II SA/Kr 1054/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-13	
Data wpływu	2022-09-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 1 , 6 , 15; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K., M. R. na uchwałę nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła - rejon ulicy Kopernika" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] obręb [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżących A. K., M. R.-K. solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. K. i M. R.-K. pismem z dnia 29 lipca 2022r. wnieśli skargę na uchwałę nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła- rejon ulicy Kopernika", w części odnoszącej się do ustaleń tej uchwały dla działek nr [...] i [...], położonych w K. , obręb [...], przy ul. [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności Skarżących w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy; nieuprawnione;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń, tej uchwały dla działek [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...].

2. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w treści skargi na okoliczności tam wskazane na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

3. zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wykazali swój interes prawny uzasadniający skargę.

Zgodnie z zapisami planu działki nr [...] i [...] położone w Krakowie obr. [...], znalazły się w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami. W art. 4 ust. 1 pkt 2) planu zdefiniowano ,,przeznaczenie terenu" jako sposób użytkowania lub zagospodarowania, który został ustalony planem dla wyznaczonego terenu. Kolejno ,,przeznaczenie podstawowe" zdefiniowano w planie w art. 4 ust. 1 pkt 3) jako rodzaj przeznaczenia terenu, które zostało ustalone planem jako jedyne lub przeważające na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Natomiast pojęcie "przeznaczenia uzupełniającego" zostało zdefiniowane (§4 ust. 2 pkt 4) planu), jako rodzaj przeznaczenia terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe w sposób ustalony planem. Przykładowo w § 25 ust. 1 i 2 planu wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony symbolem MW.7 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono na tym terenie realizację funkcji usługowych w parterach budynków nie wpisanych do rejestru zabytków lub ujętych w gminnej ewidencji zabytków również w piwnicach. Dla terenu oznaczonego symbolem MW/U.3 nie przewidziano jednak żadnego przeznaczenia uzupełniającego poza podstawowym, co oznacza, że może na nim być realizowana tylko zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi. Działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkiem jednorodzinnym, znajdującym się pod adresem ul. [...] w K. . Nieruchomość obejmująca obie ww. działki stanowi własność Skarżących na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej. Dla terenu tego wydana została w dniu 7 sierpnia 2014 roku, w sprawie znak: AU-02- 2.6730.2.639.2014.KFU ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr AU2.6730.2/1845/2014 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: ,,Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na dz. [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ". Decyzja ta została wydana na rzecz Pana M. M., a następnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU2/6730.5/19/2021 z dnia 23 lutego 2021 roku, wydanej w sprawie znak AU-02- 3.6730.5.182.2020.JCE, została ona przeniesiona na rzecz skarżącego A. K.. W Załączniku nr 1 do decyzji z dnia 7 sierpnia 2014 roku określono rodzaj inwestycji jako: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazano również, że planowania inwestycja stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działce sąsiedniej tj. między innymi na działce nr [...], obr. [...]. Z kolei w Załączniku nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy - Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej (część tekstowa) ustalono (pkt 2 - Funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym), iż w obszarze analizowanym występuje: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne i infrastruktura techniczna. Podkreślono, że funkcja istniejącej zabudowy nie ulegnie zmianie, gdyż funkcja wnioskowanej inwestycji jest zgodna z dostępną z tej samej drogi publicznej ti. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak wskazano jednak wyżej, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie została wskazana w planie ani jako przeznaczenie podstawowe, ani jako uzupełniające dla obszaru, na którym znajdują się przedmiotowe działki skarżących. W obrębie obszaru, na którym zgodnie z planem znajdują się działki skarżących wyznaczona została również nieprzekraczalna linia zabudowy, uwidoczniona w części graficznej planu, na mapie. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 pkt 6) planu jest to linia, poza którą nie można sytuować nowych bądź rozbudowywanych budynków oraz ich nadziemnych lub podziemnych części, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Budynek skarżących pod adresem ul. [...], znalazł się prawie w całości (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu od strony wschodniej budynku) poza obrębem ustalonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Linia ta została poprowadzona w ten sposób, że przecina również na pół sąsiedni budynek pod adresem ul. [...]. Docelowo zamierzeniem Skarżących było rozbudowanie i nadbudowanie budynku przy ul. [...] w Krakowie o dwie kondygnacje, co było dopuszczalne zgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, została wydana w sprawie znak: AU-01-3.6740.2.1162.2016.MMA/SPI ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 1431/6740.2/2017 z dnia 22 grudnia 2017 roku zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przebudowa wewnętrznych instalacji wodnych, kanalizacji sanitarnej, gazowej wraz z kotłownią gazową, ogrzewczych i elektrycznych w budynku na terenie działek [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] - etap I inwestycji pn.: Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...]". Decyzja ta została wydana na rzecz inwestora Pana M. M., a następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 273/6740.5.2020 z dnia 16 października 2020 roku, wydaną w sprawie znak: AU-01- 2.6740.5.297.2020.SLE, została przeniesiona na rzecz nowego inwestora - skarżącego A. K.. Decyzja ta obejmowała zamierzenie budowlane polegające na przebudowie przedmiotowego budynku i jego nadbudowie o jedną kondygnację. W wyniku realizacji tego etapu inwestycji przedmiotowy budynek miał posiadać dwie kondygnacje naziemne i jedną kondygnację podziemną - częściowe podpiwniczenie. Kolejno w dniu 9 listopada 2021 roku inwestor - Skarżący A. K. złożył wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "ul. [...] b - "Przebudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego no działkach nr [...] i [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. - etap 2 - nadbudowa drugiego piętra." Decyzją z dnia 358/6740.2/2022 z dnia 28 czerwca 2022 roku, wydaną już po wejściu w życie planu, w sprawie znak: AU-01-2.6740.2.842.2021.MSR, Prezydent Miasta Krakowa odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Powodem odmowy wydania pozwolenia na budowę niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem. W szczególności w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że planowana nadbudowa położona jest na terenie położonym poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania dla tego terenu. Jak wskazano również wyżej organ administracji architektoniczno - budowlanej wymagał również dostosowania projektu do zapisów planu w zakresie przeznaczenia terenu określonego w planie, podczas gdy jak wspomniano planowana inwestycja

