II OSK 930/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-03-17	
Data wpływu	2021-05-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1664/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 15 ust. 2 pkt 1, 6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1664/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 4 października 2012 r. nr XLIII/1176/2012 w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Centrum Międzylesia 1. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1664/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 4 października 2012 r., nr XLIII/1176/2012, w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Centrum Międzylesia, stwierdził nieważność § 18 ust. 4 i § 21 ust. 3 i 4 (w części, w jakiej § 21 ust. 3 i 4 odnosi się do jednostki terenowej UU2) zaskarżonej uchwały w części, w jakiej w/w postanowienia planu odnoszą się do działek ewidencyjnych: nr A, nr B i nr C z obrębu [...], położonych w Warszawie w jednostce ewidencyjnej [...] Dzielnica Wawer; w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, dalej także jako: "skarżąca", "Spółka", wniosła na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz.506), dalej także jako: "u.s.g.", "ustawa o samorządzie gminnym", skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy, dalej także jako: "Rada") nr XLIII/1176/2012, z dnia 4 października 2012 r., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, obszaru Centrum Międzylesia (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r. poz.7034), dalej także jako: "zaskarżona uchwała", "Plan", w części dotyczącej trzech działek gruntu, stanowiących przedmiot użytkowania skarżącej, tj. dz. nr A, B i C z obrębu [...], położonych przy ul. P., w Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy.

Skarżąca podniosła, że postanowienia Planu, odnoszące się do jej nieruchomości, uniemożliwiają prawidłowe ich zagospodarowanie, jak również korzystanie z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, poprzez :

(-) podzielenie nieruchomości skarżącej na różne jednostki planistyczne w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie istotnej części nieruchomości;

(-) wprowadzanie nie znajdującego podstawy prawnej nakazu zagospodarowania całych jednostek planistycznych w formie jednego zespołu urbanistyczno-architektonicznego lub wręcz w formie jednego budynku;

(-) ustalenie wzajemnie nieadekwatnych wskaźników i parametrów zabudowy, co uniemożliwia jednoczesne spełnienie warunków: usług w parterach budynków, wysokości i intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej na tej samej jednostce planistycznej;

(-) wprowadzenie przepisów sformułowanych w sposób niemożliwy do jednoznacznej interpretacji w procesie ich stosowania;

(-) wprowadzenie nieuzasadnionego stanem faktycznym terenu zakazu usług związanych z pobytem dzieci i młodzieży na terenie zabudowy mieszkaniowej i usług.

Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie – w odniesieniu do uregulowań obejmujących działki skarżącej - art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, dalej także jako: "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o odrzucenie skargi w części, w jakiej skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie; ewentualnie oddalenie skargi w całości w razie nieodrzucenia jej w jakiejkolwiek części.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 18 ust. 4 i § 21 ust. 3 i 4 (w części, w jakiej § 21 ust. 3 i 4 odnosi się do jednostki terenowej UU2) zaskarżonej uchwały w części, w jakiej w/w postanowienia planu odnoszą się do działek skarżącej, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż skarżąca jest użytkownikiem wieczystym trzech działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały. Bezsporne jest również to, że interes prawny skarżącej został postanowieniami planu naruszony. Zapisy planu, przeznaczające działki skarżącej na cele inwestycyjne z zakresu usług i mieszkalnictwa, umożliwiają wykorzystanie tychże działek w szerokim zakresie. Jednocześnie jednak nie można zaprzeczyć, iż przy ustalaniu w planie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działek skarżącej przewidziano szereg ograniczeń, które (abstrahując w tym miejscu od oceny ich zgodności z prawem) obiektywnie uniemożliwiają skarżącej wykorzystanie nieruchomości w hipotetycznie możliwym, intensywniejszym zakresie. Tego rodzaju sytuacja (tj. ustalenie w planie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który nie umożliwia jej zagospodarowania przez właściciela lub użytkownika wieczystego w sposób dla tych pomiotów najkorzystniejszy z hipotetycznie możliwych) uzasadnia przyjęcie, iż kwestionowane skargą postanowienia uchwały co do zasady naruszają interes prawny skarżącej.

Sąd podzielił zarzuty skargi co do tego, że ustanowienie w Planie nakazu zagospodarowania całej jednostki terenowej w formie jednego zespołu architektoniczno-urbanistycznego w odniesieniu do jednostek terenowych UKW1 i UU2, które obejmują nieruchomości należące do różnych podmiotów, nastąpiło – w odniesieniu do nieruchomości skarżącej – z naruszeniem władztwa planistycznego, co do zasady uniemożliwiając skarżącej samodzielne zagospodarowanie tych nieruchomości. Z tej racji Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 4 i § 21 ust. 3 i 4 (w części, w jakiej § 21 ust. 3 i 4 odnosi się do jednostki terenowej UU2) uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej.

