II SAB/Ol 15/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-12	
Data wpływu	2026-01-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska /sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art.3 par.2 pkt 8, art.119 pkt 4, art.151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.1 ust.1, art.4 ust. 1 pkt 1, art.6 ust.1 pkt 3 lit.a), pkt 4 i pkt 5 lit. a), art.10 ust.1, art.13 ust.1-2, art.14 ust.1-2, art.15 ust.2, art.16 ust.1-2, art.17 ust.1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza B. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 grudnia 2025 r., przesłanym drogą elektroniczną, M. K. (dalej jako: wnioskodawczyni lub skarżąca), powołując się na art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10, art. 13 oraz art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwróciła się do Burmistrza B. (dalej jako: organ) o udostępnienie - poprzez przesłanie na podany adres poczty elektronicznej - informacji dotyczących skutków udzielonych ulg i zwolnień (bez ulg i zwolnień ustawowych) wykazanych w kolumnie 13 sprawozdań Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego, za lata 2020-2025, zgodnie z poniższym zestawieniem:

1. Rok 2020

a) dział 756, rozdział 75615, paragraf 0310 - 249 074,60 zł

b) dział 756, rozdział 75616, paragraf 0310 - 2 327,00 zł

c) dział 756, rozdział 75616, paragraf 0340 - 9 010,00 zł

2. Rok 2021

- dział 756, rozdział 75615, paragraf 0310 - 242 588,71 zł

3. Rok 2022

- dział 756, rozdział 75615, paragraf 0310- 41 116,60 zł

4. Rok 2023

- dział 756, rozdział 75615, paragraf 0310 - 45 243,78 zł

5. Rok 2024

- dział 756, rozdział 75615, paragraf 0310 - 15 611,52 zł

6. Rok 2025 (III kwartał)

- dział 756, rozdział 75615, paragraf 0310 - 14 374,76 zł

Wnioskodawczyni zażądała wskazania dla każdej wymienionej kwoty:

1. jakim podmiotom (osobom fizycznym, przedsiębiorcom, innym podmiotom) udzielono ulg lub zwolnień, 2. w jakiej wysokości udzielono ulgi każdemu z tych podmiotów, 3. jaką podstawę prawną zastosowano przy udzieleniu ulgi lub zwolnienia, 4. jakiego rodzaju ulga została udzielona (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty, inne).

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 17 grudnia 2025 r., organ udostępnił żądane informacje w formie tabelarycznej.

W piśmie z 17 grudnia 2025 r. skarżąca wezwała do uzupełnienia odpowiedzi organu na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podała, że odpowiedź ta ma charakter niepełny i nie odnosi się do wszystkich zawartych we wniosku pytań, a organ zobowiązany jest do udostępnienia żądanej informacji w całości albo do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o środkach zaskarżenia. W związku z powyższym, wniosła o uzupełnienie odpowiedzi poprzez udzielenie informacji w zakresie pominiętych pytań, tj. jakim podmiotom (osobom fizycznym, przedsiębiorcom, innym podmiotom) udzielono ulg lub zwolnień; w jakiej wysokości udzielono ulgi każdemu z tych podmiotów; jakiego rodzaju ulga została udzielona (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty, inne).

Pismem z 31 grudnia 2025 r. organ poinformował, że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem została udostępniona w całości pismem z 17 grudnia 2025 r. Wyjaśniono, że odpowiedź została sporządzona ściśle w oparciu o zawarte we wniosku sformułowania i zawiera tabelaryczne zestawienie, w którym - dla każdej wskazanej we wniosku pozycji (rok, dział, rozdział, paragraf, kwota) - ujęto: kategorię podmiotów, którym udzielono ulg lub zwolnień, wysokość skutków udzielonych ulg, zastosowaną podstawę prawną, rodzaj udzielonej ulgi. Zatem organ udostępnił informację publiczną w pełnym zakresie wynikającym z literalnej treści wniosku. Podniesiono, że organ udostępniający informację publiczną jest związany treścią wniosku i nie jest uprawniony do domyślania się ani rozszerzania zakresu żądania, w szczególności poprzez udzielanie informacji niewynikających wprost z jego treści, co mogłoby prowadzić do udostępnienia informacji poza zakresem wniosku. Podano, że w przypadku zainteresowania uzyskaniem informacji w innym lub bardziej szczegółowym zakresie, w tym sformułowanych w sposób odmienny od pierwotnego wniosku, możliwe jest złożenie nowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, precyzującego oczekiwany zakres danych.

