Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 761/21 o odrzuceniu skargi B.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej związanej z aktualizacją bazy danych ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 761/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B.H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej związanej z aktualizacją bazy danych ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z [...] maja 2021 r. Starosta [...] (dalej "organ I Instancji", "Starosta"), działając na podstawie art. 12b ust. 8, art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., daje "u.p.g.k."), odmówił geodecie S.G. (dalej "geodeta", "wykonawca") przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej w postaci dokumentacji technicznej powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej związanej z aktualizacją bazy danych ewidencji gruntów i budynków powiatu [...] dla działek nr [...], [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], objętej zgłoszeniem prac geodezyjnych z [...] marca 2021 r., zarejestrowanym w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] pod identyfikatorem [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że uprawniony geodeta zgłosił dla ww. działek, za pomocą trybu poufnego portalu internetowego www.ostroda.geoportal2.pl, pracę geodezyjną zarejestrowaną pod identyfikatorem [...], mającą na celu wykonanie dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów, których wykonanie może skutkować zmianą w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 lub 12 u.p.g.k. (cel nr 9). Jako przewidywany termin przekazania zbiorów danych lub dokumentów do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wykonawca wskazał dzień [...] marca 2022 r.

Organ I instancji podał, że w dniu [...] marca 2021 r., za pomocą komunikatora tekstowego portalu internetowego zwrócono się do wykonawcy o wyjaśnienie, jaki jest szczegółowy cel zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz o wyszczególnienie rodzaju dokumentów, które zostaną przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (PZGiK). Poinformowano również wykonawcę o sporze z właścicielami działek objętych zgłoszeniem prac geodezyjnych dotyczącym prawidłowości zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków powiatu ostródzkiego, w związku z wybudowaniem na ww. działkach dwóch elektrowni fotowoltaicznych. Biorąc pod uwagę, że zgłoszenie prac geodezyjnych [...] może być następstwem sporu, wyjaśniono wykonawcy, że w konsekwencji przeprowadzonej w 2020 r. aktualizacji bazy danych EGiB, będącej rezultatem zleconej przez Starostę okresowej weryfikacji, baza danych ewidencji gruntów i budynków powiatu ostródzkiego w zakresie ww. działek pozostaje w zgodności ze stanem na gruncie i nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca konieczność jej powtórnej aktualizacji.

W tym samym dniu wykonawca odmówił podania szczegółowego celu zgłoszonej pracy geodezyjnej oraz rodzaju dokumentów, które zostaną przekazane do PZGiK. Uznał przekazane informacje za zbędne do realizacji zgłoszonej pracy geodezyjnej. Dnia [...] marca 2021 r. poinformowano wykonawcę, że komunikat z [...] marca 2021 r. był wyłącznie informacją dla niego, aby nie powielać dokumentacji, która została przyjęta do PZGiK w 2020 r. Dodatkowo zwrócono się do wykonawcy o realizację zgłoszonej pracy geodezyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Zamiejscowego Oddziału Geodezji i Kartografii w [...] Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zawiadomienie o przekazaniu w całości wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod identyfikatorem [...] wraz z powstałą w toku tych prac dokumentacją geodezyjną, tj. operatem technicznym z aktualizacji bazy danych EGiB.

Dnia [...] kwietnia 2021 r. Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] zakończył weryfikację przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji z wynikiem negatywnym. W dniu [...] kwietnia 2021 r. zwrócono wykonawcy przekazane przez niego wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej w postaci operatu technicznego wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2021 r. wykonawca ponownie dostarczył do Oddziału Zamiejscowego w [...] wyniki zgłoszonej pracy geodezyjnej, w którym wniósł poprawki, które uznał za słuszne.

Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem geodety. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się na podstawie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości oraz ich ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że zgodnie z treścią załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do terenów przemysłowych oznaczonych użytkiem "Ba" zalicza się grunty zajęte m.in. pod stacje transformatorowe i kolektory. Organ I instancji stwierdził, że co prawda, panele fotowoltaiczne nie zostały wprost wymienione w załączniku nr 6 ust. 1 Lp.13, jednakże ten załącznik stanowi katalog otwarty zawierający przykładowe wyliczenia rodzajów budowli oraz urządzeń budowlanych. W tym stanie rzeczy przypisania kwalifikacji paneli fotowoltaicznych do grupy kolektorów należy dokonać w oparciu o następujące kryteria: budowę, wygląd oraz funkcję jaką spełniają. Wyjaśniono też, że przy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w 2020 r. uwzględniono zapisy uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta [...], zgodnie z którą ww. działki położone są w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę obiektami i urządzeniami produkcyjnymi o małej uciążliwości dla otoczenia oraz obiektami i urządzeniami składów i magazynów. Ponadto, na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2017 r., zmienionej na podstawie decyzji z [...] września 2019 r. oraz decyzji z [...] września 2018 r., zmienionej na podstawie decyzji z [...] marca 2020 r., Starosta zatwierdził dwa projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę dwóch niezależnych elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1000 kW każda, zlokalizowanych na ww. działkach. Po zrealizowaniu powyższych inwestycji został dokonany pomiar powykonawczy instalacji. Operaty techniczne nr [...] i [...] stanowią dowód, że przedmiotowe działki zostały zabudowane zgodnie z ww. decyzjami Starosty o pozwoleniu na budowę. Działania właścicieli działek objętych zgłoszeniem prac w realizacji zamierzenia budowlanego, jakim było wybudowanie dwóch elektrowni fotowoltaicznych, doprowadziły do sytuacji, że działki te utraciły charakter działek rolnych, co z kolei było wystarczającą przesłanką do zaliczenia ich w całości do terenów przemysłowych, oznaczonych użytkiem "Ba". Zdaniem organu I instancji przedmiotowy grunt został przeznaczony pod konkretną działalność o charakterze produkcyjnym, jest on niewątpliwie wykorzystywany do prowadzenia tam działalności gospodarczej innej niż rolnicza. Wykorzystywanie potencjału kolektorów słonecznych wymaga odstępów na tyle dużych, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie. Przestrzenie między panelami fotowoltaicznymi służą ponadto do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych, czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Nie daje to podstaw do utrzymania w bazie EGiB użytków rolniczych między panelami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł geodeta. Wskazał, że nie zgadza się z jej uzasadnieniem wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że istotą sprawy jest odmowa przyjęcia do PZGiK dokumentów, stanowiących wynik pracy geodezyjnej ze względu na niezgodność dokumentów wchodzących w skład operatu technicznego z treścią załącznika nr 6 ust. 1 Lp.13 rozporządzenia EGiB. Organ II instancji uznał, że Starosta przyjął niewłaściwą interpretację w zakresie użytku Ba. Podał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (II SA/Sz 898/20) zaliczenie terenu, na którym posadowiona jest farma fotowoltaiczna jako terenów przemysłowych oznaczonych symbolem Ba jest nieprawidłowe, albowiem rozporządzenie PKOB wskazuje wprost, iż klasa ta nie obejmuje kompleksowych przemysłowych obiektów budowlanych (w tym elektrowni), które nie posiadają formy budynku, a do tej klasy odwołuje się pkt 13 załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dla kwalifikacji danego terenu jako przemysłowy decydujące znaczenie ma okoliczność, czy teren ten zabudowany jest danego rodzaju budynkami a nie budowlami. Fakt istnienia budowli, gdy na danym terenie nie występuje budynek przemysłowy czy magazynowy, z którym budowla ta byłaby związana, wyklucza oznaczenie terenu jako przemysłowy. Stąd należy przyjąć, że w tym przypadku grunty zajęte pod farmę fotowoltaiczną należy zaliczyć do "innych terenów zabudowanych – "Bi". Zgodnie z definicją do tych terenów zalicza się grunty zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu 11 oraz do grupy 125 oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami. Odnosząc się do kwestii "przywrócenia" przez wykonawcę na przedmiotowych działkach gruntów ornych i nieużytków pomiędzy rzędami paneli fotowoltaicznych, organ II instancji uznał za w pełni zasadne stanowisko organu I instancji, że teren ten nie stanowi gruntów rolnych i nie może zostać objęty gleboznawczą klasyfikacją gruntów, a wykonana dokumentacja przez geodetę nie może być przyjęta do PZGiK. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo porastania terenu elektrowni fotowoltaicznej trawą, podstawową funkcją terenu ze względu na poczynioną inwestycję jest funkcja produkcyjna. Teren jest niewątpliwie wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej innej niż rolnicza.

