie z dnia 15 sierpnia 2019 r. Jego raport z dnia 15 sierpnia 2019 r. odnośnie do wycofania wcześniejszego raportu, w którym skarżący wnioskował o zwolnienie go ze służby z dniem 1 września 2019 r., został rozpoznany odmownie.

Uzupełniająco należy dodać, że skarżący mógłby skutecznie uchylić się od złożonego oświadczenia w zakresie woli zwolnienia ze służby jedynie w przypadku stwierdzenia, że oświadczenie to dotknięte było jedną z wad oświadczenia woli, regulowanych treścią art. 82-87 k.c. W ocenie Sądu, ujawnione w sprawie okoliczności faktyczne nie wskazują na to, by oświadczenie strony było dotknięte wadliwościami o jakich mowa w powołanych przepisach k.c. Jakkolwiek skarżący wprost nie odwoływał się do treści art. 84 k.c. to jednak podnosił w skardze "błędnie ocenioną w perspektywie czasu ekspektatywę emerytury policyjnej (str. 6 skargi). U podstaw konstrukcji błędu jako wady oświadczenia woli leży założenie, że stanowi on mylne wyobrażenie o określonym stanie rzeczy. To mylne wyobrażenie musi istnieć w chwili składania oświadczenia woli i musi dotyczyć treści czynności prawnej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach faktycznych sprawy albowiem, po pierwsze, okoliczności które rzutowały na nabycie przez stronę uprawnień emerytalnych (decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych) powstały już po złożeniu przez stronę oświadczenia woli w przedmiocie zwolnienia ze służby, po drugie, ewentualny błąd przewidywania, błąd co do pobudki składającego oświadczenie woli, nie uzasadnia uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I ACa 1475/15, LEX nr 2044385 ). Warto również wskazać, że zgodnie z art. 84 § 1 k.c. zdanie drugie, jeżeli oświadczenie woli było złożone innej osobie, uchylenie się od jego skutków prawnych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy błąd został wywołany przez tę osobę, chociażby bez jej winy, albo gdy wiedziała ona o błędzie lub mogła z łatwością błąd zauważyć; ograniczenie to nie dotyczy czynności prawnej nieodpłatnej. W stanie sprawy, brak jest dowodów wskazujących na wywołanie błędu przez organ policyjny. Końcowo już tylko nadmienić przy okazji analizy ewentualnych podstaw do uchylenia się skarżącego od złożonego oświadczenia woli, że dla uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu, ustawodawca wymaga oświadczenia złożonego tej osobie na piśmie. Skarżący wprawdzie cofnął swój wniosek na piśmie, jednak nie wskazał, że cofniecie wniosku następuje w związku z wadą wcześniejszego oświadczenia woli.

Sąd nie podzielił zasadności argumentacji skargi w zakresie wyrażonego tam poglądu, że cofnięcie przez stronę wniosku o zwolnienie ze służby w Policji powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego z uwagi na następczy brak żądania inicjującego postępowanie w sprawie.

Po pierwsze, jak to już zostało podkreślone, skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że w sprawie doszło do skutecznego cofnięcia przez niego wniosku o zwolnienie ze służby. Z uwagi na treść art. 61 § 1 k.c., którego stosowanie orzecznictwo sądowe dopuszcza na gruncie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, odwołanie przez stronę oświadczenia woli w zakresie zwolnienia ze służby, po tym jak to oświadczenie dotarło do adresata, który jednocześnie nie wyraził zgody na cofnięcie tego oświadczenia woli nie wywołuje skutków prawnych. Stąd też, takie oświadczenie skarżącego nie mogło obligować organ drugiej instancji do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W nawiązaniu do podnoszonych w skardze argumentów dotyczących naruszenia art. 61 § 1 i 2 k.p.a., należy w tym miejscu również zauważyć, że pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Wywołuje ono także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to zatem czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. W związku z powyższym, w przypadku odwołania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie mogą mieć zastosowania przepisy o umorzeniu postępowania na wniosek strony. Przepisy te regulują bowiem wyłącznie zagadnienia procesowe. Omówiona kwestia była przedmiotem analizy m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1847/18, a ocenę tę Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela.

Na kierunek rozstrzygnięcia w sprawie nie mogła mieć wpływu podnoszona przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. argumentacja, że skarżący cofnął oświadczenie o zwolnieniu ze służby jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji o zwolnieniu. Pomijając omówione już wyżej kwestie skuteczności samego oświadczenia o cofnięciu wniosku o zwolnienie ze służby należy jeszcze raz powtórzyć, że zgłoszenie wystąpienia ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ale wywołuje również skutki materialne. Do nich zaliczyć należy, wynikający z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, termin, w jakim stosunek służbowy powinien zostać zakończony. Bezspornym obowiązkiem organu wynikającym z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i wiążącym się z materialnoprawną istotą stosunku służbowego policjanta, jest przyjęcie takiej daty zwolnienia go ze służby, która mieściłaby się w trzymiesięcznym okresie, przypadającym po zgłoszeniu wystąpienia ze służby. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 444/19, że liczonej w ten sposób dacie zwolnienia policjanta ze służby nie może stać na przeszkodzie późniejsze wniesienie przez niego odwołania od wydanego, na skutek jego wniosku, rozkazu personalnego. Tym bardziej zatem nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja pełnomocnika strony w zakresie relacji pomiędzy etapem cofnięcia przez skarżącego wniosku o zwolnienie ze służby a uostatecznieniem się decyzji. Mylne zatem są również argumenty skargi, że z uwagi na wnioskowy charakter żądania wystąpienia ze służby w Policji, aktualność tego żądania powinna podlegać badaniu przez organ drugiej instancji.

