Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego [...] oddala skargę.

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U z a s a d n i e n i e

W dniu [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, wchodzących w skład Gminy K. w części obejmującej § 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. c, pkt 4 lit. c, pkt 5 lit. c, pkt 6 lit. c, pkt7 lit. c, pkt 8 lit. c, pkt 9 lit. c, pkt 10 lit. c, pkt 11 lit. c, pkt 12 lit. c, pkt 13 lit. c oraz pkt 14 lit. c - w zakresie wprowadzenia w Statutach Sołectw, stanowiących załączniki Nr [...] do uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw wchodzących w skład Gminy K. § 23 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "odwołanie następuje w trybie głosowania jawnego" oraz na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...]

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych uchwał tj. uchwały Nr [...] we wskazanym zakresie oraz o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] - w całości.

Skarga dotycząca pierwszej z zaskarżonych uchwał została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu [...], zaś skarga dotycząca drugiej uchwały – pod sygn. akt II SA/Lu [...].

W. L. stwierdził, że podejmując pierwszą ze wskazanych uchwał, Rada Gminy – we wskazanej części, wprowadzającej do statutów sołectw Gminy K. objętych uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. i stanowiących jej załączniki, zmianę ich paragrafów 23 polegającą na obowiązku odwołania sołtysa w trybie głosowania jawnego, a nie tajnego naruszyła w sposób istotny art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem W. L., ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym przyjął zasadę tajności głosowania w sprawach osobowych, tj. w sprawach wyboru i odwołania osób do pełnienia określonych funkcji, w tym sołtysa, dlatego nie jest dopuszczalne wprowadzenie w statucie sołectwa odmiennej zasady jawności głosowania w takich sprawach.

Wojewoda podniósł, że jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy (por. M. Augustyniak i R. Marchaj, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2016). Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje zastosowanie trybu głosowania tajnego w dwóch przypadkach: wyboru i odwołania przewodniczącego (wiceprzewodniczących) rady gminy (19 ust. 1 ustawy) oraz przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej (art. 36 ust. 2 ustawy). Ustawodawca wprowadzając wymóg głosowania tajnego w ww. przypadkach, wprowadził wyjątek od będącej podstawą działania organów gminy (w tym również organów jednostki pomocniczej) zasady jawności, stanowiącej jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego, a stanowisko to znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sołectwo jest elementem pomocniczego podziału administracyjnego, jest pochodną zasadniczego podziału terytorialnego i stanowi istotny element usprawniający realizację zadań gminy. (...). W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectwa w tym trybu działania jego organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się organów gminy. Ponieważ jednostka ta stanowi ideowo jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, podobnie jak w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie powinna mieć generalna zasada jawności działania jej organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał, ograniczona jedynie w takim zakresie, jaki przewidział to sam ustawodawca. W odniesieniu do sołectwa bowiem taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 ustawy ustrojowej, który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów.

Wojewoda stwierdził, że wprawdzie w przypadku odwołania sołtysa (członka rady sołeckiej) brak jest przepisów expressis verbis wskazujących, w jakim trybie winien dokonać się akt odwołania, to jednak zestawienie art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z innymi regulacjami ustawy obligującymi zastosowanie trybu głosowania tajnego (art. 19 ust. 1 i 4 ustawy) pozwala stwierdzić, iż odwołanie sołtysa (członka rady sołeckiej) dopuszczalne jest wyłącznie z zastosowaniem trybu przyjętego dla jego wyboru, tj. w drodze głosowania tajnego. W takim przypadku "milczenie" ustawodawcy w odniesieniu do odwołania sołtysa (członka rady sołeckiej) nie może być rozumiane jako przyzwolenie na dowolne określenie trybu odwołania w statucie sołectwa, a w szczególności nie stanowi podstawy prawnej do wprowadzenia w statucie zasady, że głosowanie w sprawie odwołania następuje w drodze głosowania jawnego. Wprowadzenie takiej regulacji zaskarżoną uchwałą podważa zasadę racjonalności ustawodawcy, zgodnie z którą tajność głosowania na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zarówno trybu wyboru, jak i odwołania osób do pełnienia określonych funkcji. Skoro bowiem ustawodawca założył, że wybór sołtysa (członka rady sołeckiej) następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, to taki tryb powinien również mieć zastosowanie w przypadku odwołania sołtysa (członka rady sołeckiej).

