Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skarg R.K. oraz M.M., K.M. i A.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M.M., K.M. i A.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.K. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z realizacją na działce o nr ewid. [...].

Wnioskiem z [...] października 2015 r. R.K. zwrócił się do Prezydenta o zmianę ww. decyzji, przedkładając projekt budowlany zamienny (z października 2015 r.). Zgodnie z tym projektem zmiany miały dotyczyć poziomu posadowienia fundamentów i posadzki terenu, obniżenia budynku oraz wymiarów zewnętrznych budynku.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Prezydent, na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Pr. bud.), zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.M. – właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ nie uznał M.M. za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu skargi M.M. na ww. decyzję Wojewody, wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 291/16, uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2016 r., wskazując, że M.M., jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, powinien być uznany za stronę postępowania.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył R.K..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16 oddalił skargę kasacyjną.

Wojewoda decyzją z [...] października 2017r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2015r., nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, iż organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zapewniając czynny udział w nim wszystkim stronom, którym przymiot ten przysługuje, a następnie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Prezydent, na podstawie art. 163 K.p.a. oraz art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 Pr. bud., zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem na działce o nr ewid. [...].

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M.M., K.M. i A.M. – decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) decyzją z [...] marca 2017 r. znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, zatem inwestycja została już zrealizowana i organ pierwszej instancji nie mógł wydać nowej decyzji zmieniającej dla obiektu który został już zrealizowany. Postępowanie przed tym organem okazało się zatem bezprzedmiotowe.

Skargi na powyższą decyzję złożyli R.K. oraz M.M., K.M. i A.M..

R.K. w swojej skardze zarzucił organowi odwoławczemu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację normy art. 105 K.p.a.,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niezastosowanie normy art. 107 K.p.a,

3. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań orzeczeń sądów – WSA i NSA wydanych w przedmiotowej sprawie,

4. niezastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 2a K.p.a. poprzez pominięcie, że Prezydent związany był zalecaniami tak WSA, NSA, jak i zalecaniami Wojewody wydanych w tej sprawie na skutek kolejnych odwołań oraz skarg skarżących M.M. i innych,

5. naruszenie przepisów prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy art. 51 Pr. bud.,

6. naruszenie przepisów prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy art. 32 ust. 4 oraz art. 28 Pr. bud.,

7. niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisu art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia strony oraz na skutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu przyjęcie, że M.M., K.M. i A.M. są stronami postępowania w sprawie – a przymiot strony winien być badany na każdym etapie postępowania,

8. niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia strony oraz na skutek zastosowania niewłaściwego tego przepisu przyjęcie, że M.M., K.M. i A.M. są stronami postępowania w sprawie – a przymiot strony winien być badany na każdym etapie postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżący M.M., K.M. i A.M. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. rażące naruszenie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie obu przepisów, przyjmując bezzasadnie, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji wobec udzielenia pozwolenia przez PINB na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z garażem położonego na działce [...] na podstawie decyzji z [...] marca 2017 r. znak: [...] stało się bezprzedmiotowe, a w związku z powyższym zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości,

2. pominięcie, że budynek handlowo-usługowy, o którym mowa zarówno w decyzji Prezydenta w [...] grudnia 2017 r. jak też w decyzji z tego organu z [...] kwietnia 2015 r. oraz w decyzji z [...] grudnia 2015 r, nie został wybudowany w całości, co wynika wprost z wniosku inwestora do PINB z [...] marca 2017r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowanego, jak również z decyzji PINB z [...] marca 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku – co w konsekwencji nie uzasadniało zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 105 § 1 K.p.a.,

3. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez organ II instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po uprzednim merytorycznym rozpoznaniu zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu z [...] stycznia 2018 r. od decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2017 r. nr [...],

4. pozbawienie skarżących należnych im praw w toku postępowania administracyjnego przez organami obu instancji, w tym zwłaszcza prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), wbrew zasadzie pogłębionego zaufania skarżących do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz wbrew obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 2 K.p.a.), które to przepisy zobowiązany był zastosować także organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2017 r. nr [...],

5. rozpoznanie odwołania przez organ II instancji z naruszeniem przepisu art. 35 § 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 514/18, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M.M., K.M., A.M. oraz sprawy ze skargi R.K.. Sąd zarządził także, iż połączone sprawy będą prowadzone pod wspólną sygnaturą akt II SA/Go 509/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Skargi rozpoznane w świetle przywołanych wyżej kryteriów zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M.M., K.M. i A.M., zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2017 r. nr [...], zmieniającą pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, bowiem PINB decyzją z [...] marca 2017r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu, co oznacza, że inwestycja została już zrealizowana i organ pierwszej instancji nie mógł wydać nowej decyzji zmieniającej dla obiektu, który został już zrealizowany.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił, uznając za zasadne zarzuty skarg. Należy bowiem zaznaczyć, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy konieczna była ocena skutku prawnego decyzji Wojewody z [...] lutego 2016 r. nr [...], której to oceny organ nie przeprowadził. Decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ nie uznał M.M. za stronę postępowania.

Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter specyficzny. Jedną z podstaw umorzenia tego postępowania jest stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest natomiast pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Oznacza to zatem, że skutkiem prawnym decyzji Wojewody [...] lutego 2016 r. nr [...], jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze nie rozpoznawał bowiem sprawy merytorycznie. Także kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16 – objęta była tylko decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku po stronie M.M. przymiotu strony. To zaś oznacza, że skarżący R.K. zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2015r. nr [...]. Skoro zatem skarżący R.K. zrealizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji zmieniającej pierwotną decyzję i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny z [...] grudnia 2015 r., którą następnie Wojewoda - decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] - uchylił (pomimo, że znał już wówczas treść decyzji PINB z [...] marca 2017 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu), to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji. Organ ten – wbrew stanowisku Wojewody – powinien zatem prowadzić postępowanie i wydać nową decyzję, zaś organ odwoławczy powinien ją poddać merytorycznej ocenie.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekając także o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. Organ odniesienie się także do podnoszonej przez skarżących M.M., K.M. oraz A.M. kwestii niewykonania budynku handlowo-usługowego w całości.