Skargę na powyższą decyzję wniósł właściciel przedmiotowych działek – B.H. (dalej "skarżący"), reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. przez nieuznanie B. i A.H. za strony postępowania i przeprowadzenie postępowania bez ich udziału, czym doprowadzano do naruszenia ich praw, m.in. do zgłaszania wniosków dowodowych, zapoznania z materiałami postępowania i innych prawem przewidzianych;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym całkowite zaniechanie inicjatywy dowodowej organu z urzędu, a w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin, które były w niniejszej sprawie niezbędne;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokonanie nielogicznej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oraz wiedzy, powierzchownej oceny zebranych w sprawie dowodów z dokumentów w zakresie zaliczenia działek nr [...] i [...] do odpowiedniego rodzaju użytków;

- ust. 1 lp. 1, 13 i 14 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie poprzez przyjęcie, że działki nr [...] i [...] winny być zaliczone w całości jako użytki przemysłowe - Ba (organ I instancji) lub Bi — inne tereny zabudowane (organ II instancji), w sytuacji gdy grunty na tych działkach winny zostać w całości, a co najmniej w części zaliczone do gruntów ornych;

- art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu poprzez dowolne, wybiórcze i chaotyczne niestosowanie się do przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., a przez to podejmowanie istotnych z punktu widzenia skarżącego decyzji w sposób chaotyczny i sprzeczny z przepisami prawa;

- art. 12b ust. 8 u.p.g.k. poprzez odmówienie uprawnionemu geodecie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy i dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci 7 fotografii przedstawiających prace rolnicze na ww. działkach, wniosku o przyznanie dopłat strukturalnych na rok 2021 obejmującego przedmiotowe działki, na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że wykonawca jako jedyna strona w tym postępowaniu, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., nie złożył skargi. Wskazał, że ustawodawca w art. 12b u.p.g.k. ustalił sposób i tryb postępowania pomiędzy wykonawcą, a organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, nie przewidując innych stron postępowania.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił powyższą skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia wymaga odrzucenia skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 1- 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego określonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. Sąd ten podniósł, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., dalej "u.p.g.k."). Zgodnie z ww. unormowaniem, jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Wydanie tej decyzji poprzedza procedura określona w art. 12, art. 12a i art. 12b u.p.g.k.

Sąd I instancji, powołując wyrok NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 918/18 wskazał, że wskazane w powyższych przepisach regulacje dotyczą wyłącznie zagadnienia sporządzenia stosownej dokumentacji w dziedzinie geodezji i kartografii oraz możliwości przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jest to dwuetapowe postępowanie administracyjne, które kończy się: 1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu; 2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8); 3) czynnością materialno-techniczną nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni. Wykonawcy, który kwestionuje negatywną weryfikację, przysługuje prawo do ustosunkowania się na piśmie do protokołu w terminie 14 dni (art. 12b ust. 7). W związku z tak ukształtowanym uprawnieniem wykonawcy organ przed upływem tego terminu nie może wydać decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę. Jeżeli wykonawca po otrzymaniu pierwszego protokołu z negatywną weryfikacją przekaże organowi wynik tych prac, który nadal zawiera nieprawidłowości i narusza przepisy prawa, wówczas organ powinien, na podstawie art. 12b ust. 8, wydać decyzję o odmowie przyjęcia zbioru danych i innych materiałów będących rezultatami prac geodezyjnych lub kartograficznych do zasobu.

Tym samym, w ocenie Sądu, jedyną stroną postępowania dotyczącego weryfikacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę dokumentacji i możliwości przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest jej wykonawca, bowiem tylko on może kwestionować ustalenia protokołu. Jeżeli wykonawca nie zajmie stanowiska co do negatywnego wyniku weryfikacji w ustawowym terminie, to postępowanie kończy się nieprzyjęciem opracowań, bez wydawania decyzji. Podmiot, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne został wyraźnie przez ustawodawcę wykluczony z udziału w tym postępowaniu. Jest on tylko informowany o jego wyniku, ale nie może mieć wpływu na jego przebieg i kwestionować oceny wykonanych przez geodetę opracowań.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając je w części, tj. w zakresie punktu I.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 12b ust. 1 - 8 u.p.g.k. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na ze względu na treść tych przepisów skarżącemu nie przysługuje status strony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w trybie powyższego artykułu, podczas gdy przepis ten określa procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, a zatem określa wyraźnie jedynie kto może podjąć się procedury przyjęcia prac geodezyjnych i kartograficznych, a nie kto ma interes prawny zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zastosował zbyt szeroką wykładnię tego przepisu, a stanowi on jasno o procedurze przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów i ta też czynność odnosi się do wykonawców prac geodezyjnych, w ani jednym punkcie powołanego powyżej przepisu nie ma natomiast wzmianki o tym, ażeby właściciel nie miał legitymacji do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a co za tym idzie, błędne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego, by występować w niniejszej sprawie jako strona, a przez to uniemożliwienie skarżącemu ochrony jego praw, bezpośrednio związanych z jego prawem własności przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy skarżący miał interes prawny we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a ocena tego interesu została przez Sąd dokonana w opaci o nieprawidłowe rozumienie przepisów art. 12b ust. 1-8 u.p.g.k.;

b) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i tym samym odrzucenie skargi, pomimo, że nie istniały żadne przesłanki do jej odrzucenia, w tym wskazywana przez Sąd I instancji - brak legitymacji skargowej skarżącego, za to ziściły się wszystkie przesłanki, w tym interes prawny uprawniający skarżącego do wniesienia niniejszej skargi, albowiem ocena interesu prawnego została przez Sąd dokonana w oparciu o nieprawidłowe rozumienie przepisów art. 12b ust. 1-8 u.p.g.k..

Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części

2. na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi poprzez:

a) na postawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

- 7 fotografii przedstawiających prace rolnicze na działkach nr [...] i [...],

- wniosku o przyznanie płatności (dopłaty strukturalne) na rok 2021 obejmującego działki nr [...] i [...], na wykazanie faktów: prowadzenia działalności rozlicznej na działkach nr [...];

b) uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] czerwca 2021 r.;

c) na podstawie art. 135 P.p.s.a. - uchylenie również decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r., albowiem u jej podstaw legły te same naruszenia, których dopuścił się organ II instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

d) na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. zasądzenie na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy B.H. (dalej "skarżący kasacyjnie") przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej w postaci dokumentacji technicznej powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej związanej z aktualizacją bazy danych ewidencji gruntów i budynków powiatu ostródzkiego dla działek nr [...], [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], objętej zgłoszeniem prac geodezyjnych z [...] marca 2021 r., zarejestrowanym w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] pod identyfikatorem [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok NSA z 23 lutego 2022, sygn. akt I OSK 11/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób prawidłowy odrzucił skargę w niniejszej sprawie, bowiem B.H. nie wykazał, że jest podmiotem uprawnionym do jej wniesienia. Podnieść bowiem należy, że interes prawny musi mieć charakter realny, konkretny i wynikać z określonych przepisów prawa materialnego.

W sprawie niniejszej podstawę prawną decyzji organu I instancji z [...] maja 2021 r. stanowiły przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 12b ust. 1 pkt 1 u.p.g.k. właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników.

Zgodnie z art. 12b ust. 4 u.p.g.k. podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jak stanowi natomiast ust. 6 art. 12b u.p.g.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7 art. 12b u.p.g.k.). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8 art. 12b u.p.g.k.).

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/17, powyższe regulacje prowadzą do wniosku, iż postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste, dwuetapowe postępowanie, które zakończone może być:

1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu;

2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8);

3) czynnością (jak należy rozumieć: czynnością materialno-techniczną) nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów dowodzi, że sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bowiem to do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Zgodzić się tym samym należy z Sądem I instancji, iż stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, bowiem przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to on ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Trafne są tym samym spostrzeżenia Sądu I instancji, że art. 12b u.p.g.k. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania jedynie do wykonawcy prac geodezyjnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że do kręgu tego bez wątpienia nie można zaliczyć skarżącego kasacyjnie - właściciela spornych działek, który uprzednio zlecił wykonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wskazać bowiem należy, że nie miał on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym nie był stroną postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie mógł być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja zarówno organu I instancji jak i organu II instancji doręczone zostały jedynie wykonawcy prac geodezyjnych, co także stanowiło o zakreśleniu kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Podnieść należy, że do skargi kasacyjnej nie dołączono żadnych dokumentów, mogących stanowić podstawę rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii ich dopuszczalności (dokumenty te dołączono do złożonej w niniejszej sprawie skargi). Niezależnie od tego wyjaśnienia wymaga, że celem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. To oznacza, że Sąd ten zasadniczo nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego, a jeśli tak, to tylko wyjątkowo i tylko w warunkach, o jakich mowa w powyższym przepisie, które w stanie sprawy nie zachodzą. Nawet wówczas celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne przepisami obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.