II SA/Łd 203/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-23	
Data wpływu	2021-03-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Anna Dębowska
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 91 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 194; art. 13 ust. 2 pkt 3, art. 15, art. 15a, art. 16; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 par. 2 pkt 7, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7, art. 171, art. 165 ust. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr PNIK-I.4131.999.2020 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury oddala skargę. dc	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 stycznia 2021 r. nr PNTK-I.4131.999.2020 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/1113/20 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury: Bałuckiego Ośrodka Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodka Kultury "Górna", Poleskiego Ośrodka Sztuki oraz Widzewskich Domów Kultury i utworzenia samorządowej instytucji kultury o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru stwierdził, że na mocy przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Łodzi postanowiła z dniem 1 lutego 2021 r. połączyć Bałucki Ośrodek Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodek Kultury "Górna", Poleski Ośrodek Sztuki oraz Widzewskie Domy Kultury w utworzoną samorządową instytucje kultury o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi.

Organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do wspomnianej wyżej uchwały ponieważ wątpliwości wzbudziła legalność zapisów uchwały, jak również co do prawidłowości procedury przy podejmowaniu tegoż aktu wolidacyjnego.

Pismem z 18 stycznia 2021 r. Wiceprezydenta Miasta Łodzi oraz pismem z 25 stycznia 2021 r. Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, udzielono obszernych wyjaśnień, zgodnie z którymi wskazano, że przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem.

Analizując postanowienia zapisów Statutu Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi – (określanego dalej w skrócie jako "Statut"), stanowiącego załącznik do uchwały, organ nadzoru dostrzegł wiele zapisów, które w sposób istotny naruszają prawo. Wskazując na regulacje art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa"), Wojewoda zwrócił uwagę na brak uregulowania w tym akcie, kwestii związanych z określeniem organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zawarte w art. 13 ust. 2 ustawy wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Użycie sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Należy przy tym pamiętać, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu.

Zdaniem Wojewody nietrafne jest stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, że "z brzmienia ww. przepisu wskazanie organów zarządzających instytucją ma charakter obligatoryjny, natomiast wskazanie organów doradczych ma charakter fakultatywny. Gdyby ustawodawca przyjął założenie, że w każdej państwowej lub samorządowej instytucji kultury musi działać organ doradczy, to precyzyjnie określiłby jego nazwę, sposób powoływania i zakres kompetencji (tak, jak to uczynił w stosunku do organu zarządzającego). Za taką interpretacją przepisów ustawy przemawiają również normy ustaw szczególnych, regulujących działalność wybranych typów instytucji kultury jak na przykład ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach czy ustawa o z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, które wprost stanowią, iż w tych instytucjach kultury działa obligatoryjny organ doradczy. Skoro przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymagają uregulowania w statucie sposobu powoływania organu doradczego, to w kwestii faktycznego funkcjonowania tych organów - ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pełną swobodę".

Organ nadzoru odnosząc się do powyższego stanowiska zauważył, że możliwość stosowania w prawie administracyjnym analogii jest niedopuszczalna, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) każda norma kompetencyjna musi być realizowana zgodnie z regułami stanowienia prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze interpretowany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenia prawa.

Zdaniem Wojewody statut dotknięty jest jeszcze jedną wadą, a mianowicie mając na uwadze brzmienie art. 13 ust. 2 ustawy, nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Delegacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nie wypełnia zapis Statutu, zgodnie z którym dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Organ zarządzający może być: pkt 1 - powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ustawy); pkt 2 - wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy); pkt 3 - powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy).

Wobec tego obowiązkiem Rady Miejskiej w Łodzi było wskazanie w Statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu Dyrektora Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi. Istota naruszenia prawa przez § 6 ust. 3 Statutu polega właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym zakresie. Ustawa wskazuje jednoznacznie jakie elementy stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury, przez co żaden z elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy nie może zostać pominięty w stanowionym na podstawie tego przepisu akcie prawa miejscowego. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Tym samym brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, to jest Prezydentowi Miasta Łodzi, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika kompetencja Rady Miejskiej w Łodzi do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru stanął również na stanowisku, że pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora - w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Tym samym nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Wiceprezydent Miasta Łodzi, zgodnie z którymi w odniesieniu do kwestii obsady organów zarządzających, wskazanie, że Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi wyczerpujące określenie dyspozycji z art. 13. ust. 2 ustawy. Nie można zawęzić dyspozycji ustawowej w sytuacji, gdy ustawa wprost stanowi o powołaniu i odwołaniu dyrektora instytucji kultury (art. 15 powołanej wyżej ustawy). Norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie w statucie gminnej instytucji kultury do odpowiednich przepisów ustawy. Powyższe stanowisko zdaniem Wiceprezydent Miasta Łodzi potwierdza wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15.

