Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 469/18 w sprawie ze skargi [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 469/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty planistycznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy Dywity (dalej jako: "organ pierwszej instancji") ustalił [...] w K. (dalej jako: "Spółdzielnia" lub "skarżąca") opłatę w wysokości 4.444,80 zł na rzecz Gminy Dywity, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Ługwałd, nr A, o powierzchni 1.859 m², powstałej w wyniku podziału działki nr B, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zobowiązał skarżącą do uiszczenia tej opłaty jednorazowo na wskazany rachunek bankowy.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, dalej: "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki, to jest w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, a zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Organ odwoławczy wskazał, że termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym i jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Dla zachowania tego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wystarczającym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie zawiera bowiem żadnych regulacji odnośnie do terminu do wydania decyzji w sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w styczniu 2017 r., a miejscowy plan wszedł w życie w dniu 26 maja 2012 r. Skarżąca zbyła natomiast nieruchomość w dniu 18 kwietnia 2016 r. Tym samym, pięcioletni termin (od dnia 26 maja 2012 r.) został zachowany. Kolegium

zauważyło, że wprawdzie zawiadomienie z dnia 9 stycznia 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej, lecz nie sposób uznać, iż strona nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania. Spółdzielnia była reprezentowana przez pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa z 2014 r., które zostało wypowiedziane dopiero w dniu 27 lutego 2017 r. Powyższe powodowało konieczność zachowania zasady doręczania

pism pełnomocnikowi, wynikającej z art. 40 § 2 K.p.a. Nie budziło wątpliwości

Kolegium, że skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, a jej prawa procesowe nie zostały ograniczane. Podkreśliło, że skarżąca od wielu lat zajmuje się obrotem nieruchomościami i zabieg związany ze zmianą pełnomocnika ma charakter wyłącznie procesowy. Z treści odwołania wynika, że doskonale orientuje się w przysługujących

jej prawach procesowych.

Kolegium wyjaśniło również, że umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia

pieniądza, mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość. Użyty w art. 36 ust. 4 ustawy termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości.

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy z dnia 28 sierpnia 2017 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, nie budzi zastrzeżeń. Został on sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania nieruchomości parami. Wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu. Rzeczoznawca wziął pod uwagę fakt, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku podziału działki o powierzchni 101.832 m², która była położona na terenie niezagospodarowanym, niezabudowanym, o różnorodnym ukształtowaniu terenu, około 2,5 km od granic Olsztyna. Rzeczoznawca uwzględnił również, że nieruchomość była wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej - sieć kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i elektroenergetycznej. Podał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Dywity nr XX/138/93 z dnia 30 lipca 1993 r., działka była położona na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, natomiast w okresie tzw. luki planistycznej pomiędzy utratą mocy uprzedniego planu a wejściem w życie nowego planu w dniu 26 maja 2012 r. nieruchomość faktycznie była wykorzystywana w sposób zbieżny z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi Dywity w obrębach geodezyjnych Dywity i Ługwałd (uchwalonego przez Radę Gminy Dywity w dniu 30 listopada 2011 r. uchwałą Nr XIV/83/11), działka ma m.in. przeznaczenie: 2UM - teren zabudowy usługowo mieszkaniowej; 5MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 4MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2U - teren zabudowy usługowej; 3U - teren zabudowy usługowej. W operacie szacunkowym została również określona analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, jak również cechy rynkowe oraz ich zróżnicowanie w poszczególnych cechach poprzez zastosowanie odpowiednich poprawek. Rzeczoznawca jako cechy determinujące wartość nieruchomości przyjął lokalizację (25 %), uzbrojenie (25 %), cechy utrudniające sposób użytkowania (20 %), dostępność komunikacyjną (20 %), walory inwestycyjne (10 %). Efektem szacowania było przyjęcie, że wartość rynkowa części nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę przed uchwaleniem planu wynosiła 88.916 zł, zaś po uchwaleniu planu była na poziomie 103.732 zł. W ocenie Kolegium, analiza rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych, ustalenie cech oraz wag różniących nieruchomości przyjęte do porównań nie budził zastrzeżeń. Obie ustalone wartości oscylują wokół średniej ceny działek przyjętych do porównań zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś rzeczoznawca oszacował wzrost wartości tej nieruchomości na kwotę 14.816 zł, to organ pierwszej instancji poprawnie ustalił kwotę jednorazowej opłaty wskazując kwotę 4.444,80 zł, zgodnie z 30 % stawką tej opłaty przewidzianą w planie.