Sąd wskazał, że w sytuacji, w której jednostka terenowa UKW1 nie obejmuje wyłącznie nieruchomości skarżącej, stanowiącej działkę nr A, ale również nieruchomości należące do innych podmiotów, nakaz zagospodarowania całej tej jednostki w formie jednego zespołu architektoniczno-urbanistycznego należy interpretować jako zapis de facto wymuszający konieczność wspólnego inwestowania przez właścicieli różnych nieruchomości. Odnosząc skutki powyższego stanu ściśle do przedmiotu niniejszej sprawy, wyznaczonego interesem prawnym skarżącego (t.j. do działki nr A), Sąd stwierdził, że § 18 ust. 4 uchwały co do zasady ograniczył uprawnienia właściciela (użytkownika wieczystego) działki nr A w sposób nadmierny, wykraczający poza granice władztwa planistycznego Gminy. Uchybienie to przesądza automatycznie o konieczności wyeliminowania § 18 ust.4 uchwały – w odniesieniu do w/w działki – z obrotu prawnego.

Sąd odnotował jednak, że zakaz samodzielnego realizowania na działce nr A (w części znajdującej się w jednostce UKW1) inwestycji budowlanych w postaci budynków nie wynika wyłącznie z przyjęcia regulacji zawartej w § 18 ust. 4, ale także, równolegle, z § 18 ust. 8 uchwały, nie dopuszczającego realizacji w tej jednostce nowych budynków, w tym garażowych i gospodarczych. Z § 18 ust. 5 uchwały wynika zatem, iż w jednostce terenowej UKW1 dopuszcza się wyłącznie przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku głównego, a także jego wymianę, pod warunkiem spełnienia innych wymagań ustalonych dla tej jednostki terenowej.

Ze w/w postanowień Planu w czytelny sposób wynika, że: (-) intencją uchwałodawcy planistycznego, przeznaczającego jednostkę terenową UKW1 pod usługi, było utrzymanie status quo w zakresie ilości budynków, znajdujących się w tej jednostce w dacie uchwalania planu, (-) dopuszczalny przedmiot działań inwestycyjnych, odnoszących się budynków, ogranicza się w tej sytuacji wyłącznie do przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku głównego, a także jego wymiany, pod warunkiem spełnienia innych wymagań ustalonych dla tej jednostki terenowej.

Sąd uznał, iż w/w § 18 ust. 5 i 8 planu, podyktowane względami ładu przestrzennego, nie naruszają granic władztwa planistycznego Gminy.

Dalej Sąd wskazał, że część działki nr A znajduje się na obszarze jednostki terenowej UU2 (usługi – bez przesądzania ich profilu), objętej postanowieniami § 21 Planu (łącznie z jednostkami UU1 i UU3). W ust. 3 tego paragrafu zastrzeżono obowiązek zagospodarowania całego terenu jednostki w formie jednego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, w rozumieniu § 2 pkt 18. W § 21 ust. 4 Planu wskazano natomiast, że ustala się zabudowę terenu jednostki jednym budynkiem usługowym. Ustalenie w Planie nakazu zagospodarowania całej jednostki UU2 w formie jednego zespołu architektoniczno-budowlanego oraz zabudowania terenu jednostki jednym budynkiem usługowym, w sytuacji, w której jednostka ta obejmowała nie tylko nieruchomość należącą obecnie do skarżącej, ale również nieruchomości należące do innych podmiotów, doprowadziło do nadmiernego naruszenia uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) działki nr A, uniemożliwiając jej samodzielne zagospodarowanie.

Sąd nie podzielił natomiast zapatrywania skargi, iż również jako nadmierną ingerencję w prawo własności (użytkowania wieczystego) uznać należy ustalenie nakazu zabudowania całej jednostki terenowej jednym zespołem architektoniczno- urbanistycznym w odniesieniu do jednostek UUM5 (§ 31 ust. 4), UU3 (§ 21 ust. 3 i 4) oraz UU11 (§ 27 ust. 3 i 4), w sytuacji, w której jednostki te składają się wyłącznie z działek, stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego skarżącej.

W takich warunkach nie dochodzi bowiem do istotnego ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, stwierdzonego wcześniej w odniesieniu do jednostek terenowych UKW 1 i UU2, polegającego na uniemożliwieniu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu samodzielnego zagospodarowania gruntu. Powyższe prowadzi do wniosku, według którego, ustalenie w planie miejscowym - w celu zabezpieczenia określonych wymagań ładu przestrzennego, takich jak spójność, czy koncentracja zabudowy - nakazu zagospodarowania całej jednostki terenowej w formie jednego zespołu architektoniczno-urbanistycznego może znaleźć uzasadnienie, o ile nie narusza w/w uprawnień właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości.