Wbrew podnoszonym w skardze i w odwołaniu zarzutom, Sąd nie dostrzegł także w kontrolowanym postępowaniu wad o charakterze procesowym. Uwagę tę należy odnieść zarówno do samego sposobu procedowania w sprawie, jak i niezbędnych elementów decyzji. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności, zasady zaufania obywateli do organu administracji publicznej. Jak już wspomniano wcześniej, organ pierwszej instancji, przed wydaniem rozkazu, nie miał obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych które wystąpiły po złożeniu wniosku o wystąpienie ze służby, albowiem, po myśli art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, organ związany był żądaniem skarżącego, niezależnie od tego, czy skarżący umotywował swój wniosek czy nie, oraz niezależnie od tego jakie okoliczności leżały u podstaw jego podania. Zatem chybiony jest zarzut naruszenia w postępowaniu art. 8 § 1 k.p.a. i 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Jako niezasadne należało również ocenić zarzuty naruszenia art. 7a k.p.a. Organ drugiej instancji prawidłowo podnosi w zaskarżonej decyzji, że z treści art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że przepisu § 1 nie stosuje się w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, w szczególności, § 22 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego. Należy bowiem wskazać, że stosownie do § 19 ust. 2 tego rozporządzenia, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z treścią art. 107 § 4 k.p.a., można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Niewątpliwie, na dzień wydania rozkazu personalnego stanowisko organu pierwszej instancji w całości odpowiadało żądaniu strony.

Końcowo już tylko należy dodać, że w sprawie nie mogły mieć znaczenia podnoszone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie okoliczności związane z sytuacją rodzinną skarżącego (troje dzieci na utrzymaniu) oraz brakiem środków do życia. Jakkolwiek Sąd rozumie trudną sytuację osobistą skarżącego, to jednak wzgląd na tę sytuację nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia w sprawie od ugruntowanej w orzecznictwie, i aprobowanej także przez Sąd, wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, w tym także, przyjętych w orzecznictwie zasad na jakich policjant może odwołać wcześniej złożone żądanie (wniosek) wystąpienia ze służby.

O wadliwości decyzji organu drugiej instancji nie może świadczyć także podnoszona na rozprawie okoliczność, że wobec trzech innych policjantów organ uwzględnił wniosek w przedmiocie cofnięcia oświadczenia o zwolnieniu ze służby. Jak już Sąd nadmienił na wcześniejszym etapie rozważań, oświadczenie woli, które doszło do wiadomości adresata może być skutecznie odwołane tylko za zgodą tego adresata. W okolicznościach faktycznych sprawy, skarżący nie uzyskał takiej zgody, o czym przesądza treść pisma Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia 2 września 2019 r. ([...]). Należy jednocześnie wskazać, że organ dysponował w tym zakresie, na zasadzie autonomii woli stron, swobodą uznania czy w przypadku skarżącego wyrazi zgodę na cofnięcie wniosku o zwolnienie ze służby, czy też takiej woli nie wyrazi.

W nawiązaniu do zgłoszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego należy wyjaśnić, że do tego wniosku Sąd odniósł się w formie procesowej poprzez wydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia mediacji, wpisanego do protokołu rozprawy. Należy podnieść, że na przeprowadzenie postępowania mediacyjnego nie zgodził się organ administracji publicznej, wyrażając swoje stanowisko w tym względzie w odpowiedzi na skargę. Podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego nie stwierdził także Sąd orzekający, który na podstawie art. 115 § 2 p.p.s.a. może przeprowadzić postępowanie mediacyjne mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postępowania (Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek w komentarzu do art. 115 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie internetowe, LEX/el. 2019). Należy wyjaśnić, że celem postępowania mediacyjnego jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa (tamże). Mając na uwadze jednoznaczną treść art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, z którego bezspornie wynika, że organ ma obowiązek zwolnić policjanta na jego pisemny wniosek w terminie do 3 miesięcy od złożenia takiego wniosku, Sąd nie stwierdził przesłanek do przeprowadzanie postępowania mediacyjnego, albowiem przyjęcie późniejszej daty zwolnienia skarżącego ze służby prowadziłoby do naruszenia normy z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Trzeba przy tym dodatkowo zauważyć, że postępowanie mediacyjne prowadzone na podstawie art. 115 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, co oznacza, że jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Sądu (tamże).

Kierując się przedstawioną argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.