Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu skargę oddala

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy

z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U.

z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz.

U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby,

mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i

wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego

zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego

jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył O.

D., który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji i skierowanie jej do

właściwego Ministra celem rozstrzygnięcia merytorycznego lub o uchylenie

zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że objęta wnioskiem

decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. 107 § 1, § 3 kpa

oraz art. 268 a kpa i art. 31 upis.

Po rozpatrzeniu wniosku O. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak:

[...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że merytoryczną

podstawą podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego powyższej decyzji był

przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji

Sanitarnej. Zaznaczył, że przepis art. 27 ust. 2 upis jest szczególnym przepisem

wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego,

doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony

zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów PIS ( vide art. 1 ww.

ustawy), a przez art. 31 a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora

Sanitarnego. Organ podkreślił, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy

polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz

prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza

brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach

wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem leżącym prewencyjnym,

zapobiegawczym. Wskazano, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest

stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wyjaśnił, że

przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia

tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to

stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy

PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć

miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy,

a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających

z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów obiektach handlowych, sposobu ich

użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane nie

wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką również Głównemu Inspektorowi

Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a

zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie,

co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był

Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia

bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia

[...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne

zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak

reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy

wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po

przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego

niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan

zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty

charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu

zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny

Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II

OSK 268/06), w którym wskazał, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla

określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka

spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast

wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być

interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i

życia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27

ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i

zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany

szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji

państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również

może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane

upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu

władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw.

uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do

wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru

dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych.

Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego

oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy.

Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania

działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie

tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia

muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na

podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia

naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego

niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na

ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na

ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana

jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające

na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem

wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w

sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych

trybach.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych

wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji

kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony

bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować

wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora

sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy

organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla

bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji

sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji

zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W

razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość

działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się

organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych

określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego

scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji

zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego.

Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i

zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali

występującego zagrożenia.

Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia

szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń

dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania

uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia

dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe

zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez

administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i

zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony

powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów

oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej

mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy

nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ

administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze

adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą

przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało

miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art.

12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie

najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada

szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których

działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub

wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie,

pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w

sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam

organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie

dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas,

gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw

administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego

samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych

spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny dodał, że w sytuacji gdy organ administracji

publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję

administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron

postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa gdy

w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem

przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów.

Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego

zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są

tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez

ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki

wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa

dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie

konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2

upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez

Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również

przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku

kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa

stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem

podmiotowych spraw administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat

wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron

postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka

zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron,

oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw.

rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z

dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07 w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej

decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa.

Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać

wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych

szczególnych wymogów w tym zakresie".

W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w

trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w

"rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie

jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2

upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie

określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy

decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony

natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

Organ wyjaśnił, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba

stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem

życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron

tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na

rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji.

Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron

połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się

wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony

danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami

tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona

danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy

w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w

przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych

osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności

gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane

ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron

decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na

ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych

identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym

naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się

doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-

techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r.,

sygn. akt III RN 135/03 w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji

publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego

uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa)". W ocenie organu

doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego

działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w

sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie

najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie

odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi

naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W

przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona

ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w

treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia

postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła

z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień

2 października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi

po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor

Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne,

celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu

postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony

o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym

stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie

stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia

żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego,

wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne

stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie

nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności

zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów

przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Organ zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał

O. D. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne

dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich do obrotu jako

produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy

przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto, wprowadzone

ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu

narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje

sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu

psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do

obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...]

października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012

r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie przez O. D., który wniósł o stwierdzenie

nieważności decyzji organów I i II instancji ewentualnie o uchylenie decyzji w całości

i umorzenie postępowania lub o uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego

rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) rażącą obrazę art. 157 § 2 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia

postępowania o stwierdzenia nieważności postępowania mimo zgłoszenia

żądania strony a nadto poprzez brak uzasadnienia ww. okoliczności w

zaskarżonej decyzji,

2) obrazę prawa a to art. 16 § 2 kpa poprzez wydanie orzeczenia bez

wnikliwej i precyzyjnej oceny odwołania od decyzji pierwotnej a do zasady

nie odniesienie się do treści zarzutów odwołania w tym wniosku o

stwierdzenie nieważności postępowania i skierowania sprawy do

właściwego ministra,

3) obrazę prawa a to art. 107 § 3 kpa poprzez faktyczne odstąpienie od

uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania poprzez pominięcia

okoliczności prawnych i faktycznych sprawy zawartych w odwołaniu.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie odniósł się:

1) do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji

i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez właściwego ministra,

2) do nie wskazania w treści decyzji strony postępowania tj. O. D. wobec

którego wykonano czynności faktyczne,

3) do zarzutu wad formalnych w formie " faksu" bez oryginalnych podpisów jak

również nie potwierdzonego za zgodność z oryginałem,

4) do zarzutu, iż pismo było podpisane przez osobę nieuprawnioną a jej podpis był

nieczytelny,

5) do zarzutu niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nadto braku

uzasadnienia prawnego zwłaszcza pominięcia wyjaśnienia podstawy prawnej

decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu

zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej:

ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie

zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów

prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu

mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art.

27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -tekst

jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i

ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych,

państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym

terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań

spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor

sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy,

maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej,

wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka

spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z

żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi

albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają

natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z

którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące

do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za

tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu najdalej

idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego

Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...].

Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z

dnia [...] stycznia 2012 r. należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie

nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, które może

być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na

weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle

określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w

art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu

dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w

art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest

wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie

stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim

wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym

miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji,

gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek

wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ

narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą

praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia

wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające

sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w

żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku

prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze.

Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny,

wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym

trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie

administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą

zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności

obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych

przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi

wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak

nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada daje podstawę

do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewskazania w decyzji

Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania, należy

wskazać, że charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją w ocenie Sądu do kategorii

aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i

doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie

generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć

realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania

ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu

ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm

już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje

rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny

generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem

Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest

zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i

zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub

dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla

życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja

decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po

doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi

działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów

objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym

niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie

decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów

administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja

adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik

wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem

tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które -

ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają

wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że

decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca

wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego

Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do

indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter

rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji

podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy

służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego,

które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana

w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności

detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu

Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy

inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia

niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym

przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy

generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu

takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym

działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym

detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania

reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek

lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu

do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor

natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym)

elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo

utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób

pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy

przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie

całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107

i art. 138 § 2 poprzez nie wskazanie skarżącego w komparycji decyzji.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.

określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)".

Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w

sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu

na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią

integralne części aktu administracyjnego można bez trudu odkodować treść

rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych

potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy

produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji

Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie

wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci

decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których

mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach

wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 kpa, należy zauważyć, że

bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]

października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii.

Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu.

Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim

poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika

organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się

organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie

przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez

sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem

spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu

rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 §

1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede

wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej

ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu

organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem

decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została

podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego

Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju

aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu

został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie

powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu

upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje

w obrocie prawnym.

Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia

2012 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o

których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z oryginalnym podpisem pracownika

pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ww. okolicznościach sprawy

stałoby - w ocenie Sądu - w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt

1 lit "c'* ppsa.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ

przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności

podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był

uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art.

27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których

mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach

podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w

niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe

działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu

na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i

zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim

instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy

zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia

obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym

sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów

kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie

zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia

wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z

obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych

przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do

którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie

dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja

Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i

zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki

władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji,

począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy

skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą

produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w

pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności

gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie

koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia

obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach

medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły

liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów

kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których

obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in.

sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do

podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie,

w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika

obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W

konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego

Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji

rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju

decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika

z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek

określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest

właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla

życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i

rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy

Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby

śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy

w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi

wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego

podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim

przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego

postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego

warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o

wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do

zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania

na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie

niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej

Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod

uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale

także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że

oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w

informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały

właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez

poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów

oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki,

proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji

odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie

pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży,

służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki

służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze

tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu

znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu

ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który

nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat

ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych

warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów

prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego

organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących

realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności

faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych

do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie

takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez

Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi

elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach

faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny

Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31 a upis. Zgodnie z tym przepisem

Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do

zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym

względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W

okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach

GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało

się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem

obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony

skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a upis.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku

skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]

października 2010 r., znak: [...] nie narusza przepisów

postępowania.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu

przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli

prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest

zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do

przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy

podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który

w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych

produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie

właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji

znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Akta

administracyjne sprawy zawierają wyniki badań próbek dopalaczy pobranych z ze

sklepu "[...]" ul. [...] w [...] należącego do skarżącego

wykonane przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. Jana Sehna w Krakowie

Zakład Tosykologii Sądowej.

Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób

przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności

gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie

prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek

wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego

rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i

użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było

przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne

pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną

decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania

powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej

Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości

dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu.

Badania przeprowadzone przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. Jana Sehna w

Krakowie wykazały, że w produktach tych znajdują się między innymi śladowe ilości

syntetycznego kannabinoidu AM- 694, JWH-81, JWH-XXX, JWH-019 - substancji

kontrolowanej przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii

oraz analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do tej ustawy., a

także MDPV,MPBP,MPPP, 4—MEC- katytony o działaniu psychoaktywnym,

stymulującym ośrodkowy układ nerwowy podobnie jak amfetamina. Wykazano także

jednoznacznie, że substancje te powodują działanie psychoaktywne

i zgodnie z art. 4 pkt 27 ww. ustawy są kwalifikowane jako środek zastępczy, którego

wytwarzanie i produkcja są zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.

44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7 kpa, 77 §

1 kpa i 80 kpa.

Odnosząc się zaś do ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 kpa Sąd uznał, że

uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco ogólnikowe, a organ mógł w sposób

bardziej szczegółowy opisać wyniki uzyskanych badań laboratoryjnych i ich wpływ na

ludzki organizm. Tym niemniej w ocenie Sądu nie wpływa to na prawidłowość

rozstrzygnięcia. Uchylenie bowiem decyzji wyłącznie z powodu zbyt ogólnych

rozważań i braku szczegółowego opisu wyników badań laboratoryjnych w jej

uzasadnieniu, w sytuacji włączenia wyników tych badań do akt postępowania

administracyjnego, byłoby niecelowe i w istocie naruszałoby art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"

ppsa, gdyż prowadziłoby do wydania przez organ tożsamej decyzji, lecz zawierającej

obszerniejsze uzasadnienie.

W kwestii podniesionego w skardze zarzutu rażącej obrazy art. 157 § 2 kpa

poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności

postępowania mimo zgłoszenia żądania strony , należy wskazać, iż rzeczywiście w

odwołaniu znalazło się żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]

października 2010 r. ewentualnie uchylenia decyzji w całości i umorzenia

postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie ugruntowany jest

pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania

sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ

odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja

pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności , może jedynie uchylić tę decyzję

i przekazać do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest

zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a.,

bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako

organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze

uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca

1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4

stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt

IV SA 39/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).

Rozpoznanie więc wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez

skarżącego, w miejsce inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenie

nieważności było czynnością korzystniejszą dla samego skarżącego ze względu na

zakres możliwej kontroli w trybie zwykłym odwoławczym.

Na marginesie należy zauważyć, iż z mocy art. 157 § 1 k.p.a. organem

właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego

Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest ten sam organ.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).