W ocenie Sądu, charakter postępowania uregulowanego w art. 101 u.s.g. uniemożliwiał uwzględnienie zarzutu skargi, sformułowanego zresztą jedynie w sposób ogólny, co do wadliwego wyznaczenia w planie linii rozgraniczających poszczególne jednostki terenowe, na których położone są nieruchomości skarżącej, czego skutkiem miałoby być wadliwe prawnie ograniczenie możliwości inwestycyjnego wykorzystania tych nieruchomości. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie w/w linii nastąpiło z naruszeniem prawa.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do uregulowania w Planie kwestii przeznaczenia podstawowego jednostki planistycznej (§ 2 pkt 7 uchwały) oraz jej przeznaczenia dopuszczalnego (§ 2 pkt 8 uchwały) w sposób niedostatecznie precyzyjny a przez to istotnie utrudniający stosowanie Planu w szczególności w jednostce UUM5. Sąd w pełni przychylił się w tym zakresie do wyczerpującego stanowiska Rady, zajętego w odpowiedzi na skargę trafnie podkreślającego m.in.: (-) brak w przepisach u.p.z.p. normy bezwzględnie nakazującej określanie w planie – np. w ujęciu procentowym - proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym, (-) konieczność traktowania "towarzyszącej funkcji mieszkaniowej", przewidzianej dla jednostki UUM5, nie jako przeznaczenia dopuszczalnego w rozumieniu §2 pkt 8 uchwały, odrębnego od przeznaczenia podstawowego w rozumieniu §2 pkt 7 uchwały (tj. w przypadku UUM5 usług), a jako elementu tegoż przeznaczenia podstawowego, (-) czytelne zdefiniowanie w § 2 pkt 39 uchwały pojęcia "posesja".

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skargi co do czytelności § 31 ust. 8 Planu, stanowiącego, że w budynkach od strony ul. P. ustala się zakaz realizacji mieszkań do wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne tej ulicy. Rada trafnie podniosła, że w/w postanowienie Planu uwzględnia wymagania sformułowane w toku uzgodnień projektu Planu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (pkt 2 postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] – k.193 akt postępowania planistycznego). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż ustalenie "wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne" ulicy P. winno następować z uwzględnieniem obowiązującego ustawodawstwa, regulującego kwestię dopuszczalnych poziomów oddziaływania akustycznego na otoczenie.

Sąd nie zgodził się także ze skargą, że "wprowadzony na terenie UUM5 obowiązek przeznaczenia na usługi wszystkich parterów budynków jest niespójny z ustaloną dla tej jednostki wysokością zabudowy." Podkreślił, iż w świetle § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały, zakaz realizacji na obszarze UUM5 towarzyszącej funkcji mieszkaniowej w parterach budynków odnosi się wyłącznie do budynków, w których miałaby być realizowana zarówno funkcja usługowa, jak i mieszkaniowa. Zakaz ten nie dotyczy natomiast budynków odrębnych, w których realizowana byłaby wyłącznie funkcja mieszkaniowa.

Sąd stwierdził, że w skardze nie zawarto szczegółowego uzasadnienia dla tezy, iż podnoszona przez skarżącą konieczność zapewnienia wyższej kondygnacji usługowej uniemożliwia zrealizowanie ustalonej w Planie wysokości 16 m i intensywności 1,8, w związku z czym ustalenia Planu miałyby w tym zakresie charakter pustego zapisu. Sąd uznał, że postulaty zwiększenia przewidzianych w Planie parametrów zabudowy winny być podnoszone w postępowaniu planistycznym w formie wniosków do planu lub uwag do projektu Planu. Sama niezgodność przyjętych w Planie parametrów z oczekiwaniami właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu, przy jego bierności w tym zakresie na etapie procedury planistycznej, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania legalności postanowienia Planu.

Sąd nie zgodził się także ze skargą, że brak spójności postanowień Planu, odnoszących się w szczególności do: (-) ilości miejsc parkingowych, (-) powierzchni biologicznie czynnej oraz (-) parametrów zabudowy, uniemożliwia racjonalne inwestowanie w jednostce UU11.

Sąd w całości przychylił się do stanowiska odpowiedzi na skargę, opartego o szczegółową analizę, iż wykorzystanie przez inwestora - przy realizowaniu wymogu zachowania na działce wymaganego Planem udziału powierzchni biologicznie czynnej - powierzchni płaskiego dach budynku, jego części lub ewentualnie innej powierzchni budynku (do czego upoważniają przepisy budowlane) umożliwia pełne wykorzystanie zakładanego w Planie potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Trafnie również podniosła Rada, że Plan ustala parametry graniczne. Intensywność i wysokość budynku mogą być mniejsze, a powierzchnia p.b.c. większa, niż określone w Planie.