W skardze Spółdzielnia powtórzyła w całości zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Sąd odnotował, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zachowanie pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy, możliwość ustalenia spornej opłaty z uwagi na to, że nieruchomość była przedmiotem umowy zamiany a nie sprzedaży, a także prawidłowość wyboru nieruchomości podobnych przy wycenie wzrostu wartości nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym oraz za długi okres objęty analizą przez biegłego.

Sąd za bezzasadny uznał zarzut przedawnienia orzekania w sprawie. Wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, że skarżąca udzieliła (w 2014 r.) r.pr. J. P. pełnomocnictwa do zastępowania i dokonywania czynności w imieniu skarżącej we wszystkich sprawach

z jej udziałem, a pełnomocnictwo obejmowało umocowanie do dokonywania czynności m.in. przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Prawidłowo zatem, organ pierwszej instancji doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania osobie, która w tej dacie była pełnomocnikiem skarżącej. Sąd podkreślił, że pełnomocnictwo to zostało wypowiedziane dopiero w dniu 27 lutego 2017 r., a więc po wszczęciu postępowania

w sprawie. Nie miało więc miejsca doręczenie zawiadomienia byłemu pełnomocnikowi, która to czynność byłaby bezskuteczna.

Odnosząc się do kwestii możliwości ustalenia opłaty planistycznej w przypadku umowy zamiany nieruchomości Sąd zwrócił uwagę, że obecne brzmienie art. 36 ust.

4 ustawy jest efektem zmiany dokonanej przepisem art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Uprzednio przepis ten stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nowelizacja, o której mowa, weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. i we wskazanym przepisie słowo "sprzedaż" zastąpiono terminem "zbycie". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zbycia". Niemniej jednak legalna definicja "zbycia nieruchomości" wprowadzona została tą samą nowelizacją do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b), przez dodanie w art. 4 punktu 3b w następującym brzmieniu: "zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Zmiany dokonane w obu ustawach tym samym aktem prawnym pozwalają na przyjęcie, że na gruncie art. 36 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami definicja ta może mieć pełne zastosowanie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 2502/15). Użyty zatem w art. 36 ust. 4 ustawy termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości, z wyłączeniem przypadku objętego przepisem art. 36 ust. 4a ustawy oraz przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej - zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09. Umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, w sposób oczywisty mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby bowiem ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 370/16).

Nie ma zatem znaczenia, czy w wyniku umowy zamiany strona uzyskała korzyść majątkową, czy też nie, gdyż taka przesłanka nie wynika z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy jest natomiast obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości, przy czym ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił wynika ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wyłącznym bowiem dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy.

W ocenie Sądu, organy zasadnie oceniły, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia spornej opłaty.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego dokumentu. Kolegium w sposób logiczny i spójny podało powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. zbadał, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo ocenił, iż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został przygotowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto, odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w odwołaniu dotyczących nieprawidłowego doboru działek porównawczych.

W sprawie nie naruszono również przepisów regulujących zasady prawdy obiektywnej, gromadzenia i oceny materiału dowodowego ani zasady swobodnej oceny dowodów, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nie uchybił obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył też art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 61 § 1 K.p.a. w zw. 40 § 1 K.p.a.,