Na skutek uchwalenia planu realizacja inwestycji, która wcześniej była możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, stała się niemożliwa na gruncie obowiązujących przepisów planu. Kolejno w związku z wejściem w życie planu został wszczęte przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowanie dotyczące wygaszenia na decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/1845/2014 z dnia 8 lipca 2014 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na dz. [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. " w części nieobjętej decyzją nr 1431/6740.2/2017 z dnia 22 grudnia 2017 roku Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie znak:AU-Ol-3.6740.2.1162.2016.MMA/SPI zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przebudowo wewnętrznych instalacji wodnych, kanalizacji sanitarnej, gazowej wraz z kotłownią gazową, ogrzewczych i elektrycznych w budynku no terenie działek [...] obr. [...] przy ul. [...] - etap I inwestycji pn.: Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...]" Podstawą prowadzonego postępowania jest art. 65 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji.

Uchwalenie zaskarżonego planu spowodowało dla skarżących bardzo dotkliwe negatywne konsekwencje, w szczególności; faktyczne wyłączenie stanowiących ich własność działek spod możliwości rozbudowy, czy nadbudowy już istniejącego budynku z powodu pozostawienia tych działek poza nieprzekraczalną linią zabudowy. W istocie z tego względu jest tam niedopuszczalna jakakolwiek zabudowa, a zatem działki w praktyce tracą swoje przeznaczenie budowlane i charakter działek budowlanych. Brak możliwości rozbudowy lub nadbudowy istniejącego na działkach budynku, gdyż zgodnie z planem na terenie tym dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa, a przedmiotowy budynek stanowi budynek jednorodzinny. Wyłącznie z powodu niezgodności planowanego II Etapu inwestycji z planem odmówiono Skarżącemu jako inwestorowi wydania pozwolenia na budowę, z powodu uchwalenia planu zawierającego inne ustalenia, niż wydana decyzja o warunkach zabudowy, zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji w części. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżących jako właścicieli przedmiotowych działek. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że "legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni) zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego." (Wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 14 lutego 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 1017/12, Legalis). Jak wskazał z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 31 lipca 2017 roku w sprawie do sygn. akt: III SA/GI 335/17 (Legalis): "Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień, bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków". Analogicznie wypowiedział się WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 marca 2018 roku w sprawie do sygn. akt: II SA/Ol 79/18 (Legalis), gdzie wskazuje: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działo bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (...) Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały." Przytoczone wyżej okoliczności w sposób dla skarżących oczywisty świadczą o tym, że zaskarżony plan kształtuje w sposób bezpośredni sytuację prawną Skarżących, w sposób uniemożliwiający im korzystanie z dotychczas posiadanych uprawnień, jak również wykonywania ich prawa własności względem przedmiotowej nieruchomości. Tym samym interes prawny Skarżących został naruszony zaskarżoną uchwałą, a co za tym idzie przysługuje im interes prawny w jej zaskarżeniu.

Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono , iż skarżony plan kreując podstawowe przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę wielorodzinną względzie usługową, eliminuje możliwość realizacji na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, a tym samym również dokonywanie nadbudowy lub przebudowy już istniejących budynków jednorodzinnych, takich jak budynek należący do skarżących. Postanowienie to jest tym bardziej niezasadne, że abstrahuje całkowicie od specyfiki zabudowy już istniejącej na tym terenie, gdzie jak wskazywano w analizie funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, współistnieją na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową wielorodzinną i usługowa. Specyfikę zabudowy na tym obszarze scharakteryzowane zostały w Załączniku nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/1845/2014 z dnia 7 sierpnia 2014 roku o warunkach zabudowy: "Forma architektoniczna na analizowanym tere nie jest dość jednolita. Obudowę wnętrza ulicy [...] - w szczególności Jej centralnego odcinka tworzą harmonijnie współistniejące kamienice o dominującej funkcji mieszkalnej i budynki pofabryczne - zespołu wpisanego do rejestru zabytków (A-962, z dnia 1.XI. 1993). Pomimo tej znaczącej różnicy w sposobie użytkowania budynków (i związanej z tym specyfiki budynków) tworzą one spójne stylistyczne wypełnienie przestrzeni, o historyczne - zachowane do dziś w pierwotnym kształcie - elewacje budynków wyróżnia konsekwentny układ rytmiczny okien i detali architektonicznych. Budynki w północnej części ul. [...] - bliżej terenu inwestycji, wykorzystywane są przeważnie w parterach na funkcje usługowe, na górnej kondygnacji mieszczą się pomieszczenia mieszkalne - co determinuje wystrój elewacji. Jest to zabudowo typu podmiejskiego bez specjalnego wyrazu architektonicznego." W zaskarżonym planie nie uwzględniono w stosunku do działek Skarżących specyfiki obszaru, na którym się znajdują, jak również zróżnicowania funkcji zabudowy w tym obszarze. Nie dopuszczono możliwości istnienia na niej zabudowy jednorodzinnej, co nie znajduje żadnego uzasadnienie i odniesienia do istniejącego stanu rzeczy. W sytuacji Skarżących uniemożliwia to dokonanie nadbudowy ich budynku, co było dotychczas możliwe w świetle wydanej decyzji o warunkach zabudowy, w której w sposób prawidłowy uwzględniono obecność zabudowy jednorodzinnej na analizowanym przed jej wydaniem obszarze. Kolejno zupełnie bezzasadne i całkowicie niezrozumiałe jest poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w ten sposób, że działki skarżących i posadowiony na nich budynek znalazł się w znakomitej większości poza jej obrębem, co uniemożliwia w praktyce wykorzystanie nieruchomości co do zasady na cele budowlane, a więc pozbawia działek charakteru budowlanych, pomimo zakwalifikowania tego obszaru w planie jako teren zabudowy. Poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w ten sposób nosi znamiona arbitralności i nie znajduje w ocenie skarżących żadnego uzasadnienia w kontekście celów uchwalenia planu miejscowego. Wniosek taki jest tym bardziej zasadny, że znaczna część już istniejących budynków, w tym budynek Skarżących, znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy, a sąsiedni budynek został nawet tą linią "przecięty" na pół. Zastosowanie tak restrykcyjnego rozwiązania rodzi wątpliwości, zwłaszcza w kontekście wskazywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcji wyznaczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. W wyroku z dnia 21 maja 2021 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 10/21 (CBOSA), WSA w Warszawie zwrócił uwagę, iż "linie zabudowy były i są jednym z tych parametrów zabudowy, które (w zależności od potrzeb) można użyć w celu kształtowania zabudowy". Dalej w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że przy ocenie, czy taka potrzeba zachodzi należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Z powyższego wynika wniosek, że przy analizowaniu potrzeby wprowadzenia do planu linii zabudowy, powinno się również uwzględnić jak określono w powyższym judykacie - "stan faktyczy obszaru objętego planem", czego w niniejszym przypadku nie uczyniono, wyłączając spod możliwości zabudowy działki Skarżących. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na prawo własności składa się więc wiązka uprawnień, z których na pierwszy plan wysuwają się prawo do korzystania z rzeczy i prawo do rozporządzania rzeczą. W doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, dr Krzysztof Jaroszyński, dr Krzysztof Kucharski, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, Wydanie 12, 2012 rok Legalis) prawo do zabudowy nieruchomości jest zaliczane do jednego z atrybutów ustawowego prawa do korzystania z rzeczy w ramach prawa własności.: "Należy opowiedzieć się za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi - za elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M, Rząźewska, Ustawa, s. 14; Z. Niewiadomski, Planowanie, s. 32). Prawo zabudowy jest więc przejawem prawa do korzystania z rzeczy, oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego." Skarżący zarzucają więc, że Rada Gminy Krakowa poprzez uchwalenie zaskarżonego planu przekroczyła zakres przysługującego jej władztwa planistycznego, rozumianego jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone. W szczególności w przypadku ingerencji w prawo własności podlega ono ograniczeniu z uwagi na konstytucyjne zakotwiczenie tego prawa i jego ochronę wynikającą z przepisów Konstytucji. Na istotę tej kwestii wskazuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2021 roku II SA/Kr 1224/20 (Legalis): "Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb." Korzystając z przyznanego jej władztwa planistycznego władze gminy musza dokonać wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych. To na organach uchwalających akty planistyczne ciąży obowiązek wykazania istnienia celów/ interesów publicznych na tyle istotnych, by uzasadniały ograniczenie prawa własności. Potwierdzeniem powyższej argumentacji jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. akt: II OSK 64/17: "Zgodnie z art 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wywożenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wywożenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem." Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął również Sąd Najwyższy w Wyroku z dnia 18 listopada 1993 roku, sygn. akt: III ARN 49/93 (Legalis): "14/ państwie prawo nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przełożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności." Skarżący zarzucają, że w niniejszej sprawie takie istotne cele, które uzasadniałyby tak daleko idącą ingerencję w ich prawo własności nie zaistniały. Kolejnym ograniczeniem władztwa planistycznego gminy jest wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Do istoty zasady proporcjonalności odniósł się Trybunał Konstytucyjny w Wyroku z dnia 11 maja 1999 roku, K 13/98 (Legalis): "Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ono być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące prawa by uzasadniały realizację zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie." Jak wskazano we wspomnianym już wyżej wyroku WSA w Krakowie sygn. akt: II SA/Kr 1224/20: "Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), oby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów" Na kluczowe znaczenie tej kwestii zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17 (Legalis): "Ocena odnosząca się do kwestii potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrono środowisko, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawo innych osób. Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawo własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W związku z tym ocena zarzutu nadużycia władztwo planistycznego wymaga rozwożenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych.", a także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 roku, II SA/Gd 90/18: "Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć no uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawo własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione. No organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wywożenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie wywożenie ww. interesów, oby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmino powinno kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek." Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. (Wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 roku, II OSK 518/13, Legalis). W szczególności wnikliwej ocenie pod kątem istnienia adekwatnych powodów uzasadniających ingerencję w prawa właścicielskie, musi podlegać ingerencja tak daleka, że statuująca całkowity zakaz zabudowy (por. Wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 roku, II OSK 1565/19, Legalis). Z taką ingerencją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak wspomniano, pozostawienie działek Skarżących poza obrębem nieprzekraczalnej linii zabudowy, jest jednoznaczne z zakazem zabudowy na tych działkach. Skarżący podkreślili, że brak jest w tym wypadku takiego istotnego interesu publicznego, który stanowiłby uzasadnienie i usprawiedliwienie dla faktycznego pozbawienia ich działek charakteru działek budowlanych poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tym wypadku przy prawidłowym wyważeniu obu interesów uwzględniony powinien być interes prywatny Skarżących i przysługujące im uprawnienia wynikające z prawa własności i dotychczas uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem interes Skarżących został całkowicie w zapisach planu pominięty. Najdalej idącą ingerencją w ich uprawnienia jest sposób w jaki została poprowadzona nieprzekraczalna linia zabudowy, która wyłącza w praktyce charakter budowlanych ich działek. Powyższe czyni wniesioną skargę konieczną i uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił tok przebiegu procedury planistycznej. Przyznał też, Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne: nr [...] nr [...]/ 2, obręb [...], jednostka ewidencyjna Ś.. W/w nieruchomości w całości znajdują się w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wesoła - rejon ul. Kopernika".