Sąd nie podzielił też zarzutu, według którego, niemożność wykonania przepisów dotyczących parametrów zabudowy wynika również z obowiązku "zachowania, rewitalizacji oraz uzupełnienia przez wprowadzenie nowej roślinności istniejących zgrupowań zieleni towarzyszącej, głównie naturalnej na terenach obiektów usługowych" (§ 5 ust. 4 uchwały), co determinuje usytuowanie obiektów usługowych, mających ponadto przyjąć formę jednego budynku. Przekonująco argumentuje w tym kontekście Rada, że kwestionowany nakaz znajduje uzasadnienie w dobie intensywnych zmian klimatycznych, zapewniając ochronę zasobów przyrodniczych w postaci zgrupowań zieleni występującej na terenach usługowych. Jednocześnie zakaz ten nie pociąga za sobą dodatkowego zmniejszenia powierzchni nieruchomości, którą można wykorzystać na cele inwestycyjne, albowiem jego realizacja następuje w ramach obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd nie podzielił zapatrywania, że sam fakt spełniania na części jej nieruchomości stosownych wymogów ochrony akustycznej, hipotetycznie umożliwiających realizację usług w postaci placówek opiekuńczych i szkolnych dla dzieci i młodzieży, przesądza o wadliwości postanowień Planu, wyłączających taki sposób zagospodarowania terenu. Sąd podzielił stanowisko Rady, według którego, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego gmina posiada istotny margines swobody w zakresie określania w Planie katalogu dopuszczalnych funkcji usługowych, umożliwiający dokonywanie stosownej selekcji niezależnie od kryterium samej potencjalnej niesprzeczności danej funkcji usługowej z przepisami szczególnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w zakresie pkt 2 wyroku. Zarzuciła:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy i niewystarczającym uzasadnieniu wyroku w zakresie zgodności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 147 § 1 P.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona i uzasadniona, w szczególności w zakresie zgodności zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim zgodna;

3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu: Dz.U. jak wyżej) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim zgodna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 2 oddalający skargę i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w tej części oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a organ będący uczestnikiem postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, także w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozważyć należy kwestie procesowe.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi jest procesowym aspektem zarzutu o charakterze materialnoprawnym. W opisie naruszenia Spółka stwierdziła przecież, że oddalono skargę, pomimo że sprawa nie była należycie wyjaśniona i uzasadniona, w szczególności w zakresie zgodności zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadność omawianego zarzutu procesowego podniesionego w skardze kasacyjnej jest zatem uwarunkowana zasadnością zarzutów materialnych.

Podobnie, skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na niewystarczającym uzasadnieniu wyroku w zakresie zgodności uchwały z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest uzależniona od zasadności zarzutów podniesionych w materialnej podstawie kasacji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy jest natomiast bezpodstawny.

Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Podał, że podstawę zaskarżenia stanowi przepis art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził, że w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uregulowano przesłanek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przywołał i zaaprobował wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, przesłanki te wyznacza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omówił przepisy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy, wyjaśniając pojęcie władztwa planistycznego gminy. Nawiązał także do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnotował wskazanie w skardze przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zauważył, że w skardze nie skierowano zarzutu naruszenia tych przepisów przeciwko poszczególnym postanowieniom Planu. Następnie, obszernie odniósł się do przepisów Planu, które zostały przywołane w uzasadnieniu skargi.

Podał, w jakim zakresie określone przepisy Planu (§ 18 ust. 4, § 21 ust. 3 i 4, § 18 ust. 5 i 8, § 31 ust. 4, § 27 ust. 3 i 4) stanowią naruszenie władztwa planistycznego, a w jakim zakresie, w odniesieniu do działek skarżącej, o takim naruszeniu nie można powiedzieć.

Sąd pierwszej instancji powołał przepisy § 2 ust. 7 i § 2 ust. 8 Planu, wyjaśniając zakres przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Ocenił, że unormowania te są wystarczająco precyzyjne. Przedstawił wywód dotyczący spójności postanowień Planu w zakresie przeznaczenia parterów na usługi, wysokości zabudowy, ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, parametrów zabudowy. Poruszył także zagadnienia obowiązku zachowania, rewitalizacji oraz uzupełnienia nowej roślinności, na terenach obiektów usługowych, formy budynków usługowych, ochrony akustycznej i łączonego z nią przez skarżącą wyłączenia zagospodarowania terenu w postaci placówek opiekuńczych i szkolnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poruszono także kwestię wyznaczenia w Planie linii rozgraniczających.

We wszystkich tych wypowiedziach Sąd odnosił się szczegółowo do poszczególnych jednostek planistycznych, w zakresie w jakim dotyczą interesu prawnego skarżącej.

Bezpodstawny jest więc zarzut niepełnego wyjaśnienia stanu sprawy. Natomiast użycie w opisie naruszenia zwrotu o niewystarczającym uzasadnieniu w zakresie zgodności uchwały z przepisami art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy ma charakter tezy materialnoprawnej, w oparciu o którą skarżąca kwestionuje prawidłowość zaskarżonego wyroku. Utrwalony jest zaś pogląd, według którego, z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności merytorycznej wyroku.

Podsumowując analizowany zarzut należy ocenić, że wbrew zarzutowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom dyspozycji tej normy. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wynika z poprzedzających uwag, Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Uzasadnienie przedstawia jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty materialnoprawne.

W pierwszym zarzucie podstawy materialnej skarżąca podniosła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim zgodna.

Analizę zasadności tak sformułowanego zarzutu rozpocząć należy od przytoczenia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zastrzegając, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku, a także pamiętając, że przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była uchwała w zakresie obejmującym działki nr A, B i C z obrębu [...], położone przy ul. P. w Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy, stwierdzić od razu należy, że teza o braku zgodności uchwały z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest bezpodstawna. Uchwała określa, w odniesieniu do wskazanego terenu, zarówno przeznaczenie terenów, jak i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W skardze kasacyjnej, zarówno w opisie naruszenia zawartym w zarzucie, jak i w uzasadnieniu, nie sprecyzowano, w jakim zakresie, w odniesieniu do działek nr A, art. C i art. B, organ gminy nie wywiązał się z obowiązku nałożonego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, że uchwala w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim zgodna.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Uchwała określa, w odniesieniu do wskazanego terenu, zarówno zasady kształtowania zabudowy, jak i wskaźniki oraz parametry, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6.

W opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, którego z obowiązkowych wskaźników, wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6, w odniesieniu do działek nr A, nr C i nr B, w Planie zabrakło.

Innym zagadnieniem, nie sformułowanym w podstawach skargi kasacyjnej, jest to, czy wywiązując się z obowiązków określonych w dyspozycjach art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy, prawodawca gminny nie naruszył, w sposób istotny, innych, niż określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, zasad sporządzania planu miejscowego albo czy nie naruszył w sposób istotny trybu sporządzania planu miejscowego.

Zarzuty skargi kasacyjnej pod adresem wyroku wydanego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, powinny być skonkretyzowane. Powinny precyzyjnie wskazywać, w jakim zakresie kontrola sądowa aktu prawa miejscowego została przeprowadzona nieprawidłowo. Zarzut niedostrzeżenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji istotnego naruszenia zasad powinien wskazywać normę lub normy planu miejscowego, które zdaniem wnoszącego kasację zostały ustanowione z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a także wskazywać normy prawa powszechnie obowiązujące, w których te zasady są zawarte.

Natomiast zarzut błędnego, zdaniem wnoszącego kasację, zaaprobowania przez sąd administracyjny naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego powinien wskazywać konkretne przepisy ustawy regulujące ów tryb oraz normy planu ustanowione z naruszeniem tego trybu (w niektórych przypadkach naruszenia trybu może chodzić o całość unormowań planu).

Takiego powiązania naruszonych norm art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy ze stosownymi normami zaskarżonej uchwały w zarzutach skargi kasacyjnej nie przedstawiono.

Możliwe jest podjęcie próby odniesienia się do merytorycznych zagadnień podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakkolwiek od razu skonstatować należy, że wywody przedstawione w tym uzasadnieniu nie precyzują i nie konkretyzują, w wypowiedziach stanowiących zwartą, logiczną całość, naruszeń w odniesieniu do terenów należących do skarżącej objętych stosownymi jednostkami planistycznymi.

Próba odniesienia się do zarzutów materialnych może polegać, z uwagi na konstrukcję zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, na powiązaniu opisów naruszenia zawartych w obu zarzutach z treścią punktu IV.2 uzasadnienia skargi kasacyjnej – podsumowanie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz treścią punktu IV.3 – podsumowanie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6.

Konieczne jest od razu spostrzeżenie, że podsumowanie uzasadnienia skargi kasacyjnej, co do obu zarzutów, nie przywołuje żadnego innego przepisu ustawy oraz nie przywołuje żadnego przepisu zaskarżonej uchwały. Wymienia odnoszące się do art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 zagadnienia, bez powiązania ich ze stosownymi normami Planu oraz bez powiązania ich z jednostkami planistycznymi.

Podsumowanie, jak wynika ze znaczenia tego określenia, odnosi się do poprzedzającej części uzasadnienia.

W związku z tym odnotować należy, że jako uzasadnienie zarzutów może być potraktowana, poza częścią IV, tylko treść zawarta w punkcie III, zaczynająca się od słów "ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powyższych kwestiach nie można się zgodzić". Takiego uzasadnienia nie stanowi natomiast treść punktu I uzasadnienia. W tej części pisma skarżąca przypomniała zarzuty skargi. Podobnie, nie może być traktowana jako uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej ta część pisma (punkt II), w której skarżąca przedstawiła orzeczenie Sądu pierwszej instancji. Skarżąca określiła uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w części oddalającej skargę, jako skrótowe i ogólnikowe, a następnie prawie w całości ograniczyła się do cytatów z uzasadnienia tego wyroku.

Jednocześnie jednak w pewnych częściach uzasadnienia skargi kasacyjnej znajdują się wypowiedzi pomocne w odczytaniu treści uzasadniania zarzutów.

Mimo wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, można więc odnieść się merytorycznie do zagadnień spornych, w zakresie, w jakim ustalenie rzeczywistej treści zarzutów materialnych jest możliwe, przy wykorzystaniu wypowiedzi skarżącej zawartych w całym uzasadnieniu.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, zauważyć można, że w podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej (IV.2), skarżąca przytaczając treść art. 15 ust. 2 pkt 1, pogrubiła słowa "przeznaczenie terenów", a następnie stwierdziła, że Sąd niesłusznie uznał, że rada gminy w ramach uprawnienia do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu, może uczynić to w sposób nieczytelny dla właścicieli i umożliwiający swobodną interpretację przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pewność i jasność prawa została przez skarżącą poruszona również w punkcie III.5 uzasadnienia skargi kasacyjnej, przy czym skarżąca powołała przepisy § 2 pkt 7 i 8 uchwały, a także wskazała jednostkę planistyczną oznaczoną symbolem UUM5, nawiązując do rozumienia i proporcji przeznaczenia podstawowego, dopuszczalnego i towarzyszącego.