45 K.p.a. i art. 33 § 2, 3 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji winno skutkować konstatacją, iż doręczenie pełnomocnikowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie było bezskuteczne,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c K.p.a. w zw. art. 8 K.p.a. i 11 K.p.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez błędną wykładnię skutkującą sporządzeniem uzasadnienia decyzji, które pozbawione jest elementów wymienionych w przepisie art. 107 § 3, szczególnie poprzez przyznanie wiarygodności operatowi biegłego i jednoczesne błędne ustalenie wysokości opłaty, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego w szczególności zasady przekonywania,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, 7, 77, 80 i 81 K.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy a tym samym poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, które nie mogły stanowić podstawy do prawidłowej oceny prawnej i zastosowania prawa materialnego, polegającego na uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej, nadto poprzez brak weryfikacji czy w wyniku zawarcia umowy zamiany nieruchomości odwołująca uzyskała przysporzenie, w stosunku do jego stanu z przed umowy zamiany, co w konsekwencji stanowiłoby podstawę ustalenia wysokości opłaty.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej u.p.z.p.] z zw. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. - błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że skarżąca winna uiścić opłatę planistyczną, pomimo upłynięcia 5-cio letniego terminu od wejścia w życie uchwały nr XVI/83/11 Rady Gminy Dywity z 30 listopada 2011 r. [publikacja w Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur 25 kwietnia 2012 r., wejście w życie 25 maja 2012 r.] w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w bezpośrednim sąsiedztwie wsi Dywity w obrębach geodezyjnych Dywity i Lugwald, a Wójt Gminy Dywity nie wszczął postępowania w tym terminie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędną wykładnię, która skutkowała ustaleniem opłaty w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, że skoro istniała możliwość zabudowy nieruchomości, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, przed uchwaleniem planu, tym samym nie nastąpił wzrost wartości działki,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej u.g.n.] - poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem weryfikacji niezachowania standardów zawodowych w operacie stanowiącym podstawę decyzji, w szczególności na wyborze nieruchomości porównawczych, których transakcje miały miejsce ponad 2 lata przed sporządnieniem operatu, pomimo że biegły nie stwierdził trudności z ustaleniem transakcji nieruchomości podobnych,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego [dalej r.s.w.n.] - poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem weryfikacji zachowania przez operat biegłego wszystkich elementów wskazanych w tej normie prawnej, w szczególności gdy doszło do błędnego doboru nieruchomości porównawczych, które były przedmiotem obrotu ponad 2 lata przed sporządnieniem operatu, nadto nieuwzględnieniu przy wycenie okoliczności, iż nieruchomości objęte postępowaniem mogły uzyskać warunki zabudowy, co w konsekwencji winno przełożyć się na mniejszą różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 30 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Część zarzutów kasacji związana jest z czynnością procesową wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Podstawę materialną tej sprawy stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.).

Z uwagi na treść art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3, skuteczne ustalenie opłaty jest możliwe, o ile dojdzie do wszczęcia postępowania w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się ostateczne.

Zasadnicza kontrowersja wynikająca z zarzutów materialnych i procesowych tej grupy zarzutów sprowadza się do tego, czy doszło do wszczęcia postępowania we wskazanym okresie. Ocena o skutecznym wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie jest uwarunkowana tym, czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania sporządzone przez Wójta Gminy Dywity zostało skutecznie doręczone stronie, tj. [...] w K. Utrwalony jest bowiem pogląd, według którego, wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (patrz: wyrok NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt 654/81, ONSA 1981/1/15; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 378; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego’, LEX/el 2021, pkt 10 do art. 61).

W myśl art. 40 § 1 K.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Natomiast zgodnie z art. 40 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Warunki skutecznego ustanowienia pełnomocnika określają przepisy art. 33 § 1-4 K.p.a.

W związku z tym, że w aktach sprawy znajduje się dokument stanowiący kopię pełnomocnictwa udzielonego przez przedstawicieli Spółdzielni radcy prawnemu J. P. w 2014 r., należy ocenić, czy dokument ten potwierdzał istnienie pomiędzy stroną, tj. [...] a tym radcą prawnym stosunku pełnomocnictwa upoważniającego radcę prawnego do działania w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Ługwałd, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XIV/83/11 Rady Gminy Dywity z dnia 30 listopada 2011 r.

Przed dalszymi uwagami, związanymi z wymogami zawartymi w art. 33 § 1-4 K.p.a., konieczne jest określenie charakteru czynności ustanowienia pełnomocnika. Abstrahując od sporów na tle jednostronnego lub dwustronnego charakteru czynności ustanowienia pełnomocnika, który to spór w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, według którego, ustanowienie pełnomocnika na potrzeby postępowania administracyjnego ma charakter czynności cywilnoprawnej, na podstawie której pełnomocnik uzyskuje uprawnienie do reprezentowania strony udzielającej pełnomocnictwa. Ujmując zagadnienie relacji tej czynności cywilnoprawnej do czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, związanych z ustanowieniem pełnomocnika, stwierdzić należy, że udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny, a wykazanie jego istnienia w procesie jest czynnością procesową (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 272).

