II OSK 217/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-04	
Data wpływu	2016-01-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Chlebny /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 25/15	
Skarżony organ	Rada Gminy~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 25/15 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...] oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. II SA/Gd 25/15 po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdyni z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miasta Gdyni podjęła w dniu [...] września 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...].

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda Pomorski (dalej: skarżący). Zaskarżonemu aktowi zarzucił:

1. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miasta Gdyni z [...] stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G. rejon ulicy [...] i [...] poprzez określenie w kartach terenu o numerach [...] (§ 13 ust. 4 pkt 9 uchwały), [...] (§ 13 ust. 5 pkt 9 uchwały), [...] (§ 13 ust. 8 pkt 7 uchwały), [...] (§ 13 ust. 9 pkt 7), [...] (§ 13 ust. 10 pkt 7), [...] (§ 13 ust. 9 pkt 07) stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0%, co uznać należy za brak stawki procentowej;

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

3. naruszenie § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie wymagań w zakresie zabudowy;

4. naruszenie § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie położenia terenów zagrożonych zalewaniem;

5. naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. art. 2, 7 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez:

a) ustanowienie w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. "i" i "j" planu miejscowego obowiązku wyłonienia projektów zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze konkursów realizacyjnych architektoniczno – urbanistycznych i tym samym nałożenie dodatkowych, sprzecznych z prawem obowiązków na potencjalnych inwestorów;

b) przyjęcie w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. "b" planu miejscowego zapisu o konieczności ścisłej współpracy z projektantem branży hydrotechnicznej przy wykonywaniu projektu zabudowy, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

c) wprowadzenia w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. "b" planu miejscowego zapisów dotyczących konieczności modernizacji przepompowni przy ul. [...], położonej poza obszarem objętym miejscowym planem, w przypadku przekroczenia jej możliwości wydajnościowych;

d) wprowadzenie w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. "d" planu miejscowego zapisów dotyczących konieczności uzgadniania sposobu zagospodarowania terenu z gestorem sieci wodnokanalizacyjnej oraz zapisów uzależniających korzystanie z nieruchomości od ustanowienia służebności;

e) przyjęcie w § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego zapisów dotyczących szczegółowego kształtu przyszłego zagospodarowania;

f) przyjęcie w § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego zapisów dopuszczających wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określonych planem wskaźników urbanistycznych, o ile zamierzenie obejmuje "kilka" działek, fragmenty kwartału lub całe kwartały;

g) wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 8 wskaźników parkingowych dla obliczania wymaganej liczby miejsc postojowych dla rowerów;

h) wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 7 wspólnego bilansowania i wspólnej realizacji potrzeb parkingowych w formie parkingów zbiorczych obsługujących kilka lub wszystkie nieruchomości w obrębie terenu lub grup terenów;

i) ustanowienie w § 13 ust. 1 pkt 5 lit. "h" planu miejscowego warunku realizacji nowej zabudowy na terenie 01 U/MW 3, 03 UC,U, 06 UM/U i 07 UM/U od opracowania projektu zabudowy i zagospodarowania całości terenów odpowiednio 01 U/MW 3, 03 UC,U, 06 UM/U i 07 UM/U;

j) tworzenie postanowień planu o charakterze informacyjnym;

k) tworzenie wiążących postanowień planu miejscowego w orientacyjnym położeniu i dopuszczenie uznaniowego przesunięcia miejsca ich obowiązywania, jeżeli wybrany podmiot tak zadecyduje;

6. naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

a) powtórzenie w planie miejscowym definicji "terenu biologicznie czynnego" wynikającej z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz jej modyfikację (§ 12 pkt 8 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 5 lit. "f", § 13 ust. 2 pkt. 5 lit. "e", § 13 ust. 3 pkt 5 "lit. "e", § 13 ust. 6 pkt 5 lit. "e" oraz § 13 ust. 7 pkt 5 lit. "f" miejscowego planu);

b) powtórzenie w § 8 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego zapisów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska;

c) powtórzenie w § 10 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego postanowień wynikających z art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gdyni w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Pomorski podkreślił, że procedura planistyczna, której zakończeniem było podjęcie kwestionowanej uchwały, rozpoczęła się w dniu [...] stycznia 2010 r. podjęciem przez Radę Miasta Gdyni uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dzielnicy [...] w G., rejon ulicy [...] i [...]. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która wprowadziła wiele zmian do procedury uchwalania planów miejscowych; ustawa zawiera również przepis intertemporalny, zgodnie z którym "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Tym samym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zastosowanie mają przepisy ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie powyższej zmiany.