Teza o akceptacji Sądu dla unormowania niejasnego i wywołującego wątpliwości interpretacyjne, w tym zakresie, odbiega od rzeczywistego stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi co do uregulowania w Planie kwestii przeznaczenia podstawowego jednostki planistycznej (§ 2 pkt 7) oraz jej przeznaczenia dopuszczalnego (§ 2 pkt 8) w sposób niedostatecznie precyzyjny, a przez to istotnie utrudniający stosowanie planu w szczególności w jednostce UUM5.

Stanowisko Sądu, akceptujące argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, według której, funkcji towarzyszącej nie można w odniesieniu do terenu objętego jednostką planistyczną UUM5 utożsamiać z funkcją dopuszczalną (§ 2 pkt 8), jest trafne. Ze szczegółowego unormowania odnoszącego się do jednostki terenowej UUM5, tj. § 31 ust. 1 Planu wprost wynika, że przeznaczeniem podstawowym są usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., odnotować najpierw trzeba, że w podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej (IV.3), skarżąca przytaczając treść art. 15 ust. 2 pkt 6, pogrubiła słowa "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu", a następnie "maksymalna wysokość zabudowy". Dalej skarżąca stwierdziła, że Rada m.st. Warszawy naruszyła powyższe normy w stosunku do nieruchomości skarżącej poprzez wskazane poniżej unormowania, z tym, że nie podała żadnego ustalenia uchwały z którą wiąże te zakwestionowane regulacje – nie wskazała żadnej normy Planu.

Po pierwsze, skarżąca stwierdziła, że naruszenie norm art. 15 ust. 2 pkt 6 nastąpiło poprzez ustanowienie obowiązku przeznaczenia na usługi wszystkich parterów budynków o wysokości maksymalnej 16 m. Nie wskazała stosownego ustalenia Planu w tej mierze. W punkcie III.4 uzasadnienia skargi kasacyjnej podniosła, że kwestia sprzeczności wysokości zabudowy z obowiązkiem lokalizacji usług w parterach budynków wydaje się oczywista w świetle skargi. Jeśli zaś Sąd miał wątpliwości, skarżąca powinna mieć szansę złożenia wyjaśnień. Dodała, że ustalona w Planie miejscowym wysokość zabudowy 16 m jest charakterystyczna dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pięciokondygnacyjnej (5x3 m+1 m wyniesienia parteru nad poziom przyziemia). Wprowadzenie nakazu lokalizacji usług na parterach we wszystkich budynkach mieszkalnych, w sytuacji gdy normy budowlane wymagają dla lokali usługowych zwiększenie wysokości pomieszczeń do co najmniej 3,3 m powoduje, że budynek mieszkalny z usługami w parterze nie może posiadać 5 kondygnacji w granicach wysokości 16 m. Zatem ustalenie Planu o wysokości zabudowy 16 m, przy równoczesnym obowiązku lokalizacji usług w parterach jest niemożliwe do zastosowania i niezgodne z intencją urbanistyczną projektu.

Zauważyć jeszcze można, że w punkcie I uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca przypomniała zarzut skargi, według którego, wprowadzony na terenie UUM5 obowiązek przeznaczenia na usługi wszystkich parterów budynków jest niespójny z ustaloną dla tej jednostki wysokością zabudowy.

Niezależnie od niewskazania w skardze kasacyjnej przepisów Planu, które zdaniem wnoszącej kasację naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 w tej mierze, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zajął w tym zakresie trafne stanowisko. Sąd skonstatował, że w świetle § 4 ust. 2 pkt 7 Planu, zakaz realizacji na obszarze UUM5 towarzyszącej funkcji mieszkaniowej w parterach budynków, odnosi się wyłącznie do budynków w których miałaby być realizowana zarówno funkcja usługowa, jak i mieszkaniowa. Zakaz ten nie dotyczy natomiast budynków odrębnych, w których realizowana byłaby wyłącznie funkcja mieszkaniowa.

Sąd stwierdził także, że sama niezgodność przyjętych w Planie parametrów z oczekiwaniami właściciela (użytkownika wieczystego), przy jego bierności w tym zakresie na etapie procedury planistycznej, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania legalności postanowień Planu.

Dodać można, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że parametr wysokości, będący rezultatem analiz urbanistycznych, nie może abstrahować od charakteru zabudowy występującej w okolicy.

W skardze kasacyjnej nie powiązano analizowanego zarzutu wprost z zagadnieniem kompetencji planistycznej gminy, wynikającej z art. 3 ust. 1 oraz z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak z całości unormowań jednostki UUM5, odnoszących się do wskaźników i parametrów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, wynika, iż ustanowienie maksymalnej wysokości zabudowy dla jednostki planistycznej UUM5, która według § 31 ust. 7 Planu wynosi 16 m, nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego gminy.