Na tle czynności procesowych związanych z występowaniem w sprawie pełnomocnika może dochodzić do różnego rodzaju sytuacji procesowych. Przedmiotem niniejszego postępowania nie są naruszenia procesowe polegające na pominięciu ustanowionego skutecznie, w znaczeniu materialnym, pełnomocnika, w kontaktach organu ze stroną, które to naruszenia mogą prowadzić nawet do oceny pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W kontrolowanej sprawie sytuacja procesowa jest odmienna, polega na kontaktowaniu się organu z osobą, co do której podniesiono następnie zarzut braku upoważnienia do reprezentowania strony. Jak wynika z poprzedzających uwag, analizę rozpocząć należy od ustalenia, czy w dacie podejmowania przez organ czynności procesowych między stroną a radcą prawnym istniał stosunek materialnoprawny pełnomocnictwa. Najpierw zauważyć trzeba, że pełnomocnictwo może być udzielone przed wszczęciem postępowania. Pogląd ten jest aprobowany w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2336/13; B. Adamiak, op. cit. s. 272).

Pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy upoważniało radcę prawnego J. P. do zastępowania i dokonywania czynności w imieniu [...] w K. we wszystkich sprawach z jej udziałem. Obejmowało umocowanie do dokonywania czynności pozasądowych a także sądowych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym, przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przed organami administracji publicznej. Oświadczenie o wypowiedzeniu wszystkich udzielonych mu przez [...] w K. pełnomocnictw radca prawny J. P. złożył w dniu 27 lutego 2017 r.

W konsekwencji prawidłowe jest ustalenie, że w dacie wystosowania przez Wójta Gminy Dywity zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania, a także w dacie doręczenia tego zawiadomienia radcy prawnemu J. P., istniał między nim a [...] stosunek pełnomocnictwa obejmujący upoważnienie do zastępowania [...] i dokonywania czynności w postępowaniach przed organami administracji publicznej.

Ustalenia tego Spółdzielnia nie podważyła w postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu podniosła w tym zakresie, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, zaś o samym postępowaniu dowiedziała się po otrzymaniu zawiadomienia Wójta Gminy Dywity z dnia 21 grudnia 2017 r. o sporządzeniu operatu szacunkowego. Natomiast w skardze przyznano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wbrew przepisom, zostało doręczone radcy prawnemu J. P.. Dodano, że radca ten nie posiadał pełnomocnictwa do odbioru korespondencji Spółdzielni ani nie został ustanowiony jako pełnomocnik w sprawie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zaś, że to strona powinna być w pierwszej kolejności zawiadomiona o wszczęciu postępowania, po to by ewentualnie rozważyć, czy w konkretnym postępowaniu powinien za nią działać pełnomocnik. Dopiero zgłoszenie organowi faktu ustanowienia pełnomocnika uprawnia organ, w przypadku wyraźnej woli strony, do doręczania kolejnych pism na adres pełnomocnika strony.

Przed ustosunkowaniem się do stanowiska prawnego wyrażonego przez Spółdzielnię, należy stwierdzić, że z akt postępowania, a także z przywołanych pism Spółdzielni (odwołanie, skarga, skarga kasacyjna) nie wynika aby Spółdzielnia podważyła istnienie materialnego stosunku pełnomocnictwa w dacie wszczęcia postępowania.

Przechodząc do procesowego aspektu sporu, a więc tego, czy były podstawy do uznania, że istnienie tego stosunku materialnego zostało wykazane w toku postępowania, należy najpierw odnotować, istnienie w aktach postępowania kopii pełnomocnictwa, a nie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu. Było to uchybieniem wobec art. 33 § 2 i 3 K.p.a., ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wiarygodność dokumentu nie została przecież zakwestionowana.

Nie było także podstaw do przyjęcia, że postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. zostało wyłączone z zakresu określonego pełnomocnictwem z 2014 r. Zawiadomienie zostało doręczone radcy prawnemu J. P. jako pełnomocnikowi [...] "w K. w dniu 12 stycznia 2017 r. Wysłane zostało na adres Kancelarii Radców Prawnych przy ul. W. w Olsztynie i pod tym adresem korespondencja zawierająca zawiadomienie została odebrana. Dokonanie doręczenia w ten sposób odpowiadało wymogom art. 42 § 1 K.p.a. Radcy prawnemu wykonującemu zawód w kancelarii radcy prawnego należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym, tak jak osobie fizycznej, a więc w miejscach określonych w art. 42 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia

15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 552/18 oraz orzecznictwo tam przywołane).