W odpowiedzi na zarzuty organ podniósł co następuje. Zdaniem organu zarzut nadmiernej i w konsekwencji nielegalnej ingerencji w substrat prawa własności nieruchomości Skarżących oraz przekroczenie granic przyznanego gminie ustawą tzw. władztwa planistycznego nie jest zasadny. W ocenie organu argumentacja przedstawiona w treści skargi stanowi co najwyżej wyraz odmiennej od ustalonej w zaskarżonym planie wizji planistycznej terenu obejmującego działki Skarżących i jako taka nie może przesądzać o wadliwości prawnej aktu planistycznego. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących prawa własności należy zauważyć, Że ustalenia każdego planu miejscowego ingerują w jakimś stopniu w uprawnienia prawnorzeczowe. Niemniej jednak ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna, gdyż własność nie jest bowiem prawem absolutnym, a przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tyle ograniczają, co kształtują treść tego prawa w odniesieniu do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Synteza powyższego prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia 4 w planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Zauważyć również należy, że z punktu widzenia art. 1 ust. 2 u. p. z. p. prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zdaniem strony przeciwnej zostało w skarżonym planie uczynione. Podnieść należy, że zgodnie z obowiązującym w Polsce modelem planowania przestrzennego na poziomie gminnym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy powinny być zgodne z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zachowanie tego wymogu stanowi podstawową zasadę w dziedzinie planowania przestrzennego, wynikającą wprost z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u. p. z. p. Wymóg ten obejmuje oczywiście obowiązek zachowania zgodności planu z dokumentem studium obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego. Według dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu (w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr CXII/ 1700/1 4 z dnia 9 lipca 2014 r.), obszar działek ewidencyjnych: nr [...] oraz nr [...] obręb [...] w Krakowie znajduje się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem UM - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W skarżonym Planie nieruchomości obejmującej działki Skarżących nadano przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MW/ U.3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami. Uchwała nie narusza zatem postanowień studium, a ustalenia Planu wpisują się – zdaniem organu - w politykę przestrzenną miasta określoną w dokumencie studium. Niemniej zauważyć należy, że sama kategoria przeznaczenia terenu w planie miejscowym nie rozstrzyga jeszcze, że w określonym miejscu może być realizowana skonkretyzowana inwestycja. Ustalenia planu należy bowiem odczytywać kompleksowo i w konkretnej sytuacji może się okazać, że inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana w kształcie planowanym przez inwestora, pomimo ogólnej zgodności z kategorią przeznaczenia terenu. Innym czynnikiem wpływającym na możliwość realizacji inwestycji są przepisy odrębne. Zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami odrębnymi jest badana na etapie procedowania pozwolenia na budowę i dopiero uzyskanie tej decyzji administracyjnej umożliwia rozpoczęcie robót budowlanych. Zatem abstrakcyjnie dywagacje o zrealizowaniu ściśle określonej inwestycji w oparciu o ustalenia planistyczne albo w drodze ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, nie mogą przesądzać o rzeczywistej możliwości jej realizacji. W zakresie kwestionowanego przez Skarżących przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy należy wyjaśnić, że ze względu na wyznaczone w planie parametry urbanistyczne, w tym maksymalną wysokość zabudowy, zgodnie z wytycznymi kierunkowymi Studium, zaistniała konieczność zachowania odpowiednich odległości pomiędzy zabudową mieszkaniową wielorodzinną a zabudową usługową. Skarżony plan zakłada przekształcenia funkcjonalno - przestrzenne tego fragmentu Miasta wytyczając nowe założenia urbanistyczne. Ponadto, obiekty budowlane znajdujące się na działkach wskazanych w skardze i zlokalizowane poza nieprzekraczalną linią zabudowy nie widnieją w gminnej ewidencji zabytków ani nie są wpisane do rejestru zabytków. Przedmiotowa linia zabudowy została poprowadzona w sposób zapewniający stworzenie warunków dla realizacji uporządkowanej zabudowy w terenie znajdującym się w centrum miasta. Przyjęte rozwiązanie planistyczne realizuje wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Należy podkreślić, że kwestionowany plan miejscowy jest aktem o charakterze ochronnym i porządkującym, mającym istotne znaczenie dla ładu przestrzennego tej części Krakowa i jego atrakcyjności. Obejmuje tereny o wysokich wartościach historycznych, kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych. Obszar