Takiego przekroczenia granic władztwa planistycznego w tej mierze skarżąca nie wykazała. Podkreślić zaś warto, że także kwestia maksymalnej wysokości zabudowy jest uwarunkowana zgodnością ze Studium oraz wymogami z art. 1 ust. 2 ustawy. Nadto, rozważenie interesu publicznego i prywatnego nastąpiło na etapie procedury planistycznej prowadzonej z udziałem poprzedników prawnych skarżącej.

Skarżąca stwierdziła następnie, że naruszenie norm art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nastąpiło również poprzez obowiązek zachowania istniejących zgrupowań zieleni na działkach budowlanych, co istotnie ogranicza sposób urządzenia terenu i umiejscowienie zabudowy na działce, uniemożliwiając realizację ustalonych przez plan wskaźników powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy.

Także w tym przypadku skarżąca nie wskazała naruszonego przepisu Planu miejscowego. Bez powołania przepisu Planu omówiono zagadnienie zachowania zieleni w punkcie III.6 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżąca podniosła, że prawo nie zabrania usuwania drzew i krzewów oraz wprowadza specjalne przepisy, procedury i opłaty z tym związane. Dodała, że w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zobowiązany jest do utrzymania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także może zostać zobowiązany przez organ administracji do przesadzenia drzew i krzewów albo do zastosowania nasadzeń zamiennych, nakaz zachowania roślinności nieobjętej ochroną na mocy przepisów szczególnych, w miejscu w którym aktualnie rośnie, jest niezasadny. Jednym zdaniem wnosząca kasację nawiązała do zakazu w punkcie I uzasadnienia skargi kasacyjnej, ale również w tej części uzasadnienia nie powołała żadnej normy Planu miejscowego.

Z uwagi na to, że w skardze powołano się w tym zakresie na § 5 ust. 4 Planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia tego przepisu, wskazując, że zakaz ten nie pociąga za sobą dodatkowego zmniejszenia powierzchni nieruchomości, którą można wykorzystać na cele inwestycyjne albowiem jego realizacja następuje w ramach obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Tego ustalenia Sądu pierwszej instancji nie podważono w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Jak natomiast wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, obowiązek ten nie pociąga za sobą dodatkowego zmniejszenia powierzchni nieruchomości, którą można wykorzystać na cele inwestycyjne. W tym dokumencie procesowym zauważono nadto, że kwestionowany zapis znajduje się w ramach ustaleń dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżąca nie złożyła zaś w skardze kasacyjnej ani zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ani zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, z powołaniem się na ten przepis ustawy.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według której, na terenie jej nieruchomości nie ma okazów drzew i krzewów, ani ich skupisk, uznanych za szczególnie cenne oraz objęte ochroną prawną, dodać można, że ochrona przyrody i środowiska w tym zakresie przewidziana została w unormowaniach § 6 ust. 1-8 Planu. Norma § 5 ust. 4 należy, jak już wyżej wskazano, do tych przepisów Planu, które stanowią zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Uzasadnienie dla takiego unormowania, wynikającego z charakteru Dzielnicy Warszawa-Wawer oraz jej centrum dzielnicowego, tj. Międzylesia, wskazuje na to, że również w tej mierze nie można postawić Gminie zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie niemożliwego, zdaniem skarżącej, do jednoznacznej interpretacji zakazu realizacji w budynkach mieszkań "do wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne tej ulicy".

Po raz kolejny odnotować należy brak powołania naruszonego przepisu Planu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (punkt I) skarżąca nawiązała do okoliczności podniesionej w skardze. Przypomniała, bez powołania się na konkretne unormowanie Planu (od razu można odnotować, że skardze wskazała w tym zakresie § 31 ust. 8 Planu), zawarte w skardze stwierdzenie, zgodnie z którym, w budynkach od strony ulicy P. ustalono zakaz realizacji mieszkań do wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne tej ulicy. Dodała, że ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne może wystąpić zawsze na każdej ulicy, w przypadku skumulowania się ruchu wyjątkowo hałaśliwych pojazdów. W rezultacie, w ocenie skarżącej, Plan wprowadził ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości przy nieczytelnym i nie mierzalnym warunku dopuszczenia funkcji zabudowy.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zarzut nieczytelności § 31 ust. 8 Planu jest bezzasadny. Stwierdził, że ustalenie "wysokości, do której może występować ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne" ulicy P., było efektem uzgodnienia projektu Planu, przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, dokonanego postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., nr ZNS-7111/17/2011/AS – karta 193 akt postępowania planistycznego. Dodał, że stosowanie tej normy będzie następowało z uwzględnieniem obowiązującego ustawodawstwa, regulującego kwestię dopuszczalnych poziomów odziaływania akustycznego.

Ostatnim przejawem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy była, zdaniem skarżącej, wykraczająca poza granice władztwa planistycznego ingerencja w katalog usług bytowych dla mieszkańców, bez uzasadnienia rzeczywistymi ograniczeniami środowiskowymi. Skarżąca nie powołała normy Planu, której ustanowienie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 w omawianym zakresie. Przywołała natomiast wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15, cytując tezy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, dotyczące obowiązku zachowania w procedurze planistycznej zasady proporcjonalności.