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i działania bez podstawy prawnej poprzez nałożenie na inwestorów prywatnych obowiązku wyłaniania projektów architektonicznych w drodze konkursu.

W piśmie procesowym z 13 kwietnia 2015 r. pełnomocnik organu opisał cel i przebieg przewidzianej w planie procedury wyboru projektów architektoniczno – budowlanych w wyniku konkursu.

W piśmie procesowym z 6 maja 2015 r. skarżący w całości podtrzymał zarzuty sformułowane w skardze i wyjaśnił, że zna stanowisko sądów administracyjnych, przywołane w odpowiedzi na skargę, że obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego opłaty planistycznej powstaje tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a wiec tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Rada Miasta Gdyni w piśmie procesowym z 1 lipca 2015 r. wyjaśniła, że twierdzenie skarżącego, że przeznaczenie w planie terenu 04 U, P, PM zostało rozszerzone o składy i magazyny oraz tereny urządzeń portu morskiego są niezasadne, gdyż możliwości zagospodarowania nie zostały rozszerzone o żadne dodatkowe funkcje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2015 r., sygn. II SA/Gd 25/15 wskazał, że analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że Rada Miasta Gdyni uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, skutkuje to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż skala i waga naruszeń jest na tyle duża, że po wyeliminowaniu postanowień sprzecznych z prawem kontrolowany plan pozostałby w wersji szczątkowej, niejasnej i nieprzydatnej z punktu widzenia założeń ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu I instancji, skarżący trafnie dostrzegł naruszenie władztwa planistycznego w określeniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 0%. Analiza materiałów planistycznych doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że organ gminy nie dokonał w sposób należyty oceny dopuszczalności odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej w odniesieniu do obszaru objętego kartami terenu nr 04 i 05. Sąd I instancji akceptując możliwość ustalenia stawki opłaty planistycznej w wysokości 0% dla nieruchomości objętych kartami terenu nr 08, 09, 10, 11, 12, 13 i 14, ze względu na ich przeznaczenie w planie pod realizację celów o znaczeniu publicznym (ulica zbiorcza, ulice dojazdowe, ciąg pieszo – jezdny, zieleń urządzona), nie zaakceptował rezygnacji z ustalenia stawki opłaty planistycznej dla terenów, których przeznaczenie w planie uległo zmianie, bez szczegółowego wykazania, że nie nastąpi wzrost wartości tych nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, niewyjaśnione wątpliwości w tym zakresie podważają ustalenia planu w zakresie stawki 0%, stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na niedopuszczalną dysproporcję w kształtowaniu postanowień planu w odniesieniu do obszarów o podobnych funkcjach. Dla terenów objętych kartami o nr 01, nr 02, nr 06 i nr 07, dla których przewidziano przeznaczenie usługowe, w tym pod usługi turystyki morskiej, w § 13 ust. 1 pkt 9, w ust. 2 pkt 9, w pkt 6 ust. 9 oraz w ust. 7 pkt 9 planu ustalono stawkę procentową w wysokości 30%, czyli maksymalną dopuszczalną przez ustawę, podczas, gdy dla terenów objętych kartami nr 04 i 05, gdzie również przewidziano funkcje usługowe ustalono stawkę opłaty w wysokości 0%.

Następnie Sąd I instancji uznał za uzasadniony zarzut skargi odnoszący się do nieokreślenia w planie położenia terenów zagrożonych zalewaniem. Sąd I instancji zwrócił uwagę na sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną, która narusza zasady sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały o planie. Sąd I instancji wyjaśnił, że mimo tego, że w części tekstowej planu wprost dokonano przytoczonego zapisu powtarzającego treść Studium (str. 93), to w części graficznej planu zabrakło wyznaczenia granic terenów, które w części tekstowej określono jako zagrożone zalewaniem wodami morskimi. Świadczy to zdaniem Sądu I instancji, o niespójności pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną.

W następnej kolejności Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi odnoszące się do przekroczenia granic władztwa planistycznego polegające na ustanowieniu w planie pozaprawnych obowiązków i zamieszczeniu w nim postanowień o charakterze informacyjnym.