planu znajduje się w strefie buforowej UNESCO, stanowi również część obszaru uznanego za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta". Celem planu jest zachowanie tych wyjątkowych wartości, realizacja zasady zintegrowanej ochrony środowiska kulturowego oraz krajobrazowego (krajobrazu miejskiego), w tym ochrona przestrzeni strefy buforowej UNESCO, ochrona sylwety miasta, a także stworzenie dogodnych warunków dla zrównoważonego rozwoju obszaru, szczególnie w zakresie kreowania atrakcyjnej przestrzeni publicznej, uzupełnienia układu urbanistycznego oraz zwiększenia różnorodności i jakości programu usługowego. W uzupełnieniu powyższego należy wskazać, że na przebieg kwestionowanej linii zabudowy miała wpływ jeszcze jedna okoliczność. Mianowicie, w treści prognozy oddziaływania na środowisko dotyczącej skarżonego planu wskazano, iż wykonywanie nowych budynków i budowli oraz ich podziemnych części w obszarze projektowanego planu powinno być uzależnione m. in. od wprowadzenia ograniczeń w zakresie stosowania szczelnej zabudowy na linii wschód - zachód, w warunkach głębokiego fundamentowania, z koniecznością pozostawiania niezabudowanych odcinków z niezredukowaną miąższością zawodnionych utworów czwartorzędowych o długości do 50 m na każdy odcinek szczelnej zabudowy o sumarycznej długości 100-150 m. W planie wytyczne te uwzględniono zgodnie z występującym w obszarze opracowania kierunkiem spływu wody (północ - południe). W terenach U.12, Un.4, MW/U.3. od strony południowej bezpośrednio sąsiadujących z terenami przeznaczonymi pod publicznie dostępną zieleń urządzoną lub ogród botaniczny (ZPo.1), na odcinku o szerokości ok. 200 m pozostawiono odcinki o 40 m szerokości, gdzie wykluczone jest powstanie zabudowy oraz parkingów podziemnych. Zatem, przyjęte rozwiązanie planistyczne jest uzasadnione z perspektywy terenowych uwarunkowań hydrologicznych. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że rozwiązania przyjęte w skarżonym planie zostały zaaprobowane przez organy administracji publicznej, które z mocy ustawy współuczestniczą w procesie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Wojewoda Małopolski działający jako organ nadzoru nie stwierdził uchybień prawnych w stosunku do skarżonej uchwały o planie. Podnieść także należy, że plan miejscowy zawiera tzw. normy planowe, czyli takie normy, które oddziałują na przyszłość. Funkcją planu miejscowego jest bowiem ustanowienie do: celowego porządku przestrzennego na obszarze objętym granicami tego planu w zgodzi z polityką gminy ujętą w dokumencie studium. Zdarza się oczywiście, że ze względu na uwarunkowania faktyczne i politykę przestrzenną poszczególnych gmin tworzy się plany wyłącznie o charakterze ochronnym, niemniej nie zmienia to specyfiki norm planistycznych, które oddziałują na przyszłość (od daty wejścia w życie ustaleń planistycznych). Najczęściej jednak plany miejscowe mają charakter mieszany (tak jak skarżony plan), a głównym ich celem jest zaprowadzenie ładu przestrzennego na określonym terenie W związku z powyższym, funkcją norm składających się na plan miejscowy, co do zasady, nie jest utrwalenie faktycznego stanu zagospodarowania przestrzeni, lecz stworzenie ram prawnych umożliwiających transformacje struktury przestrzennej określonych terenów. Z lektury skargi można wysnuć wniosek, że Skarżący kwestionują również legalność braku ustanowienia zapisów planistycznych analogicznych do przywołanej w skardze decyzji o warunkach zabudowy, które ich zdaniem zapewniałyby uzyskanie pozwolenia na budowę i w rezultacie umożliwiałyby realizację inwestycji w kształcie planowanym przez stronę skarżącą. Również i ten rodzaj argumentacji nie może zostać podzielony. Wskazać bowiem trzeba, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje obowiązku uwzględnienia w treści planu miejscowego decyzji administracyjnych, o których mowa w skardze. Zawartość merytoryczna planu miejscowego została określona w art. 15 u. p. z. p. oraz uszczegółowiona w przepisach wykonawczych. Treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p., określając, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stan taki wynika z dwutorowo ukształtowanego modelu określania zasad zagospodarowania terenu. Ta dwutorowość przejawia się w tym, że określenie wspomnianych zasad może nastąpić albo w planie miejscowym albo w drodze decyzji administracyjnej, przy czym przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są inne od wymogów, które winien spełniać plan miejscowy. Fundamentalna różnica polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze Studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania. Dlatego też w praktyce, często występują przypadki tego typu, że zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja byłaby możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać zrealizowane po wejściu w życie ustaleń planu miejscowego.