Wojewoda odnosząc się do przywołanego w wyjaśnieniach przy piśmie z 25 stycznia 2021 r. wyroku NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15, po zapoznaniu się z jego treścią stwierdził, że nie aprobuje zaprezentowanej w nim wykładni stosowania art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, a mianowicie, że dopuszczalne jest takie skonstruowanie statutu instytucji kultury, że jego postanowienia w zakresie powoływania organów zarządzających będą jedynie odwoływać się do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Na potwierdzenie tegoż stanowiska wskazał, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, tak skonstruowany zapis statutu, jest uznawany za istotnie naruszający prawo (np. prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 41/20).

Tym samym powyższe uchybienia dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości mimo, że niewypełnienie delegacji ustawowej dotyczy zapisów Statutu Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi, jednakże zdaniem organu nadzoru rzutuje to na legalność całej uchwały Nr XXXIV/1113/20 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 23 grudnia 2020 r., ponieważ aby mogła funkcjonować instytucja kultury, musi zostać wyposażona w prawidłowo skonstruowany Statut.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zastrzeżenia budzi także § 6 ust. 4 Statutu, zgodnie z którym dyrektor powołuje i odwołuje maksymalnie dwóch zastępców dyrektora. Pomimo użycia w ustawie sformułowania "statut zawiera", powyższe wyliczenie nie stanowi katalogu zamkniętego elementów statutu. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zawiera również inne przepisy, które przewidują materię statutową. Takim przepisem jest art. 15 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Oznacza to, że o fakcie istnienia stanowiska zastępcy dyrektora nie decyduje dyrektor instytucji, lecz jej organizator, przez określenie tego w statucie. Przez pojęcie "tryb powoływania i odwoływania" należy natomiast rozumieć postępowanie poprzedzające powołanie i odwołanie zastępcy dyrektora instytucji kultury, a zatem takie postanowienia, jak np. ustalenie konkursowego lub pozakonkursowego trybu jego powołania, obowiązku konsultacji z podmiotami spoza aparatu organizatora (np. stowarzyszeniami, związkami zawodowymi), szczegółowe przesłanki odwołania czy podmiot uprawniony do powołania i odwołania zastępcy dyrektora. Tymczasem tak skonstruowany zapis § 6 ust. 4 Statutu, oznacza, że Rada nieprawidłowo wypełnia delegację ustawową, z uwagi na fakt, iż nie wskazała konkretnej liczby Zastępców Dyrektora, co powoduje, że pozostawiła tę decyzję Dyrektorowi instytucji kultury, a tym samym Rada Miejska w Łodzi dopuściła się w sposób istotny naruszenia art. 15 ust. 8 ustawy. Wobec tego Wojewoda za nietrafne uznał stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, że tak skonstruowany zapis Statutu pozostaje w zgodzi z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania.

W sposób istotny naruszają również prawo zapisy § 9 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 Statutu, w tym zakresie, że tak skonstruowane regulacje Statutu nie wypełniają delegacji ustawowej. Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł", czy też "innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł", jak również "innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada we wskazanych fragmentach § 9 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 Statutu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy.

