III SA/Lu 390/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-21	
Data wpływu	2024-07-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Anna Strzelec
Jerzy Marcinowski /przewodniczący/
Robert Hałabis /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 22 ust. 2; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. K. R. U. S. na uchwałę Rady Powiatu R. z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr LXXV/350/2024 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Powiatu R. na rzecz P. K. R. U. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Nr LXXV/350/2024 z dnia 26 kwietnia 2024 r. Rada Powiatu R. odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. S. zatrudnioną na stanowisku Kierownika Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w R. P..

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 – dalej jako "u.s.p." lub "ustawa"). W uzasadnieniu tej uchwały organ wyjaśnił, że w dniu 21 marca 2024 r. do Przewodniczącego Rady Powiatu wpłynął wniosek od pracodawcy – Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu – T. S.. Jako powód rozwiązania stosunku pracy pracodawca wskazał utratę zaufania do tego pracownika wynikającą z niewłaściwego jego nadzoru nad pracą podległego zespołu, między innymi w zakresie utrzymania dyscypliny pracy. W ocenie organu wskazane we wniosku powody rozwiązania stosunku pracy są enigmatyczne, gołosłowne i ogólne, nie wskazują wprost na naruszenie konkretnych obowiązków pracowniczych przez radnego, co wskazuje, iż rzeczywiste powody rozwiązania stosunku pracy są inne niż wskazane we wniosku przez pracodawcę. Rada za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego uznała brak konkretnej przyczyny rozwiązania stosunku pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prezes K. R. U. S. (dalej jako "skarżący" lub "Prezes KRUS") zaskarżył w całości powyższą uchwałę Rady Powiatu w R. P..

Zarzucił organowi podejmującemu uchwałę naruszenie przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p., przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. S. w sytuacji, gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem przyczyny rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez T. S. mandatu radnego, co dodatkowo podważa zaufanie obywateli do organów władzy.

W świetle tego zarzutu skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że we wniosku o wyrażenie zgody na odwołanie radnego T. S. ze stanowiska Kierownika Placówki Terenowej KRUS w R. P. jako podstawę odwołania wskazano utratę zaufania do T. S. jako pracownika na stanowisku kierowniczym. Podniesiono, że utrata zaufania wynikała z niewłaściwego nadzoru nad pracą podległego zespołu, m.in. w zakresie utrzymania dyscypliny pracy. Skarżący wskazał, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że jeżeli rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a tym samym zgoda na jego rozwiązanie, nie jest związane ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to brak jest usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na jego rozwiązanie. Prezes KRUS wskazał, że rada powiatu ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada powiatu nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach, które mają uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takich sytuacjach obowiązkiem rady powiatu jest udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w R. P. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że brak skonkretyzowanej przyczyny rozwiązania umowy o pracę wskazuje że rzeczywiste motywy działania pracodawcy zmierzające do rozwiązania stosunku pracy z radnym wiążą się wprost z wykonywaniem mandatu radnego, co w ocenie Rady obligowało ją do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zawiera należycie uzasadnione podstawy, przez co należało ją uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 – dalej jako "u.s.p."). Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analogiczne uregulowania zawarte są też w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 – por. art. 25 ust. 2 tej ustawy) oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566 – por. art. 27 ust. 2 tej ustawy). Z tego względu poniższe rozważania aktualne są zarówno wobec radnych powiatu, gminy, jak i województwa.

Z powołanego na wstępie przepisu wynika, że ustawa zapewnia pracownikom, będącym radnymi, szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu. Jednoczenie jednak podkreśla się w orzecznictwie, że przepis ten nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego (por. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r. nr 7-8, poz. 116).

Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 22 ust. 2 u.s.p., jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zwracał wielokrotnie uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego jako pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy, przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie dla tych przypadków, w których pracodawca zamierza rozwiązać z radnym stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu radnego i wówczas ustawodawca zobowiązuje radę do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16; z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 659/17; z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21 i z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21).

W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w oderwaniu od motywów podanych przez pracodawcę. Uchwała odmawiająca wyrażenia zgody powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający zweryfikowanie argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2532/17, podniesiono, że wynikająca z art. 22 ust. 2 u.s.p. dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której przyczyną rozwiązania z nimi stosunku pracy jest związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Natomiast radnemu, tak jak i każdemu pracownikowi przysługują uprawnienia do kwestionowania przed sądem pracy przyczyn rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązanych z wykonywanym mandatem radnego.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że przyczyny rozwiązania z T. S. stosunku pracy nie miały w okolicznościach faktycznych sprawy żadnego związku ze sprawowaniem przez niego mandatu radnego.