W punkcie III.3 uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, także bez przywołania konkretnych norm ustawy i uchwały, że ograniczenie katalogu usług bytowych dla mieszkańców w centralnej części Międzylesia nie znajduje podstaw w oddziaływaniu hałasowym ulicy P

Według skargi, co przypomniano w części wstępnej skargi kasacyjnej, na obszarze Planu bezpodstawnie wprowadzono zakaz dla jednej z najważniejszych kategorii usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, to jest placówek opiekuńczych i szkolnych dla dzieci i młodzieży. Skarżąca powołała się na ekspertyzę wykonaną przez eksperta Jacka Skorupskiego w listopadzie 2019 r. – na podstawie Mapy Akustycznej warszawy z 2017 r. Przytoczyła stwierdzenie, zgodnie z którym, na działce nr A nie występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, terenów domów opieki społecznej oraz terenów szpitali w miastach. W skardze wskazano w tym zakresie § 2 pkt 19 Planu, definiujący usługi. Z definicji tej rzeczywiście wynika wykluczenie z usług m.in. obiektów podlegających ochronie akustycznej, tj. związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, domów opieki społecznej i szpitali.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że tego rodzaju ograniczenie przeznaczenia terenu nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że jak wynika z poprzedzających uwag, zarzut związany z władztwem planistycznym nie został w skardze kasacyjnej poparty przywołaniem stosowanego przepisu ustawy. Nadto, wnosząca kasację nie podważyła wynikającego z akt planistycznych ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego, wykluczenie możliwości przeznaczenia terenu pod usługi edukacji nie było przedmiotem uwag i wniosków w procedurze planistycznej.

Warto także odnotować, że do zadań własnych gminy należą nie tylko sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym kompetencja ta została szczegółowo unormowana w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w normach art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1), ale także sprawy pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym) oraz sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8). Tak więc w ramach tych zadań, uwzględniając szereg innych uwarunkowań, w tym także odziaływanie akustyczne, gmina ma prawo przeznaczać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod usługi edukacji określone, a nie wszystkie tereny gminy objęte planami zagospodarowania przestrzennego.

Na zakończenie należy odnieść się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (punkt III.4) zarzutu, według którego, skarżąca powinna mieć szansę złożenia wyjaśnień. Co prawda zarzut ten dotyczy tylko zaistniałej, zdaniem skarżącej, sprzeczności między wysokością zabudowy a obowiązkiem lokalizacji usług w parterach, a nadto nie przywołano w tym fragmencie naruszonego przepisu, ale ewentualne pozbawienie strony, w postępowaniu sądowym, możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) powinno być, jak na wstępie niniejszego uzasadnienia stwierdzono, brane pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

Przed rozważeniem zagadnienia zagwarantowania skarżącej prawa do obrony swych praw w postępowaniu sądowym, konieczne jest spostrzeżenie, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przed uchwaleniem zaskarżonego Planu procedury planistycznej.

W procedurze tej aktywny udział wzięła poprzedniczka prawna skarżącej, [...] Sp. z o.o., będąca użytkownikiem wieczystym działki nr A, która złożyła szereg uwag do projektu Planu, które to uwagi w części zostały uwzględnione. Poprzednicy prawni skarżącej nie złożyli wniosków do Planu.

Skonstatować następnie można, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji zbadał istotne okoliczności faktyczne.

Niezależnie od dysponowania aktami postępowania planistycznego zażądał od organu przedłożenia wypisu i wyrysu z Planu miejscowego dla działek nr A, C i B. Dokument ten został przesłany przez organ wraz z pismem z dnia 24 września 2020 r. i dołączony do akt sądowych.

Zarządzeniem z dnia 19 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału IV WSA w Warszawie, w związku z dynamicznym wzrostem zagrożenia epidemicznego na terenie województwa mazowieckiego, mając na uwadze, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zarządzam zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy: z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. Termin posiedzenia niejawnego wyznaczył na 17 grudnia 2020 r.

Zarządził poinformowanie stron postępowania - pełnomocnika skarżącej - radcę prawnego A. Sz. oraz pełnomocnika organu - radcę prawnego A. K. - o zmianie trybu rozpoznania sprawy i podstawie prawnej zarządzenia, wskazanie, że oznacza to, że sprawa zostanie rozpoznana bez osobistego udziału stron postępowania oraz poinformowanie o wyznaczonym terminie posiedzenia niejawnego.

Jak wynika z akt sprawy, pismo informujące o zmianie trybu rozpoznania sprawy, w którym wskazano także termin posiedzenia niejawnego, zostało pełnomocnikowi skarżącej doręczone w dniu 26 listopada 2020 r. Posiedzenie niejawne odbyło się w dniu 17 grudnia 2020 r.

Pełnomocnik skarżącej nie złożyła żadnego pisma procesowego. W trakcie postępowania sądowego nie złożyła także wniosków dowodowych oraz ewentualnych pisemnych wyjaśnień. Jak z tego wynika, mimo braku przeszkód, w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie ograniczyła swoją aktywność procesową do złożenia skargi.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw.

W konsekwencji takiej oceny zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł oparto art. 204 pkt 1 P.p.s.a.