Podsumowując powyższe, należy wskazać, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u. p. z. p. władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień

Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. W związku z powyższym, zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności, a także naruszenia prawa własności przy kształtowaniu ustaleń planu, należy uznać za pozbawione podstaw, co w ocenie organu uzasadnia wniosek o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tytułem wstępu i z uwagi na charakter zarzutów podnoszonych w skardze, wskazać ogólnie należy, iż przepis art. 2 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Zaznaczyć trzeba, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Badając legalność Planu zagospodarowania przestrzennego należy zbadać zgodność postanowień planu z ustaleniami studium, co wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781 i wyrok NSA z dnia 8.10.2019r. sygn. II OSK 2795/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący A. K. i M. R.-K. - w zakresie odnoszącym się do ustaleń Uchwały nr LXXIV/2076/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 grudnia 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła- rejon ulicy Kopernika", dla działek nr [...] i [...], położonych w Krakowie, obręb [...], przy ul. [...] - z uwagi na narzucony planem sposób możliwego zainwestowania tych nieruchomości stanowiących własność skarżących, posiadają interes prawny uzasadniający skuteczne złożenie skargi na uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego – co między stronami było bezsporne.

Na wstępie wyjaśnić też należy , iż zachowany został tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. Szczegółowy przebieg postępowania, w trakcie którego podjęto skarżoną uchwałę przedstawia się następująco: W dniu 1 grudnia 2021 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXIV/ 2076/ 21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wesoła - rejon ulicy Kopernika". W toku procedury planistycznej wykonano następujące czynności: 1) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - w dniu 16 lutego 2018 r.; 2) termin składania wniosków do planu - do dnia 29 marca 2018 r.; 3) rozpatrzenie wniosków złożonych do planu - zarządzeniem Nr 3308/ 2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 grudnia 2019 r.; 4) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 24 kwietnia 2020 r. i ponownie w dniu 24 czerwca 2020 r.; 5) ogłoszenie/ obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 3 lipca 2020 r.; 6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 13 lipca do dnia 10 sierpnia 2020 r.; 7) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - w dniu 21 lipca 2020 r.; 8) termin składania uwag do wyłożonego projektu planu - do dnia 24 sierpnia 2020 r.; 9) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 2263/ 2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 września 2020 r., zmienionym zarządzeniem Nr 2332/ 2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 września 2020 r.; 10) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych - w dniu 22 września 2020 r. i ponownie w dniu 21 października 2020 r.; 11) ogłoszenie/ obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 27 listopada 2020 r.; 12) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 7 grudnia 2020 r. do dnia 8 stycznia 2021 r.; 13) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu - w dniu 10 grudnia 2020 r.; 14) termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu - do dnia 25 stycznia 2021 r.; 15) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu - zarządzeniem Nr 358/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2021 r. oraz zarządzeniem Nr 514/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 marca 2021 r.; 16) ogłoszenie/ obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 26 marca 2021 r.; 17) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 6 kwietnia do dnia 5 maja 2021 r.; 18) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - od dnia 20 kwietnia 2021 r.; 2 (o n 19) termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do dnia 19 maja 2021 r.; 20) rozpatrzenie uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzeniem Nr 1398/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 maja 2021 r.; 21) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - zarządzeniem Nr 1424/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2021 r.; 22) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - zarządzeniem Nr 1425/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 maja 2021 r.; 23) uchwalanie planu: a) sesja Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2021 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr LIX/ 1739/21, b) sesja Rady Miasta Krakowa z dnia 30 czerwca 2021 r. - drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada zadecydowała o ponowieniu procedury planistycznej; 24) ogłoszenie/ obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 27 sierpnia 2021 r.; 25) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od dnia 6 września do dnia 4 października 2021 r., 26) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu - w dniu 9 września 2021 r., 27) termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu - do dnia 18 października 2021 r.; 28) rozpatrzenie uwagi złożonej do ponownie wyłożonej części projektu planu - zarządzeniem Nr 3048/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r.; 29) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu - zarządzeniem Nr 3055/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 listopada 2021 r.; 30) uchwalanie planu: a) sesja Rady Miasta Krakowa z dnial7 listopada 2021 r. - czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionej przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi złożonej do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr LXXIV/ 2036/ 21, 3 b) sesja Rady Miasta Krakowa 2 dnia 1 grudnia 2021 r. - czytanie i głosowanie nad ujednoliconym projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu - Rada podjęła uchwałę Nr LXXIV/ 2076/ 21; 31) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2021 r., poz. 7577. Powyższy tok przebiegu postępowania przedstawiony został przez organ w odpowiedzi na skargę, i znajduje on odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej załączonej do akt sprawy. Sąd analizując powyższą dokumentację nie dopatrzył się naruszeń , a tym bardziej istotnych naruszeń procedury uchwalania planu , który implikowałby stwierdzenie na tej podstawie jego nieważności.