Po doręczeniu radcy prawnemu J. P. zawiadomienia o

wszczęciu postępowania, nie zakwestionował on trwania stosunku pełnomocnictwa.

Nie powiadomił organu o wyłączeniu wszczętego postepowania z zakresu przedmiotowego określonego w pełnomocnictwie z 2014 r. Od razu trzeba dodać, że

nie uczynił tego również w trakcie postępowania. Do akt został złożony dokument "Wypowiedzenie pełnomocnictwa" z dnia 27 lutego 2017 r. Według zawartego w tym dokumencie oświadczenia radca prawny J. P. wypowiada wszystkie pełnomocnictwa udzielone mu przez [...] w K.. W świetle tego oświadczenia również nie ma podstaw do przyjęcia, że w dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. w dniu 12 stycznia 2017 r., radca prawny J. P.

nie był pełnomocnikiem strony. Jest oczywiste, że wypowiedzenie odniosło skutek na przyszłość. Nie ma to dla niniejszej analizy istotnego znaczenia, ale można dodać, że zaproponowanemu przez radcę prawnego J. ., na "jego miejsce" pełnomocnika, radcy prawnemu J. P. udzielono pełnomocnictwa w dniu następnym po wypowiedzeniu, tj. 28 lutego 2017 r. Wypowiedzenie i pełnomocnictwo dla radcy prawnego Jakuba Piszczka zostało zaś wysłane do Wójta Gminy Dywity w dniu 29 maja 2017 r.

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że powyższe okoliczności wskazują na skuteczne wszczęcie postępowania, z dniem doręczenia pełnomocnikowi [...] w K. radcy prawnemu J. P. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, tj. z dniem 12 stycznia 2017 r.

W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszło do błędnej wykładni tych norm (przy czym wnosząca kasację nie określiła na czym polegać miało błędne rozumienie powołanych przepisów). W świetle ustalenia, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło przed upływem okresu pięcioletniego od daty wejścia w życie planu miejscowego, bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów.

Wracając do zarzutów proceduralnych, jako bezpodstawny można określić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. i 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które jest pozbawione elementów wymienionych w art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności poprzez przyznanie wiarygodności operatowi biegłego i jednoczesne błędne ustalenie wysokości opłaty. Bezzasadny jest także podobnie sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77, 80 i 81 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy a tym samym poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, które nie mogły, zdaniem wnoszącej kasację, stanowić podstawy do prawidłowej oceny prawnej i zastosowania prawa materialnego, polegającego na uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej.

Zgodnie z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodanym przez art. 497 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., a więc w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W trakcie przeprowadzania wyceny spornej nieruchomości obowiązywał przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Zestawienie obu przepisów wskazuje na to, że zarówno w dacie sporządzania operatu szacunkowego, jak i w trakcie orzekania przez organu obu instancji obowiązywała norma nakazująca stosowanie w niniejszej sprawie, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Z uwagi na upoważnienie zawarte w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie sporządzania operatu szacunkowego: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. - w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmowało także stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Analizę merytoryczną zarzutu dotykającego postępowania wyjaśniającego rozpocząć trzeba od uwagi, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 77 § 1 K.p.a., zaś zasada swobodnej oceny dowodów wynika z art. 80 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. Jak wynika z poprzedzającej uwagi, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego obowiązują nadto przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11). Takiej oceny strona nie zainicjowała.

Nie było także podstaw do zainicjowania z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny. Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy ustalenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób określania tej wartości (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 414/18).

Sąd pierwszej instancji, po obszernej analizie zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie spornego operatu szacunkowego trafnie przyjął, że analizowany operat nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów. Nadto, Sąd pierwszej instancji odniósł się szczegółowo do zagadnienia wyboru nieruchomości porównawczych. Przypomniał, że rzeczoznawca wyjaśnił rozszerzenie okresu, który został wzięty pod uwagę przy wyborze nieruchomości. W podstawie analizowanych zarzutów z zakresu postępowania wyjaśniającego oraz w uzasadnieniu kasacji nie podważono prawidłowości operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych.

Konieczne jest spostrzeżenie, że w procesowej podstawie kasacji nie wskazano naruszonych, zdaniem wnoszącej kasację, przepisów z zakresu wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego. Powołano jedynie przepisy ogólnej procedury administracyjnej, których wskazanie bez powiązania ich w niniejszej sprawie ze stosownymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego jest nieskuteczne.

