Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 stycznia 2023 r. nr SKO.421.1032.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

K. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 4 stycznia 2023 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym:

Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu opieki nad żoną, E. S. Do wniosku załączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 7 czerwca 2016 r., którym ustalono, że żona skarżącego jest trwale niezdolna do pracy i trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Skarżący oświadczył przy tym, ze jego pomoc polega na robieniu zastrzyków 4 razy dziennie, pomocy przy czynnościach higienicznych, ubieraniu i wizytach u lekarzy, dawkowaniu leków, wychodzeniu na spacery, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, pomiarach cukru, masażach, podawaniu glukozy.

Przedstawiono także wydane do 30 września 2024 r. orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Bytowie o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia, choroby narządu wzroku oraz inne.

W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, ustalając, że skarżący prowadzi gospodarstwo wraz z żoną i niepracującym synem. Zarówno skarżący jak i syn pozostają od wielu lat na utrzymaniu niepełnosprawnej E. S. Nadto w wywiadzie wskazano, że żona skarżącego sama może wykonywać przedstawione przez skarżącego czynności. Żona skarżącego dobrze radzi sobie przy tym ze wszystkimi czynnościami życia codziennego zarówno w domu jak i poza nim, często prowadzi samochód osobowy, robi zakupy, jej zachowanie w sklepie i na ulicy nie wskazuje na potrzebę opieki osób drugich, jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Z zapisów wywiadu wynika także, że zarówno skarżący jak i jego syn mają problem z uzależnieniem od alkoholu i są widywani w stanie wskazującym na duże jego spożycie.

Decyzją z 8 listopada 2022r. Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miastku działający z upoważnienia Burmistrza Miastka odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego żona skarżącego nie jest osobą leżącą i pomimo swojej niepełnosprawności jest osobą energiczną i dobrze radzącą sobie w każdej sytuacji. Nadto utrzymywanie poziomu cukru oraz jego badanie jest w stanie wykonać osobiście. W ocenie organu I instancji pomoc jaką zapewnia skarżący wobec swojej żony nie wymaga jego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ na co dzień wszelkie czynności gospodarstwa domowego może wykonywać na zmianę z bezrobotnym synem. W związku z powyższym zdaniem organu I instancji brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego bowiem niespełniona została przesłanka zawarta w przytoczonym przepisie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 615 z późn. zm.)

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 4 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, podzieliło stanowisko organu I instancji, gdyż dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, że pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącego nad żoną, a rezygnacją przez niego z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zachodzi związek przyczynowy o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że żona skarżącego nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki. Wręcz przeciwnie, jest ona sprawna ruchowo, robi zakupy, prowadzi samochód. Nadto w ocenie Kolegium zakres czynności wykonywanych przez skarżącego związany ze sprawowaniem opieki nad żoną nie jest na tyle intensywny, by mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:

zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego żony, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące jest twierdzenie Kolegium, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie. Zdaniem strony skarżącej powyższe nie powinno budzić wątpliwości Kolegium z uwagi na treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto wskazano, że skarżący wykonuje wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki związane z jej codziennym funkcjonowaniem oraz w zakresie niezbędnym do jej pełnej egzystencji. Strona skarżąca podkreśliła, że od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad żoną skarżącego, opieka ta jest sprawowana przez niego. Skarżący nie jest w stanie pogodzić opieki nad żoną z pracą choćby w niepełnym wymiarze czasu. Strona skarżąca odniosła się także co do ram czasowych w kontekście pozostawania bez zatrudnienia/rezygnacji z zatrudnienia, powołując w treści skargi szereg przykładów stanowisk orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem Skarżącego działania Kolegium były przy tym sprzeczne z zasadami państwa prawa i prowadziły do naruszenia o charakterze procesowym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej jako "p.p.s.a." - nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r." lub "ustawą", a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanych wyżej unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Zadaniem organów była ocena, czy zakres sprawowanej opieki stanowi w niniejszej sprawie oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, powodując faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia w celu jej sprawowania. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, tj. rozważenie tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego żony opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia. Jedną z podstawowych bowiem przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Wadliwie identyfikuje skarżący rozważania w tym zakresie jako kwestionowanie potrzeby opieki czy też kwestionowanie, że on tą opiekę świadczy. Ocenie podlega czy konieczne ze względu na stan zdrowia żony czynności wykonywane przez skarżącego w istocie uniemożliwiają mu podjęcie jakiejkolwiek pracy, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze, istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym w szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21).

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotycząca sprawowanej przez skarżącego opieki i braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a zakresem niezbędnej sprawowanej przez niego opieki i pomocy żonie jest prawidłowa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żona skarżącego posiada orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bytowie z 12 września 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwzględnieniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.

Z dokonanych przez organy ustaleń wynika jednak, że podopieczna – E. S. bardzo dobrze sobie radzi ze wszystkimi czynnościami życia codziennego. Podopieczna często prowadzi samochód, robi zakupy – wywiad środowiskowy z 24 października 2022 r. Czynności opiekuńcze wykazane przez skarżącego w oświadczeniu z dnia 11 października 2022 r. w rzeczywistości wykonywane są przez małżonkę skarżącego samodzielnie.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).

Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy uznać należy, że ustalone przez organy okoliczności wskazują, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem w rzeczywistości nie sprawuje on opieki nad małżonką. E. S. jest osobą w znacznym zakresie samodzielną, co wyklucza związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką nad żoną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku stron o rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.