Wskazać też należy, iż w przedmiotowej sprawie zgodnie z wymogami art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. co do zasady istnieje zgodność postanowień planu z ustaleniami studium obowiązującym w dacie uchwalenia planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu (w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr CXII/ 1700/1 4 z dnia 9 lipca 2014 r.), obszar działek ewidencyjnych: nr [...] oraz nr [...]/ 2, obręb [...] w K. znajduje się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem UM. Dla tej kategorii terenów dokument Studium wyznacza następujące podstawowe wytyczne: UM - Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Funkcja podstawowa - Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m. in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna - Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Mając na względzie przytoczone ustalenia dokumentu Studium, terenowi obejmującemu działki Skarżących nadano przeznaczenie pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MW/U.3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z usługami (§ 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Zatem porównanie zapisów dokumentu studium z ustaleniami planistycznymi wskazuje, że nie można zarzucić skarżonej Uchwale, że narusza ustalenia Studium w zakresie przeznaczenia terenu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi w zakresie kwestionowanego przez Skarżących przebiegu ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, której wprowadzenie właściwie uniemożliwia zainwestowanie nieruchomości skarżących, pomimo, iż stanowi ona działkę budowlaną stwierdzić należy , iż kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu kwestionowanym ustaleniem planu doszło do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci podnoszonego przez skarżących ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, i tym samym do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić – między innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. IV SA/Wa [...], LEX nr 553479, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. II SA/Gd [...] LEX nr 1125244). Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W powyższym zakresie w ocenie Sądu istotnym i co do zasady wadliwym jest rozwiązanie , które nie uwzględnia istniejącego stanu zabudowy i wprowadza nieprzekraczalną linię zabudowy w taki sposób, że "przecina" ona istniejące budynki. Linie zabudowy były i są jednym z tych parametrów zabudowy, które (w zależności od potrzeb) można użyć w celu kształtowania zabudowy. Przy ocenie, czy taka potrzeba zachodzi należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter istniejącej zabudowy ( por. wyrok z dnia 21 maja 2021 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 10/21). Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy , która praktycznie uniemożliwia zainwestowanie działki budowlanej , a co więcej rozdziela ( przecina) istniejące już budynki ( de facto prowadzącd również do braku możliwości ich zainwestowania) jest bardzo silną ingerencją w prawo własności i narusza interes prywatny (w tym wypadku skarżących) - więc tym bardziej ingerencja taka musi mieć solidne podstawy i wyjaśnienie z punktu widzenia interesu publicznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ takowych nie przedstawia. W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie jest wystarczającym powołanie się przez organ na ogólne stwierdzenie konieczności stworzenia warunków uporządkowanej zabudowy zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Ów ład przestrzenny wyznaczają wszak również już istniejące budynki ( budowle) o czym nie można zapominać przy tworzeniu planu, a tworzenie ładu przestrzennego na przyszłość jest przecież zdeterminowane także tym, co już istnieje. Organ uzasadniając wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazuje w odpowiedzi na skargę, iż kwestionowany plan "obejmuje tereny o wysokich wartościach historycznych, kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych. Obszar planu znajduje się w strefie buforowej UNESCO, stanowi również część obszaru uznanego za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta". Celem planu jest zachowanie tych wyjątkowych wartości, realizacja zasady zintegrowanej ochrony środowiska kulturowego oraz krajobrazowego (krajobrazu miejskiego), w tym ochrona przestrzeni strefy buforowej UNESCO, ochrona sylwety miasta, a także stworzenie dogodnych warunków dla zrównoważonego rozwoju obszaru, szczególnie w zakresie kreowania atrakcyjnej przestrzeni publicznej, uzupełnienia układu urbanistycznego oraz zwiększenia różnorodności i jakości programu usługowego". Zauważyć jednak należy, iż przy tak szerokim uzasadnieniu ustaleń planu w zakresie nieruchomości skarżących brak choćby jednego konkretu , który wskazywałby na to, że poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w inny sposób niż to zrobił organ powyższe wartości by naruszało. Zwłaszcza brak wskazania i wykazania, iż którakolwiek z przesłanek wymieniona w art. 31 ust .3 Konstytucji RP które uzasadniają ograniczenie prawa własności (tj. bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób) zachodzi w przedmiotowej sprawie. Powyższe wskazuje na to, iż doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i nieuzasadnionego ograniczenia ustaleniami planu prawa własności skarżących.