Wojewoda nadmienił również, że uznał wyjaśnienia Wiceprezydent Miasta Łodzi w zakresie nieprawidłowości w przeprowadzonych konsultacjach dotyczących połączenia Bałuckiego Ośrodka Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodka Kultury "Górna", Poleskiego Ośrodka Sztuki oraz Widzewskiego Domy Kultury w utworzoną samorządową instytucje kultury o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi oraz w zakresie zapisów Statutu, dotyczących określenia zadań Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi oraz regulacji Statutu dotyczących zakresu prowadzenia działalności gospodarczej przez Miejską Strefę Kultury w Łodzi.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że uchwała w istotny sposób narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 15 ust. 8 ustawy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła Rada Miejska w Łodzi reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o jego uchylenie w całości i obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła:

1. naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy,

- poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że powołanie organów doradczych stanowi obligatoryjny element statutu,

- poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miejska w Łodzi nie wyczerpała zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie tj. nie zawarła w statucie sposobu powoływania organu zarządzającego instytucją kultury;

2. naruszenie art. 15 ust. 8 ustawy w związku z § 6 ust. 4 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miejska w Łodzi nie wskazała w sposób jednoznaczny, liczby stanowisk zastępców dyrektora, podczas gdy postanowienia Statutu w sposób jednoznaczny wynika utworzenie stanowisk zastępców dyrektora, których powołuje i odwołuje dyrektor w liczbie dwóch zastępców;

3. naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że użycie zwrotów "oraz innych źródeł" i "innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" stanowi katalog otwarty źródeł finansowania i oznacza przekazanie kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego innemu podmiotowi oraz, że posłużenie się tego rodzaju zwrotami uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości;

4. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Łodzi nie wypełniając delegacji ustawowej nie działała w granicach i na podstawie prawa, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca;

5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że jeżeli w ocenie Wojewody Łódzkiego naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego było na tyle istotne, że regulacja zawarta w załączniku do uchwały, uzasadniała stwierdzenie nieważności statutu w całości, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości a jedynie organ nadzoru winien stwierdzić nieważność uchwały w części tj. w zakresie jej załącznika a w ocenie skarżącego co najwyżej w jego części, bowiem akt o połączeniu instytucji kultury oraz jej statut nie muszą być objęte jedną uchwałą, ale były a Wojewoda Łódzki nie stwierdził naruszeń przepisów prawa w zakresie procedury połączenia.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że utworzenie organów doradczych zostało pozostawione organizatorowi i zastrzeżone do regulacji w statucie instytucji kultury. Oznacza to w szczególności, że organizator nie może tworzyć organów doradczych w innej drodze niż przez wprowadzenie odpowiednich postanowień do statutu. Wbrew rozkazującemu sformułowaniu zawartemu w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy należy przyjąć, że powołanie organu doradczego zostało pozostawione uznaniu organizatora. Nie jest więc niezbędne umieszczenie w statucie regulacji dotyczącej tego podmiotu, jeżeli organizator nie zamierza powoływać tego rodzaju ciała. Stanowisko to jest zgodne z utrwaloną praktyką. Statut jest wyrazem samodzielności i samorządności danej instytucji kultury jako podmiotu odrębnego i od osoby jej organizatora i od innych instytucji podobnego typu. Oznacza to w praktyce, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podjąć uchwałę zmieniającą i określić organ doradczy i sposób jego powołania.

Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru niekonsekwencję przy interpretacji przedmiotowej regulacji ustawowej, skoro nie zakwestionował on uchwały nr 162/XX/20 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 30 listopada 2020 r. w sprawie zmiany nazwy gminnej instytucji kultury oraz nadania jej nowego statutu (Dz. Urzędowy Województwa Łódzkiego poz. 6856) oraz uchwały nr XXV/449/20 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 24 września 2020 r. (DZ. Urzędowy Województwa Łódzkiego poz. 5419), których statuty nie zawierają postanowień dotyczących organów doradczych.

Zdaniem autora skargi zawarte w § 6 ust. 3 Statutu unormowanie, że dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym ustawą wypełnia delegację ustawową. Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1216/15, zgodnie z którym norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia.

W ocenie strony skarżącej błędne jest także stanowisko organu nadzoru w zakresie § 6 ust. 4 Statutu, który stanowi, że dyrektor powołuje i odwołuje maksymalnie dwóch zastępców dyrektora. Zgodnie z art. 15 ust. 8 ww. ustawy statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Z treści § 6 ust. 4 Statutu w sposób jednoznaczny wynika utworzenie stanowisk zastępców dyrektora, których powołuje i odwołuje dyrektor w liczbie dwóch zastępców. Użycie określenia "maksymalnie" oznacza nie więcej niż dwóch. W sytuacji dokonania odmiennej interpretacji tego sformułowania, organ nadzoru mając wątpliwości interpretacyjne winien co najwyżej stwierdzić nieważność w części tj. w zakresie zwrotu "maksymalnie". W żadnym wypadku nie uzasadniało to stwierdzenia nieważności aktu w całości.

Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu nadzoru dotyczącym sprzeczności § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 Statutu z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy. Błędny jest pogląd Wojewody, że użycie zwrotów "innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" i "oraz innych źródeł" stanowi katalog otwarty źródeł finansowania i oznacza przekazanie kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego innemu podmiotowi. Postanowienie zawarte w § 9 ust. 2 pkt. 4 tj. "i innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" należy czytać łącznie z § 5 ust. 7 Statutu, który stanowi że prowadzona działalność gospodarcza nie może kolidować z podstawową działalnością Instytucji ani nie może rozmiarami przewyższać działalności podstawowej. Działalność gospodarcza może mieć jedynie charakter pomocniczy, stanowiąc jedynie źródło pozyskiwania środków na realizację przede wszystkim podstawowego celu działalności Instytucji. Zgodnie z § 5 ust. 5 Statutu instytucja może prowadzić działalność gospodarczą na podstawie odrębnych przepisów, z której przychody służą realizacji celów statutowych Instytucji. W ust. 6 ww. paragrafu wskazano katalog rodzajów prowadzonej działalności gospodarczej. Tym samym posłużenie się zakwestionowanym przez Wojewodę Łódzkiego zwrotem nie świadczy o niedookreślonych, dowolnych źródłach finansowania bowiem te inne opłaty mają być pozyskane z tytułu prowadzonej konkretnej (wskazanej w ust. 6 § 5 Statutu) działalności gospodarczej. Ta właśnie działalność determinuje inny rodzaj opłat i sprawia, że nie ma w tym zakresie żadnej dowolności. Uwzględniając natomiast różnorodność rodzajów działalności gospodarczej wymienionej w ust. 6 § 5, trudno jest dokonać wskazania "imiennie" nazwanych opłat, pochodzących z każdej działalności, bowiem doprowadziłoby do nadmiernej kazuistyki a i tak nie objęłoby wszystkich możliwych rodzajów opłat, co z kolei doprowadziłoby do ograniczenia przychodów instytucji.

Strona skarżącą odnosząc się do zwrotu "z innych źródeł" stwierdziła, że uwzględniając redakcję § 9 ust. 2 pkt 5 w sposób jednoznaczny z niej wynika, iż środki otrzymane z innych źródeł to środki pochodzące od innych podmiotów niż osoby fizyczne i prawne tj.: od jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi. W sytuacji dokonania odmiennej interpretacji tych zwrotów, organ nadzoru winien co najwyżej stwierdzić nieważność w części tj. w zakresie tych zwrotów. W żadnym wypadku nie uzasadniało to stwierdzenia nieważności aktu w całości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP a uprawnienia Wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wynikają z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym organem nadzoru nad tą działalnością samorządu terytorialnego jest m.in. Wojewoda (ust. 2). Powyższa zasada nie narusza zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej

Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 28. 11. 2019 r. poz. 2325) dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11.02.1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97). Oznacza powyższe, że treść aktu prawnego podejmowanego przez radę gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania danego aktu. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru korzysta z posiadanych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 1 u.s.g. tj. stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia.

Pozostaje wskazać, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej chwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Nadto z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie uchwały należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze z 28 stycznia 2021 r. nr PNTK-I.4131.999.2020 Wojewody Łódzkiego, którym stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/1113/20 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury: Bałuckiego Ośrodka Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodka Kultury "Górna", Poleskiego Ośrodka Sztuki oraz Widzewskich Domów Kultury i utworzenia samorządowej instytucji kultury o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi.

Analizując postanowienia zapisów Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały, należy zgodzić się z organem nadzoru, że wiele zapisów w sposób istotny narusza prawo. Regulacje art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zawiera uregulowania kwestii związanych z określeniem organów doradczych oraz sposobu ich powoływania. Zawarte w art. 13 ust. 2 ustawy wyliczenie ma charakter enumeratywny. Oznacza to, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Użycie sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Należy przy tym pamiętać, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu.