Zdaniem W. L., przemawia to za stwierdzeniem nieważności uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw we wskazanym w skardze zakresie, a w konsekwencji także podjętej w przewidzianym w tej uchwale i zakwestionowanym trybie tj. w głosowaniu jawnym uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie odwołania z funkcji sołtysa tego sołectwa. Zdaniem W. L. - nieważne postanowienia statutu sołectwa nie mogą bowiem stanowić skutecznej podstawy prawnej do wydania aktu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ustawowy tryb głosowania tajnego dotyczy wyłącznie wyboru sołtysa, a nie jego odwołania, co wynika wprost z art. 36 ust. 2 ustawy. Zdaniem Rady, przepis ten jest przepisem szczególnym i stanowi wyjątek od zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego. Zdaniem Rady Gminy, skoro ustawodawca nie przewidział wprost, że odwołanie sołtysa ma być tak jak jego wybór, tajne, co uczynił w art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, to oznacza, że w przypadku odwołania sołtysa obowiązuje ogólna zasada jawności. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, dlatego normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Każde działanie organu władzy publicznej musi wynikać wprost z normy kompetencyjnej. Jest to zasada wyprowadzona z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem dowolnie interpretować przepisu dedukując sposób dokonania odwołania poprzez zastosowanie przepisów ustawowych określających wybór sołtysa do odwołania tego organu, gdyż naruszona zostałaby wówczas naczelna zasada prawa administracyjnego - zasada jawności i zakaz domniemania kompetencji.

W związku z powyższym, Rada Gminy wniosła również o oddalenie skargi w niniejszej sprawie tj. skargi na uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie odwołania z funkcji sołtysa tego sołectwa. Rada podniosła, że uchwała ta została podjęta w trybie przewidzianym w § 23 statutu Sołectwa [...] uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2003 r., Nr [...] (Dz. [...], poz.[...]), ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...]), którego treścią Rada była związana, gdyż statut ten jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze sołectwa [...] i został przyjęty przez organy nadzoru i kontroli oraz opublikowany w Dzienniku Urzędowym W. L. - stanowi więc on prawo powszechnie obowiązujące i powinien być stosowany do czasu jego uchylenia. Zebranie Wiejskie w sposób zgodny z przepisami prawa na podstawie § 23 statutu przeprowadziło zatem głosowanie nad odwołaniem sołtysa. Z tych względów, nie było podstaw do uchylenia tej uchwały jako sprzecznej z prawem w trybie § 20 ust. 2 statutu.

Ubocznie Rada Gminy wyjaśniła, że zważywszy na istniejące w przedmiotowym temacie rozbieżne opinie, mając na uwadze zapewnienie spokojnej i niebudzącej wątpliwości prawnych sytuacji w Gminie i jednostkach pomocniczych podjęta została inicjatywa mająca na celu wprowadzenie zmian w statutach sołectw. W wyniku tego w dniu [...] października 2016 r. zapadła uchwała Nr [...] Rady Gminy na mocy której, w załącznikach Nr [...], w § 22 ust. 5 wprowadzono następującą regulację "Odwołanie Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej następuje w trybie i na zasadach przewidzianych dla ich wyboru."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SAAA/r 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że jej przedmiotem jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie odwołania z funkcji sołtysa tego sołectwa. Natomiast - jak wyjaśniono na wstępie - skarga na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] zmieniającą w części uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw wchodzących w skład Gminy K. (...) poprzez wprowadzenie w Statutach Sołectw, stanowiących załączniki Nr [...] do tej uchwały przepisu § 23 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu: "odwołanie (sołtysa) następuje w trybie głosowania jawnego" – jest przedmiotem odrębnej sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Lu 1113/16.

W niniejszej sprawie kontroli w zakresie zgodności z prawem na podstawie powołanego art. 147 P.p.s.a. podlega zatem wyłącznie uchwała w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie odwołania z funkcji sołtysa tego sołectwa.

Badając tę uchwałę stwierdzić należy, że nie została ona podjęta z naruszeniem przepisów.