W ocenie Sądu I instancji, postanowienia § 6 ust. 1 pkt 3 lit. i oraz lit. j uchwały o planie nie spełniają wymogów wynikających z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe postanowienia wprowadzają bowiem dodatkowe, pozaustawowe, obowiązki dla podmiotów zamierzających inwestować i tym samym wpływają na ograniczenie prawa własności. Zdaniem Sądu I instancji, do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie została upoważniona w żadnym z przepisów rangi ustawowej.

Według Sądu I instancji, pozbawione podstawy prawnej i sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP jest zamieszczenie w planie miejscowym przepisu uzależniającego wybór projektu zabudowy i zagospodarowania wskazanych terenów od wyników procedury konkursowej przeprowadzanej przez sąd konkursowy, w trybie i na zasadach, które nie wynikają z przepisów u.p.z.p. Analogicznie, w ocenie Sądu I instancji za niedopuszczalne należało uznać ograniczenia w użytkowaniu terenów objętych planem, które podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów, określone w § 8 ust. 1 pkt 4 lit. b) uchwały.

Analizując postanowienia planu w zakresie zasad obsługi oraz modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej określonych w § 10 ust. 2 uchwały Sąd I instancji uznał, że nie są one zgodne z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji warunkujących realizację ustawowych obowiązków gminy polegających na odbiorze ścieków od modernizacji przepompowni przy ul. [...] lub budowy nowej przepompowni.

To samo w ocenie Sądu I instancji, odnosi się do postanowienia planu zawartego w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. d) uchwały, w którym w pierwszej kolejności poinformowano adresatów planu o planowanym przebiegu kolektora kanalizacji deszczowej wraz z lokalizacją urządzeń podczyszczających wody opadowe, a w drugiej kolejności zobowiązano do ustanowienia stosownej służebności umożliwiającej ich realizację i eksploatację. Dodatkowo nałożono obowiązek uzgodnienia z gestorem sieci szczegółowego przebiegu kolektora, lokalizacji urządzeń podczyszczających wody opadowe, rodzaj urządzeń oraz wielkość terenu.

W ocenie Sądu I instancji, plan zawiera również inne niedopuszczalne postanowienia o charakterze informacyjnym i orientacyjnym, co ma miejsce w § 10 ust. 2 pkt 3 lit d), gdzie stanowi się o informacyjnym ustaleniu na rysunku planu przebiegu granic strefy ograniczeń dla zabudowy, w § 14 ust. 2 pkt 13, 14 i 16, gdzie wskazuje się na orientacyjny przebieg lub lokalizację oraz gdzie stwierdza się, że poza wybranymi parametrami i wskaźnikami zagospodarowania terenów oznaczonymi na rysunku planu, pozostałe oznaczenia stanowią informację lub zalecenia i nie są ustaleniami planu miejscowego. Według Sądu I instancji, przytoczone rozwiązania planistyczne ze względu na swoją nieprecyzyjność i niejednoznaczność prowadzą do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Sąd I instancji uznał również za sprzeczne z obligatoryjnymi wymaganiami art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pominięcie ustalenia w części tekstowej planu na kartach terenów oznaczonych nr 09-11 i nr 13-14 wskaźników w zakresie komunikacji, w tym przede wszystkim szerokości planowanych dróg w liniach rozgraniczających. Na karcie terenu nr 09-11, obejmującej tereny o przeznaczeniu pod 09 KD-D ½ - ulica dojazdowa [...], 10 KD-D ½ - ulica dojazdowa [...], 11 KD-D ½ - ulica dojazdowa [...], w pkt 5 dla ulic 09-11 KD-D ½ szerokość w liniach rozgraniczających określono jako "zgodnie z rysunkiem planu", zaznaczając przy tym, że częściowo pasy drogowe znajdują się poza obszarem objętym niniejszym planem. Tożsamy zabieg redakcyjny powtórzono na karcie nr 13-14 o przeznaczeniu pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW, w odniesieniu do ulicy 13 KDW.

Zdaniem Sądu I instancji, brak w części tekstowej określenia obowiązkowych wskaźników w zakresie komunikacji, a umieszczenie ich wyłącznie w części graficznej planu, prowadzi do niedopuszczalnej rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a częścią graficzną planu w zakresie wskaźników planowanych dróg.

Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżącego w zakresie postanowień planu określających zasady zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do kwartału zabudowy (§ 7 ust. 2 pkt 1 uchwały), dopuszczenia wspólnego bilansowania, w tym łącznego obliczania określonych planem wskaźników urbanistycznych dla zamierzeń obejmujących m. in. kilka działek (§ 7 ust. 2 pkt 2 uchwały), dopuszczenia wspólnego bilansowania i wspólną realizację wymaganego programu parkingowego (§ 10 ust. 1 pkt 7 uchwały) oraz wskaźników parkingowych do obliczania wymaganej liczby miejsc postojowych dla rowerów (§ 10 ust. 1 pkt 8 uchwały). W ocenie Sądu I instancji, przede wszystkim powyższe postanowienia mają charakter dopuszczający, czyli zezwalający a nie nakazujący, który implikowałby obowiązek.

Według Sądu I instancji, poddanie się powyższym regułom zależeć będzie od woli inwestorów i nie nakłada na nich żadnych pozaprawnych obowiązków. W odniesieniu natomiast do ustalonych parametrów dla parkingów rowerowych takie unormowanie nie sprzeciwia się dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz uszczegóławiającym ją przepisom rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, określenie miejsc postojowych dla rowerów jest rozwiązaniem racjonalnym i pragmatycznym, albowiem cała koncepcja rozbudowy systemu komunikacji przewidziana w zaskarżonym planie zakłada budowę ścieżek rowerowych przewidując tym samym intensyfikację ruchu rowerowego i zwiększoną liczbę pojazdów uczestniczących w tym ruchu, co wymagało zabezpieczenia warunków do postoju rowerów.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie nadmiernej ingerencji gminy we własność prywatną poprzez zaplanowanie rozbudowy ul. [...] na gruntach prywatnych Sąd I instancji uznał, że kwestionowanie tych rozwiązań planistycznych należy do podmiotów uprawnionych do złożenia skargi na podstawie i w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi odnośnie § 9 ust. 1 uchwały, który stanowi, że na obszarze objętym nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji, rezygnacja w tym przypadku z określenia obszarów podlegających scalaniu i podziałom nie powoduje naruszenia zasad sporządzania planu. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu z sprzed dnia 20 października 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut braku ustalenia linii zabudowy okazał się zasadny w odniesieniu do karty terenu nr 02, która sąsiaduje bezpośrednio z terenem zajętym pod ulicę zbiorczą – ul. [...] (nr 08 KD-Z 1/2 / KD-Z 2/2). To sąsiedztwo wymagało precyzyjnego wyznaczenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy, którego zabrakło na kartach terenu nr 02, 06 i 07, Sąd I instancji stwierdził, że nie świadczy to o naruszeniu prawa, skoro wskaźnik ten wynika z treści uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut powtórzenia w planie definicji "terenu biologicznie czynnego" i jej modyfikacji w stosunku do brzmienia wynikającego z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), jest niezasadny.

Według Sądu I instancji, zarzut, że stosowanie na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym inaczej sformułowanej definicji "terenu biologicznie czynnego" od wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sprzeczności, nie jest uzasadniony.

Co do zakwestionowanych przez skarżącego dokonanych w planie powtórzeń i odniesień do aktów normatywnych o randze rozporządzeń i ustaw, tj. do ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. nr 130, poz. 1192) oraz do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), Sąd I instancji uznał je za dopuszczalne i nie pozostające w sprzeczności z wymogami stawianymi przez "Zasady techniki prawodawczej" stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Sąd I instancji analizując materiał planistyczny zgromadzony w sprawie, zauważył ponadto, że z § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 2 do uchwały. Wbrew tytułowi tego załącznika "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu", z jego treści nie wynika jednak, jakie jest stanowisko Rady Miasta Gdyni odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Gdyni uwag. Załącznik ten informuje jedynie o tym, że określone uwagi nie zostały uwzględnione na wcześniejszym etapie planistycznym przez Prezydenta Miasta Gdyni, brak jest natomiast jakichkolwiek danych, w tym także w treści protokołu z obrad rady, dotyczących tego, czy nad konkretnymi uwagami toczyła się dyskusja oraz jaki był jej wynik.