Organ planistyczny nie wyjaśnił również poza ogólnikowym stwierdzeniem, na czym miałoby polegać w odniesieniu do wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przecinającej budynek skarżących ( a więc drugiej - dalszej nieprzekraczalnej linii zabudowy patrząc od ul. [...]) konieczność zachowania odpowiednich odległości pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową usługową. Tu również w żaden sposób nie odniesiono się do istniejącej zabudowy tak na działkach skarżących jak i na terenach sąsiednich, a analiza mapy obrazującej przedmiotowy obszar w odniesieniu do kwestionowanej linii nie prowadzi do żadnych konstruktywnych wniosków uzasadniających posadowienie linii w tym właśnie miejscu.

W ocenie Sądu nie jest również argumentem uzasadniającym takie poprowadzenie nieprzekraczalej linii zabudowy ( która przecina a nie omija istniejące budynki) treść prognozy oddziaływania na środowisko dotycząca skarżonego planu. Wskazano w niej , iż wykonywanie nowych budynków i budowli oraz ich podziemnych części w obszarze projektowanego planu powinno być uzależnione m. in. od wprowadzenia ograniczeń w zakresie stosowania szczelnej zabudowy na linii wschód - zachód, w warunkach głębokiego fundamentowania, z koniecznością pozostawiania niezabudowanych odcinków z niezredukowaną miąższością zawodnionych utworów czwartorzędowych o długości do 50 m na każdy odcinek szczelnej zabudowy o sumarycznej długości 100-150 m." Po pierwsze prognoza nie jest aktem, który nie daje żadnej swobody organowi planistycznemu ( jak to jest np. w przypadku uzgodnień planistycznych). Po drugie w planie wprowadzono obszary o wykluczonej zabudowie i tak o innych parametrach niż wynika to z cytowanej wyżej prognozy ( "W terenach U.12, Un.4, MW/U.3. od strony południowej bezpośrednio sąsiadujących z terenami przeznaczonymi pod publicznie dostępną zieleń urządzoną lub ogród botaniczny (ZPo.1), na odcinku o szerokości ok. 200 m pozostawiono odcinki o 40 m szerokości, gdzie wykluczone jest powstanie zabudowy oraz parkingów podziemnych.) Po trzecie wprowadzone korytarze hydrologiczne nie uwzględniają istniejącej już zabudowy ( której wbrew jej właścicielom nie da się usunąć) , a zatem bez jej wyeliminowania nadal mogą nie spełniać swojej funkcji. Po czwarte w niewielkiej odległości patrząc na zachód od nieprzekraczalnej linii zabudowy przecinającej budynek skarżących znajdują się duże otwarte tereny zielone i otwartych obiektów sportowych, które nie są zabudowane, a które z punktu widzenia wymagań hydrologicznych znakomicie mogą spełniać funkcję hydrologiczną. W tej więc sytuacji brak uzasadnionego i racjonalnego wytłumaczenia, dlaczego linii nieprzekraczalnej zabudowy nie dało się poprowadzić w skarżonym planie w taki sposób by nie dzieliła ona istniejących już budynków i nie uniemożliwiała racjonalnego zainwestowania nieruchomości skarżących.

Zauważyć również należy, iż poprowadzona w zaplanowany sposób linia zabudowy nie tylko narusza prawo własności skarżących, ale również zdaniem Sądu naraża na szwank istniejący ład przestrzenny. Skoro bowiem wyznaczona na nowo nieprzekraczalna linia zabudowy przecina istniejąca zabudowę, to jest oczywiste, że powstałe w przyszłości zabudowania nie będą korespondowały z istniejącymi budynkami.

Powtórzyć zatem należy, iż w ocenie Sądu powyższe argumenty wskazują na to, iż w badanej sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego i nieuzasadnionego ograniczenia ustaleniami planu prawa własności skarżących, co skutkować musi uwzględnieniem skargi

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 par 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.