Jej przedmiotem był wniosek M. K., pełniącej funkcję Sołtysa Wsi G., z dnia [...] czerwca 2016 r. o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odwołaniu jej z funkcji Sołtysa jako wydanej z naruszeniem przewidzianego w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym trybu głosowania tajnego.

Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wydaną na podstawie § 20 statutu sołectwa [...] w zw. z art. 18 ust.1 i art. 35 u.s.g. - odmówiła uwzględnienia wniosku.

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi umocowanie rady gminy do załatwiania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy (o ile ustawy nie stanowią inaczej). Z kolei na podstawie art. 35 u.s.g. rada gminy uprawniona jest do określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej gminy w statucie.

Zgodnie natomiast z treścią § 20 Statutu Sołectwa [...] - Wójt [...] może zawiesić wykonywanie uchwały Zebrania Wiejskiego lub decyzję organu wykonawczego samorządu mieszkańców Sołectwa, jeżeli uchwała ta lub decyzja jest sprzeczna z prawem. Uchwałę uchylić może Rada Gminy na sesji.

Rozpatrując wniosek sołtysa – M. K., o uchylenie uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...], Rada Gminy zasadnie uznała, że uchwała ta nie narusza obowiązujących przepisów, a więc brak podstaw do jej uchylenia zgodnie z § 20 Statutu Sołectwa.

W szczególności nie naruszono trybu głosowania o odwołaniu sołtysa.

Tryb głosowania jawnego został bowiem przewidziany w przepisie § 23 aktualnego wówczas Statutu Sołectwa, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, wchodzących w skład Gminy K..

Podkreślić należy, że w dacie podejmowania uchwały o odwołaniu Sołtysa, przepis § 23 Statutu był przepisem obowiązującym i nie była kwestionowana jego ważność.

Rację ma więc Rada Gminy, że już tylko z tego powodu, brak było podstaw do uznania, że odwołanie sołtysa nastąpiło z naruszeniem trybu postępowania.

Statut jednostki pomocniczej gminy, w tym m.in. sołectwa, jest bowiem aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1501/03), a zatem dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, organy gminy są nim związane.

Rada Gminy zasadnie uznała, że uchwała o odwołaniu sołtysa nie została wydana z naruszeniem przepisów, a w konsekwencji prawidłowo odmówiła uwzględnienia wniosku sołtysa o uchylenie tej uchwały na podstawie § 20 Statutu Sołectwa [...].

Z tych względów skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Ubocznie wskazać należy, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie II SA/Lu [...] tut. Sąd oddalił również skargę W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, wchodzących w skład Gminy K. w części dotyczącej wprowadzenia jawności odwołania sołtysa gminy (przepisy § 23 statutów poszczególnych sołectw).

Sąd uznał, że w odniesieniu do sołectw, będących jednostkami pomocniczymi gminy, zastosowanie powinna mieć generalna zasada jawności działania organów gminy, a w szczególności jawności podejmowania uchwał. W świetle natomiast art. 11 b ust. 1 u.s.g. – wyłączenie jawności dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z ustawy, a ta nie przewiduje odwołania sołtysa w głosowaniu tajnym. Takie wyłączenie ma miejsce w odniesieniu do wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i (...) wiceprzewodniczących (...) w głosowaniu tajnym, a art. 19 ust. 4 stanowi, że również odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje (...) w trybie określonym w ust. 1, czyli również w głosowaniu tajnym. Takiego wyjątku ustawa nie przewiduje natomiast w stosunku do odwołania sołtysa. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 u.s.g. tylko wybór sołtysa (oraz członków rady sołeckiej) dokonywany jest w głosowaniu tajnym (...) – przepis nie przewiduje natomiast takiego trybu w przypadku odwołania sołtysa (członków rady sołeckiej). Oznacza to, że rada gminy uchwalając statuty sołectw związana była regulacją ustawową i nie była uprawniona do określenia w statucie odmiennego niż przewidziany w powołanych przepisach trybu odwołania sołtysa. Z tych względów, Rada Gminy zasadnie wprowadziła do statutów sołectw przez nią utworzonych zakwestionowane przepisy, zgodnie z którymi, odwołanie sołtysa odbywa się w trybie jawnego głosowania. Wprowadzenie tajnego głosowania w tym przedmiocie byłoby sprzeczne z regulacją ustawową.