Według Sądu I instancji, Rada Miasta Gdyni w istocie nie rozstrzygnęła w zakresie swoich kompetencji ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale poprzez odrębne głosowanie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie działanie w ocenie Sądu I instancji, w istotnym stopniu narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyniąc iluzorycznym sposób rozstrzygnięcia o uwagach przez organ uchwałodawczy. Sąd I instancji uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej Gmina Miasta Gdyni (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. A. W. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego

1. art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...] został sporządzony z naruszeniem zasad i istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, powodującymi nieważność uchwały w całości;

2. art. 28 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...] Rada Miasta Gdyni przekroczyła grancie władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

3. art. 28 u.p.z.p., przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że z uwagi na skalę i wagę naruszeń po wyeliminowaniu postanowień sprzecznych z prawem zaskarżony plan pozostałby w wersji szczątkowej, niejasnej i nieprzydatnej z punktu widzenia założeń ładu przestrzennego i stwierdzenie nieważności uchwały w całości;

4. art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie zostały wyznaczone tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.;

5. art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenie zerowej stawki opłaty planistycznej dla terenu nr 04 i nr 05 było nieuzasadnione i stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.;

6. art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zaskarżonym planie miejscowym występują rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną.

7. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuzasadnionym bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy w postaci załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, z którego wynika stanowisko Rady Miasta Gdyni o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w dotychczasowych pismach procesowych wskazała, że w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dzielnicy portowo-przemysłowej w G. (uchwała nr [...] Rady Miasta Gdyni z [...] listopada 1994 r.), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., obszar objęty w zaskarżonym planie miejscowym kartą terenu 04 U,P,PM oraz 05 PM,UM usytuowany był na terenie oznaczonym I.J. W ww. planie obszar ten scharakteryzowany został jako "tereny i nabrzeża zajmowane i wykorzystywane przez Stocznię [...], intensywnie zagospodarowane i użytkowane".

W zakresie polityki przestrzennej ww. plan przewidywał utrzymanie obecnych funkcji (zadania długookresowe) oraz jako zadania bieżące - intensyfikację zagospodarowania, zgodnie z planami głównego użytkownika jednostki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgodnie z ww. planem miejscowym na przedmiotowym obszarze mogła być w zasadzie realizowana każda inwestycja zgodna z planami głównego użytkownika terenu, a tym samym możliwości zagospodarowania tego terenu były bardzo szerokie i uzależnione od planów Stoczni [...]. Niewątpliwie zgodna z ustaleniami ww. planu była realizacja składów, magazynów i portowych urządzeń przeładunkowych - stocznie wykorzystują podobne urządzenia dźwigowe jak porty, a także, obok hal produkcyjnych, wykorzystują składy i magazyny. Według skarżącej kasacyjnie, nie można mówić o rozszerzeniu możliwości zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 04 U,P,PM oraz 05 PM, UM w stosunku do przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy portowo-przemysłowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, mając na uwadze, że przeznaczenie przedmiotowych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy portowo-przemysłowej pozwalało na takie same lub szersze zagospodarowanie nieruchomości niż zagospodarowanie wynikające z ich faktycznego wykorzystania po utracie mocy tego planu, oraz na takie same lub szersze zagospodarowanie niż przeznaczenie nieruchomości określone w zaskarżonym planie miejscowym, należy stwierdzić, że w konsekwencji wartość tych nieruchomości nie wzrosła. Tym samym ustalenie w zaskarżonym planie miejscowym zerowej stawki procentowej było uzasadnione i zgodne z przepisami prawa.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji bezpodstawnie pominął sporządzoną w toku niniejszego postępowania "Analizę dotyczącą wpływu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość rynkową nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem 04 U,P,PM" wykonaną przez mgr inż. M. M. (posiadającego uprawnienia-do wykonywania samodzielnych funkcji w zakresie szacowania nieruchomości).

Skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji niezasadnie wskazał na niedopuszczalną dysproporcję w kształtowaniu postanowień planu w odniesieniu do obszarów o podobnych funkcjach.