W dniu 22 stycznia 2026 r. (data wpływu skargi do organu) wnioskodawczyni wniosła skargę na bezczynność organu w części w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zażądała stwierdzenia bezczynności organu w części, polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 2 grudnia 2025 r., zobowiązania organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie informacji w zakresie dopuszczalnym prawem albo wydanie decyzji odmownej w części na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że nieprawidłowości w sposobie załatwienia wniosku dotyczą wszystkich pozycji objętych wnioskiem, gdyż w odniesieniu do każdej z pozycji organ ograniczył się do wskazania ogólnej kategorii beneficjentów (np. "osoby prawne", "osoby fizyczne") oraz łącznej kwoty skutków ulg, bez wskazania jakim konkretnie podmiotom (beneficjentom) udzielono ulg lub zwolnień, w jakiej wysokości każdemu z tych podmiotów udzielono ulgi oraz jaka podstawa prawna została zastosowana wobec poszczególnych beneficjentów. W ocenie skarżącej odpowiedź organu stanowi jedynie powtórzenie danych zbiorczych wynikających ze sprawozdań budżetowych Rb-27S, które nie zawierają informacji o indywidualnych decyzjach podatkowych ani o strukturze beneficjentów ulg. Tym samym organ nie udzielił odpowiedzi na pytania zadane we wniosku, lecz przedstawił informację o innym zakresie niż objęty wnioskiem, co w jej ocenie uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w części. Jednocześnie skarżąca podniosła, że jeżeli organ uznał, że ujawnienie określonych danych nie jest możliwe (np. z uwagi na tajemnicę skarbową) organ był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie w części na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyła przy tym, że bezczynność organu w części powstała co najmniej z dniem 31 grudnia 2025 r., kiedy to organ podtrzymał stanowisko o pełnym udostępnieniu informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wobec braku bezczynności organu, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, że żądana informacja została udostępniona terminowo i merytorycznie. Podniesiono, że w treści swojego wniosku skarżąca nie zażądała imiennego wskazania beneficjentów ulg, lecz ograniczyła żądanie do kategorii podmiotów (osoby fizyczne, przedsiębiorcy, inne podmioty), zaś organ nie był uprawniony do domyślania się rzeczywistej intencji wnioskodawczyni, ani do rozszerzania zakresu wniosku ponad jego jednoznaczne brzmienie. Wskazano, że decyzja administracyjna, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydawana jest wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji, a w niniejszej sprawie organ nie odmówił udostępnienia żadnej części informacji. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa, gdyż nie znajduje on żadnego oparcia ani w stanie faktycznym, ani w przepisach prawa. Ponadto podniesiono, że skarżąca posługuje się pojęciem "bezczynności w części", nie wskazując jednak, jakiej informacji nie udostępniono, w jakim zakresie, w odniesieniu do jakiego elementu wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnia taką informację bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresatem wniosku skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należy organ wykonawczy gminy, jakim jest burmistrz (art. 30 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2024 r. poz. 609). Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Wniosek skarżącej dotyczył udzielonych ulg i zwolnień wykazanych w sprawozdaniach z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem sposobu wykorzystywania majątku publicznego, trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych i jednocześnie danych publicznych, w tym szczególności treści wytworzonych dokumentów urzędowych. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 4 oraz pkt 5 lit. a u.d.i.p. i tym samym, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym organ zobowiązany był załatwić wniosek skarżącej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p.