Należy zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 19 marca 2024 r., zatytułowanym "Wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy" Prezes KRUS wskazał, że podstawą odwołania jest utrata zaufania do T. S. jako pracownika na stanowisku kierowniczym. Utrata zaufania wynika z jego niewłaściwego nadzoru nad pracą podległego mu zespołu, między innymi w zakresie utrzymania dyscypliny pracy. Z tego powodu nie ma możliwości dalszego zatrudnienia radnego w KRUS na zajmowanym stanowisku. Brak jest również innego równorzędnego pod względem wynagrodzenia stanowiska pracy. Do takiego wniosku pracodawcy przyczyniły się zapewne skierowane do niego sygnały, choć anonimowe (pismo oznaczone jako "Zawiadomienie" – k. 24 akt sądowych), pochodzące jednak od pracownika Placówki terenowej KRUS kierowanej przez radnego.

Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę nie ustosunkowała się do wskazanych w piśmie podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że powołane we wniosku powody rozwiązania stosunku pracy są enigmatyczne, gołosłowne i ogólne, nie wskazują wprost na naruszenie konkretnych obowiązków pracowniczych przez radnego, co wskazuje, że rzeczywiste powody rozwiązania stosunku pracy są inne niż wskazane we wniosku przez pracodawcę. Rada Powiatu za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego uznała brak konkretnej przyczyny rozwiązania stosunku pracy. W ocenie Rady Powiatu biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i rzeczywiste motywy działania pracodawcy zmierzające do rozwiązania stosunku pracy z radnym, wiążą się wprost z wykonywaniem mandatu radnego, co nakłada na Radę Powiatu obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej uchwały podniesiono, że w dniu 18 kwietnia 2024 r. Przewodniczący Rady Powiatu wystąpił do dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS w L. z prośbą o przesłanie ewentualnych kopii dokumentacji potwierdzającej stawiany zarzut niewłaściwego nadzoru nad pracą podległego zespołu, między innymi w zakresie utrzymania dyscypliny pracy. W odpowiedzi poinformowano zaś o braku możliwości udostepnienia powyższych dokumentów, ponieważ podlegają utajnieniu z uwagi na ochronę dóbr osobistych podmiotów w niej zawartych, a przedmiotowe dokumenty mogą zostać udostępnione w postepowaniu sądowym.

W ocenie sądu, uzasadnienie wniosku pracodawcy o odwołanie T. S. ze stanowiska i wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, choć niezbyt obszerne, jest wystarczające i jednoznacznie przedstawia przyczyny odwołania skarżącego ze stanowiska kierowniczego i zamiar rozwiązania z nim stosunku pracy. Należy zauważyć, że jeżeli chodzi o stanowiska kierownicze, w tym przypadku odpowiedzialne stanowisko kierownika Placówki Terenowej KRUS w R. P., pracownikom takim stawia się wyższe niż typowe wymagania, a pracodawca ma prawo doboru pracowników, do których ma zaufanie, że będą prawidłowo realizować powierzone im zadania, w szczególności organizować pracę i nadzorować jej wykonanie przez pracowników podległej im jednostki, a co istotne, tworzyć odpowiednie warunki i atmosferę pracy. Dlatego zasadnie zwrócił uwagę skarżący, że zatrudnienie kierowników placówek terenowych KRUS następuje na podstawie powołania, zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90, z późn. zm.). Według art. 60 ust. 4 tej ustawy, powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 70 § 1 Kodeksu pracy). Dlatego wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy rozwiązanie to ma ewidentny i ścisły związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie przecież mógł – gdyby do tego doszło – wykazywać przed sądem pracy, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane są z wykonywanym mandatem radnego, przez co są nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Nie jest natomiast rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to bowiem wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK [...]; z dnia 26 września 2018 r., sygn. II OSK 2196/17 oraz z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 211/16).

W świetle przedstawionych okoliczności odmowa wyrażenia przez Radę Powiatu zgody na odwołanie T. S. ze stanowiska kierownika Placówki Terenowej KRUS w R. P. była sprzeczna z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarga tym samym była uzasadniona, czego skutkiem był obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Z przytoczonych względów – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku, polegające na zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł, stanowiącej wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.).