Odnosząc się do zarzutu "nieokreślenia w planie położenia terenów zagrożonych zalewaniem" skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że projekt zaskarżonego planu miejscowego przedstawiony został do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (dalej: Dyrektor RZGW w Gdańsku), który postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. uzgodnił projekt planu miejscowego w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

W odniesieniu do zarzutu przedstawionego w pkt 3 skargi kasacyjnej w pełni podtrzymano dotychczasowe stanowisko dotyczące celowości zapisów planu dotyczących wymogu wyłonienia projektów zabudowy i zagospodarowania terenu dla szczególnie eksponowanych i ważnych dla wizerunku miasta miejsc, w których zrealizowane obiekty będą miały wpływ na ład przestrzenny w całym mieście oraz postanowień informacyjnych (§ 8 ust. 1 pkt 4 lit. b; § 10 ust. 2 pkt 3 lit. d; § 14 ust. 2 pkt 13, 14 i 16).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, stwierdzenie nieważności ww. postanowień planu nie uzasadniało stwierdzenia nieważności uchwały w całości i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wbrew stanowisku WSA w Gdańsku, nawet w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej ww. przepisów zaskarżony plan miejscowy mógłby obowiązywać w pozostałej części.

Uzasadniając zarzut przedstawiony w pkt 4 skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji niezasadnie stwierdził, że "nie ma podstaw prawnych do ustalania w planie miejscowym linii zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych".

Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że mając na uwadze cele w zaskarżonym planie miejscowym na rysunku planu zostały określone linie zabudowy (w przypadkach, gdy nie przebiegają one po liniach rozgraniczających tereny, zostały zwymiarowane), a w tekście planu sformułowane zostały odpowiednie zapisy dotyczące tych linii.

Uzasadniając zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi kasacyjnej wskazano na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz poglądy wyrażone w orzecznictwie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, analiza ww. przepisu nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jaka rzeczywiście powinna być sekwencja czynności rady gminy.

W piśmie procesowym z 3 lutego 2016 r. Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Obie podstawy kasacyjne zostały błędnie sformułowane.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 28 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do takiego sposobu sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego, tj. błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, mogą w procesie stosowania prawa pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego.

Prawidłowe zatem skonstruowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutu "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej (1) na czym polega błąd, który zarzuca się Sądowi I instancji, oraz (2) jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie danego przepisu. Obowiązek wskazania na czym polega błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wskazanie, o jaki typ naruszenia chodzi: o błąd w wykładni prawa, czy też błąd w zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego.

Niedopuszczalne jest także konstruowanie zarzutu przez powoływanie całego przepisu o złożonej budowie. Skarżąca kasacyjnie nie określiła ściśle jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego w treści skargi kasacyjnej przedstawiła zarzuty.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie we wszystkich sześciu zarzutach dotyczących prawa materialnego zarzuca naruszenie art. 28 u.p.z.p przez błędną wykładnię, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wskazać należy, że art. 28 u.p.z.p. jest podzielony na dwa ustępy. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi zatem być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. W odniesieniu do przepisu, który składa się z ustępów, punktów czy jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącą skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na zwłaszcza na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono uzasadnienia tego zarzutu. Odnosząc się do sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonej uchwały z punktu widzenia przestrzegania przez organ uchwałodawczy w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych i orzeka na podstawie akt sprawy. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Opisane wyżej okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna jest pozbawiona podstaw. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami u.p.z.p.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ustawodawca nie uzależnił stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania od wpływu opisanych w tym przepisie naruszeń na ustalenia planistyczne. Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie. Zarzut ten nie jest trafny, ponieważ niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, dlaczego na podstawie art. 147 p.p.s.a. i w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na str. 18 wskazał, że analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że Rada Miasta Gdyni uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W niniejszej sprawie prawidłowo zdaniem Sądu I instancji, skutkowało to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż skala i waga naruszeń wykazana przez Sąd I instancji jest na tyle duża, że po wyeliminowaniu postanowień sprzecznych z prawem kontrolowany plan pozostałby w wersji szczątkowej, niejasnej i nieprzydatnej z punktu widzenia założeń ładu przestrzennego. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że można wyeliminować z obrotu prawnego część uchwały o planie, co wprost wynika z treści art. 28 u.p.z.p., lecz jedynie wtedy, gdy możliwe jest wyodrębnienie takich postanowień tego aktu, sprzecznych z prawem (naruszających zasady oraz w sposób istotny tryb uchwalania planu), których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy poprzez brak tych postanowień w samym akcie bądź w ustawie nie będzie możliwe stosowanie aktu ułomnego. Ponadto na str. 48 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji ponownie ocenił zasadności wyeliminowania jedynie postanowień naruszających zasady sporządzenia planu i doszedł do trafnego wniosku, że nie było możliwe takie wyodrębnienie postanowień uznanych za sprzeczne z prawem (oraz naruszających zasady sporządzania planu), by wyeliminować z obrotu jedynie część zaskarżonej uchwały. Pozostałby bowiem akt niekompletny, niejasny, niezabezpieczający pewności obrotu prawnego, niezależnie od oceny niefunkcjonalności kadłubowej uchwały, której celem było nowe zagospodarowanie terenu dotychczas związanego z przemysłem stoczniowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie wyjaśnienie Sądu I instancji pozwala jednoznacznie ustalić jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji decydując się na stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W rozpoznawanej sprawie znalazło się bowiem wyczerpujące uzasadnienie, dlaczego przy tym zakresie uchybień stwierdzono nieważność całej uchwały Rady Miasta Gdyni z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...].