Od razu odnotować można, że w podstawie materialnej kasacji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem weryfikacji niezachowania standardów zawodowych w operacie stanowiącym podstawę decyzji, w szczególności na wyborze nieruchomości porównawczych, których transakcje miały miejsce 2 lata przed sporządzeniem operatu. Standardy zawodowe zdefiniowane w art. 4 pkt 14 należą do zasad wykonywania zawodu, o których mowa w art. 175 ust. 1, których niedochowanie wiąże się z odpowiedzialnością zawodową uregulowana w przepisach art. 178 ust. 1-6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Standardy wiążą się z wykonywaniem czynności rzeczoznawcy wymienionych w art. 174 ust. 3 i 3a ustawy, ale nie są normami procesowymi z zakresu postępowania wyjaśniającego. Niezależnie od tego można podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby rzeczoznawca, wykonując operat szacunkowy w niniejszej sprawie, działał w sposób naruszający standardy zawodowe w rozumieniu

art. 4 pkt 14 w związku z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie sprecyzowano jakich standardów zawodowych nie dochował, nie wykazano aby naruszył zasady etyki, był niestaranny, czy też stronniczy.

W materialnej podstawie kasacji zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 56 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości.

Powołanie się na naruszenie § 56 jest jednak tak ogólne, że można je określić jako niewystarczające do merytorycznego odniesienia się. Przepis § 56 rozporządzenia zawiera szereg jednostek redakcyjnych: cztery ustępy, przy czym ustęp 1 składa się z dziewięciu punktów. Jednostki redakcyjne regulują szczegółowe zagadnienia dotyczące m.in. wymaganej treści operatu szacunkowego. Opis naruszenia przedstawiony w omawianym zarzucie nie odnosi się bezpośrednio do którejś z dyspozycji § 56 ust. 1-4. Opis ten nawiązuje do błędnego, zdaniem skarżącej, doboru nieruchomości porównawczych, które były przedmiotem obrotu ponad dwa lata przed sporządzeniem operatu, przy czym przypomnieć można, że okoliczność ta była także podniesiona w zarzucie naruszenia art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Abstrahując od wadliwej konstrukcji obu przywołanych zarzutów, warto przypomnieć wyrażony w orzecznictwie pogląd, który odzwierciedla stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie w odniesieniu do podniesionej przez skarżącą kwestii doboru nieruchomości podobnych. Żaden przepis prawa nie określa maksymalnego okresu przyjęcia przez biegłego transakcji do porównania. Zgodnie z art. 175 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkiem obowiązywania standardu zawodowego jest jego ogłoszenie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Brak jest obowiązującego standardu w tej materii. Wewnętrzne regulacje określonych stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych i ich związków nie mogą być punktem odniesienia do kontroli legalności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17; Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2021, pkt 17 do art. 4).

Zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym skarżąca podniosła jeszcze dwie okoliczności, które jej zdaniem skutkowały błędnym ustaleniem, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji błędnym ustaleniem wysokości opłaty planistycznej. Okoliczność pierwsza związana jest z tym, że przed uchwaleniem planu możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność druga sprowadza się do tego, że nie zweryfikowano, czy w wyniku zawarcia umowy zamiany nieruchomości skarżąca uzyskała przysporzenie, w stosunku do stanu sprzed umowy zamiany.

Sąd pierwszej instancji wyczerpująco odniósł się do obu kwestii. Wskazał, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości zagospodarowania. Sąd powołał się także na utrwalone orzecznictwo w tym zakresie, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 959/18). Zarzut kasacji w tej mierze stanowi polemikę pozbawioną argumentacji merytorycznej.

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie rozumienia pojęcia "zbycie nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowela tego przepisu dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., którą słowo "sprzedaż" zastąpiono słowem "zbycie", a także dokonane tą samą ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 4 pkt 3b, definiującego zbywanie i nabywanie nieruchomości, pozwalają na przyjęcie, że art. 36 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania, obejmował także zamianę nieruchomości. Również w tym zakresie należy opowiedzieć się za poglądem utrwalonym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/15; wyrok NSA z dnia 26

października 2017 r., sygn. akt II OSK 370/16).

Na zakończenie stwierdzić jeszcze należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasad postępowania, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.