W ocenie Sądu organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej zgodnie z powyższymi wymogami. Wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 2 grudnia 2025 r., zaś odpowiedź została udzielona w dniu 17 grudnia 2025 r., a zatem w ustawowym terminie 14 dni. Zauważyć należy, że organ żądane informacje udostępnił w formie tabeli, która w sposób jasny i przejrzysty przedstawia informacje dotyczące wysokości, rodzaju i podstawy prawnej zastosowanej ulgi lub zwolnienia wobec wymienionych we wniosku podmiotów, tj. osób fizycznych, przedsiębiorców i innych podmiotów, które zostały wykazane zgodnie z zestawieniem zawartym we wniosku skarżącej, tj. rok, dział, rozdział, paragraf, według danych wykazanych w kolumnie 13 sprawozdań Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za lata 2020-2025.

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że udzielona informacja nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że w przypadku informacji publicznej udzielanej na wniosek, to wnioskodawca określa, jakiego rodzaju informacji się domaga. W tym zakresie brak jest jakiekolwiek podstawy do działania przez organ z urzędu, gdyż przepisy k.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, o czym stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Podnieść także należy, że na podstawie złożonego wniosku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dokonuje oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a także w jakim zakresie podlega udostępnieniu. Wymaga to zatem przede wszystkim jasnego i precyzyjnego wskazania przez wnioskodawcę, jakiej informacji żąda od organu. Wprawdzie przepisy u.d.i.p. nie przewidują jakichkolwiek wymagań formalnych wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem może być on złożony w dowolnej formie, jednakże powinien być wyraźnie sprecyzowany, z określeniem sposobu otrzymania udostępnianej informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że we wniosku o dostęp do informacji publicznej należy w sposób jasny i zrozumiały sformułować pytanie (określić zakres żądania). Przedmiotem żądania powinny być określone informacje, a nie np. ogólnie wskazane zbiory dokumentów (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15, dostępny w CBOSA). Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to organowi na prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy i załatwienie sprawy m.in. przez zakwalifikowanie żądanych informacji jako publicznych i ewentualnie na ograniczenie dostępu do nich z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3521/15, dostępny w CBOSA). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2024 r. (sygn. akt III OSK 3236/23) wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być na tyle precyzyjny i jasny, by określenie adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku nie budziło żadnych wątpliwości. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Jednocześnie, co istotne, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 166/17, dostępny w CBOSA).

Z treści wniosku złożonego przez skarżącą do organu jednoznacznie wynikało, że domaga się ona wskazania, jakim podmiotom (osobom fizycznym, przedsiębiorcom, innym podmiotom) udzielono ulg lub zwolnień, w jakiej wysokości udzielono ulgi każdemu z tych podmiotów, jaką podstawę prawną zastosowano przy udzieleniu ulgi lub zwolnienia oraz jakiego rodzaju ulga została udzielona (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty, inne). We wniosku tym skarżąca nie wskazała zatem, że domaga się jakichś konkretnych danych podmiotów, którym udzielono pomocy, ani też rodzaju tych danych, a także że udzielona informacja ma dotyczyć konkretnych decyzji, czy też konkretnych kwot. Także pismo skarżącej z 17 grudnia 2025 r., skierowane do organu, nie precyzuje w żaden sposób złożonego wniosku, gdyż w zasadzie powiela treść wcześnie złożonego wniosku z 2 grudnia 2025 r. Dopiero z treści skargi można wywnioskować, że skarżąca domaga się wskazania konkretnych beneficjentów udzielonych ulg i zwolnień, a także wysokości udzielonej im pomocy, chociaż w dalszym ciągu są wątpliwości co do zakresu jej pytań. Skarżąca nie wyjaśnia bowiem, jakich danych w odniesieniu do tych podmiotów oczekuje, tzn. czy wystarczające jest podanie nazwy bądź nazwiska, czy także adresu itd. Ponadto w dalszym ciągu podaje, że żąda informacji odnośnie do podstawy prawnej udzielonej ulgi i jej rodzaju, a taka informacja zawarta jest w sporządzonej tabeli. Natomiast w treści skargi wspomina także o decyzjach podatkowych, co do których w ogóle brak było pytania we wniosku skierowanym do organu.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ udzielił odpowiedzi na wniosek sformułowany w piśmie z 2 grudnia 2025 r., w takim zakresie, w jakim wynikało to z jego treści i w związku z tym nie pozostaje w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.