Z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie. Taka argumentacja znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Pozbawiony podstaw jest zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił jakie przyjął znaczenie pojęcia "zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zakwestionowane rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Ocena Sądu I instancji dotyczyła tego, czy normy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają oparcie w obowiązującym porządku prawnym, w szczególności, czy dokonane zostały w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Analiza przyjętych w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych prawidłowo doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że Rada Miasta Gdyni uchwalając je przekroczyła granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest objęte wyłączną kompetencją gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Podkreślenia jednak wymaga, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: 4 i 6 skargi kasacyjnej. Podzielić należy argumentację Sądu I instancji dotyczącą naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak określenia w planie położenia terenów zagrożonych zalewaniem. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który podnosi, że z planu miejscowego powinny jednoznacznie wynikać granice, przebieg i zasięg tych obszarów. W konsekwencji oznacza to, że załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu, co ustalił Sąd I instancji, że w części tekstowej planu miejscowego przewidziano, że na obszarze objętym planem występują tereny zagrożone zalewaniem wodami morskimi wskutek spiętrzeń sztormowych i oddziaływania fal. Jednak w części graficznej miejscowego planu brak jest wyznaczenia granic terenów zagrożonych zalewaniem wodami morskimi.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów zagrożonych niebezpieczeństwem powodzi stanowi realizację ustawowego obowiązku kształtowania zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią w celu zapewnienia w planowaniu przestrzennym bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony ich mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.).

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 6 skargi kasacyjnej wskazać należy, że w części tekstowej zaskarżonego planu w § 8 ust. 1 pkt 2 przewidziano, że na obszarze objętym planem występują tereny zagrożone zalewaniem wodami morskimi wskutek spiętrzeń sztormowych i oddziaływania fal (tereny położone poniżej rzędnej +2,5 m n.p.m.) – na terenach tych, dla zabudowy wymagane jest: a) zastosowanie rozwiązań technicznych zabezpieczających przed skutkami powodzi morskiej do rzędnej + 2,5 m n.p.m., b) zastosowanie rozwiązań technicznych zabezpieczających przed wzrostem poziomu wód gruntowych do rzędnej + 1,25 m n.p.m. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w części graficznej planu zabrakło wyznaczenia granic terenów, które w części tekstowej określono jako zagrożone zalewaniem wodami morskimi. Świadczy to o niespójności pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną. Argumentem usprawiedliwiającym brak wskazanej wyżej spójności nie może być okoliczność, na którą powołano się w skardze kasacyjnej, że Dyrektor RZGW w Gdańsku uzgodnił projekt zaskarżonego planu bez uwag.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie naruszenia w okolicznościach niniejszej sprawy art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez określenie stawki opłaty planistycznej w wysokości 0% dla obszarów objętych karatami terenu nr 04 i 05. Treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie wskazuje na możliwość uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty planistycznej poprzez ustalenie w planie miejscowym stawki tej opłaty w wysokości 0 %. Rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W konsekwencji przyjęcia tych założeń należy stwierdzić, że organy planistyczne, dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów. Gmina nie może zatem w sposób dowolny decydować o tym, w stosunku do których terenów ustalić stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0 %.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazuje, że analiza materiałów planistycznych prowadzi do wniosku, że organ gminy nie dokonał w sposób należyty oceny dopuszczalności odstąpienia od ustalenia owej stawki w odniesieniu do obszaru objętego kartami terenu nr 04 i 05. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nieskutecznie zmierza do wykazania, że przeznaczenie tego terenu pozostaje co do zasady w zgodzie z poprzednim jego wykorzystaniem.