Dlatego też Sad również nie podziela stanowiska Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, że "z brzmienia ww. przepisu wskazanie organów zarządzających instytucją ma charakter obligatoryjny, natomiast wskazanie organów doradczych ma charakter fakultatywny. Do takich wniosków w żaden sposób nie prowadzi literalne brzemiennie omawianego przepisu, która to regulacja jest zawarta w jednym zdaniu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy odnoszącym się do tych organów.

W ocenie Sądu możliwość stosowania w prawie administracyjnym analogii jest niedopuszczalna, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) każda norma kompetencyjna musi być realizowana zgodnie z regułami stanowienia prawa. Tak więc zakres upoważnienia musi być zawsze interpretowany przez pryzmat działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogi w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych kompetencji przez ustawodawcę. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenia prawa.

Statut nie normuje też w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Delegacja wynikająca z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nie została wypełniona w zapisach Statutu, zgodnie z którym dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury. Organ zarządzający może być: pkt 1 - powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ustawy); pkt 2 - wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy); pkt 3 - powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy). Wobec tego obowiązkiem Rady Miejskiej w Łodzi było wskazanie w Statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu Dyrektora Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi. Istota naruszenia prawa przez § 6 ust. 3 Statutu polega właśnie na braku pełnej i prawidłowej regulacji w tym zakresie. Ustawa wskazuje jednoznacznie jakie elementy stanowią obligatoryjną treść statutu instytucji kultury, przez co żaden z elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy nie może zostać pominięty w stanowionym na podstawie tego przepisu akcie prawa miejscowego. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, to jest Prezydentowi Miasta Łodzi, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z których wynika kompetencja Rady Miejskiej w Łodzi do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego. Pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora - w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Również niewłaściwie została uregulowana kwestia powołania zastępców dyrektora w § 6 ust. 4 Statutu, który stanowi, że dyrektor powołuje i odwołuje maksymalnie dwóch zastępców dyrektora. Zgodnie z art. 15 ust. 8 ww. ustawy statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Określenie liczby stanowisk zastępców dyrektorów obligowało do umieszczenia w treści § 6 ust. 4 Statutu w sposób jednoznaczny ilości stanowisk zastępców dyrektora a nie określenie tego w sposób widełkowy, co w krańcowych sytuacjach może prowadzić do bliżej nieokreślonej ich liczby. Takie uregulowanie w Statucie dotyczące powoływania zastępców dyrektora prowadzi też do sytuacji, że o fakcie istnienia stanowiska zastępcy dyrektora decyduje dyrektor instytucji kultury a powinien jej organizator, przez określenie tego w statucie, łącznie ze wskazaniem formy powołania. Mamy więc do czynienia z nieuprawnionym przeniesieniem kompetencji na niższy szczebel do czego nie upoważnia ustawa.

Sąd podziela co do zasady wyrażane w orzecznictwie ogólne stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Jednakże, zdaniem Sądu, to odesłanie nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania w tym wypadku dyrektora przez organ stanowiący. Z tego odesłania musiałoby wynikać jaki sposób został wybrany. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/WRz 41/20)

Powyższe uchybienia dają w ocenie Sądu podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości mimo, że niewypełnienie delegacji ustawowej dotyczy zapisów Statutu Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi, gdyż rzutuje to na legalność całej uchwały Nr XXXIV/1113/20 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 23 grudnia 2020 r., ponieważ aby mogła funkcjonować instytucja kultury, musi zostać wyposażona w prawidłowo skonstruowany Statut.

Przy uchwalaniu Statutu doszło też do naruszenia w sposób istotny przepisów ustawy w § 9 ust. 2 pkt 4 i pkt 5. W tym zakresie tak skonstruowane regulacje Statutu nie wypełniają delegacji ustawowej. Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł", czy też "innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł", jak również "innych opłat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada we wskazanych fragmentach to jest § 9 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 Statutu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy.

Bez prawidłowego, zgodnego z prawem statutu nie ma racji bytu uchwała o powołaniu, gdyż nie ma utworzenia samorządowej instytucji kultury, Statut stanowiący załącznik do uchwały jest jej immanentną częścią.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie prawa było na tyle istotne i szerokie, że uzasadniało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze a Wojewoda Łódzki nie naruszył przepisów obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi w całości.

dc