Prawidłowo argumentuje Sąd I instancji, że dotychczasowa funkcja zabudowy usługowej, produkcyjnej, gospodarczej oraz budynków socjalnych i obiektów infrastruktury technicznej w odniesieniu do karty terenu nr 04 została rozszerzona o funkcję składów i magazynów oraz urządzeń portu morskiego. Natomiast faktyczny sposób wykorzystywania terenu objętego w planie kartą nr 05 polegający na przeznaczeniu go pod urządzenia portu morskiego (nabrzeża) i budynek socjalny został w planie poszerzony o usługi turystyki morskiej obejmujące Nabrzeże Remontowe Północne, Nabrzeże Remontowe Zachodnie, Nabrzeże Przydokowe oraz Pirsy Północny i Południowy. Tym samym za przyczyną planu dokonała się zmiana dotychczasowego faktycznego sposobu wykorzystania wskazanych terenów, a organ uchwałodawczy w toku procedury planistycznej nie wykazał, że w odniesieniu do terenów objętych kartami o nr 04 i 05 przewiduje brak wzrostu wartości tych nieruchomości, co uzasadniałoby ustalenie w planie dla tych jednostek zerowej stawki opłaty planistycznej, czyli de facto rezygnację z pobierania tego rodzaju opłat. Oceny Sądu I instancji w tym zakresie nie może podważyć argumentacja skarżącej kasacyjnie, według której zmiana przeznaczenia w ogóle nie nastąpiła, w szczególności w odniesieniu do terenu nr 04, ponieważ na terenie Stoczni [...] dopuszczalna była realizacja szerokiego zakresu przeznaczenia związanego z działalnością stoczniową. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że ocena zasadności odstąpienia od ustalenia stawki opłaty planistycznej dla terenów objętych kartami terenów nr 04 i 05 nastąpiła bez uwzględnienia wszelkich okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, oceny tej nie może zmienić przedłożona w toku postępowania sądowego, sporządzona w dniu 30 czerwca 2015 r. na zlecenie gminy "Analiza dotycząca wpływu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość rynkową nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem 04 U,P,PM". Podkreślenia wymaga, że dokument ten nie był podstawą projektów planistycznych gminy w zakresie ustalania stawki opłaty planistycznej i nie może uzasadniać jej wysokości obecnie.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na niedopuszczalną dysproporcję w kształtowaniu postanowień planu w odniesieniu do obszarów o podobnych funkcjach. Tego rodzaju różnice prowadzą do naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 i zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela według którego "Treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie wskazuje na możliwość uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty planistycznej poprzez ustalenie w planie miejscowym stawki tej opłaty w wysokości 0 %. Odstąpienie od pobierania tej opłaty przez gminę może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zajdą ustawowe przesłanki, uzasadniające jej niepobieranie na terenach o określonym przeznaczeniu w planie (art. 36 ust. 4 ustawy), a więc gdy można przewidzieć, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości położonych na tych terenach. Przyjmowanie dla określonych terenów stawki 0 % różnicowałoby sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, a więc zbywających nieruchomość znajdującą się na terenie objętym planem, naruszając tym samym zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" (zob. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. II OSK 1430/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, wskazać należy, że z treści załącznika do uchwały Rady Miasta Gdyni z [...] września 2014 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic [...] i [...] (Załącznik Nr 2) wynika jedynie, że określone uwagi nie zostały uwzględnione na wcześniejszym etapie planistycznym przez Prezydenta Gdyni. Brak jest jakichkolwiek danych, w tym także z treści protokołu z obrad rady, dotyczących tego czy nad konkretnymi uwagami toczyła się dyskusja oraz jaki był jej wynik. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, który stwierdził, że Rada w istocie nie rozstrzygnęła w zakresie swoich kompetencji ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale poprzez odrębne głosowanie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie działanie w istotnym stopniu narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyniąc iluzorycznym sposób rozstrzygnięcia o uwagach przez organ uchwałodawczy. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy) a następnie, w zakresie uwag nie uwzględnionych, przez organ stanowiący gminy.

A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.