Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Warszawa, 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej H. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 2375/19

Uzasadnienie

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania H. S., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności "decyzji" Naczelnika Gminy w [...] z [...] kwietnia1978 r. nr [...] i umorzył postępowanie.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją z [...] kwietnia1978 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...] stwierdził, na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., nr 22, poz. 159), przejście na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o pow. 21,65 ha, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], stanowiącej własność H. S. (córki A. i R.).

Pismem z 28.07.2015 r. H. S. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. "decyzji" z dnia [...].04.1978 r.

Decyzją z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Wojewoda [...], odmówił stwierdzenia nieważności "decyzji" Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].04.1978 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że kontrolowana "decyzja" z dnia [...].04.1978 r. stanowiła w istocie zaświadczenie, wydane na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które potwierdza, że objęta nim nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Brak jest zaś możliwości stwierdzenia nieważności zaświadczenia.

H. S. złożyła odwołanie od ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy aktu administracyjnego, a następnie czy kontrolowany akt (decyzja, postanowienie) wszedł do obrotu prawnego i czy uzyskał przymiot ostateczności.

Organ wyjaśnił, że według art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jej wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej. Uznaje się jednak, że minimum elementów które powinien zawierać ww. akt administracyjny to: oznaczenie organu, oznaczenie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że w rozstrzygnięciu (osnowie) aktu administracyjnego zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w formie tego aktu. Przy czy wola organu administracji powinna być wprost wyrażona w sposób władczy i kategoryczny, gdyż treści rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.

Organ odwoławczy ocenił, że "decyzja" z [...].04.1978 r. niewątpliwie zawiera oznaczenie organu administracji publicznej oraz podpis osoby upoważnionej (są to jednak elementy obecne w każdym piśmie organu, nie tylko w rozstrzygnięciach).

Stwierdzić, iż tzw. "decyzja" nie rozstrzyga jednak sprawy administracyjnej. Treść ww. dokumentu wskazuje, iż zawiera ona jedynie poświadczenie faktu i stanu prawnego, który został ustalony przez organ administracji w oparciu o prowadzone ewidencje, ewentualne rejestry bądź z inne dane znajdujące się w posiadaniu organu administracji. W "decyzji" tej bowiem organ - na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., nr 22, poz. 159) - potwierdził jedynie fakt przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej [zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia [...] marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich] mienia obywatelki[...], której wobec uzyskania przez nią potwierdzenia narodowości [...] przysługiwały dotychczas prawa wynikające z obywatelstwa [...], a która w związku z wyjazdem z kraju obywatelstwo [...] utraciła.

Według przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. ujawnienie właściciela nieruchomości wymagało jedynie wniosku właściwego organu administracji o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Skutek prawno-rzeczowy następował z mocy prawa bez konieczności potwierdzenia go w decyzji administracyjnej.

W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że "decyzja" z [...].04.1978 r. nr [...] wydana Naczelnika Gminy w [...] stanowi w istocie zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., a zatem nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przedmiotowa "decyzja" nie została skierowana do żadnej strony. Z rozdzielnika "decyzji" wynika, że organ nie zamierzał w szczególności doręczyć jej osobie, której mienie podlegało przejęciu z mocy prawa. Tym samym nawet organ był przeświadczony, że przedmiotowy dokument, nie powoduje skutków prawno-rzeczowych, a jedynie potwierdza skutek, który zaszedł z mocy prawa.

Powyższa okoliczność (tj. intencjonalne wyłączenie strony z listy adresatów) zdaniem organu odwoławczego wyklucza również możliwość wejścia tej "decyzji" z dnia [...].04.1978 r. do obrotu prawnego.

Wniosek H. S. dotyczy stwierdzenia nieważności pisma, które nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz zaświadczenie.

Organ uznał, że wniosek z 28.07.2015 r. jest bezprzedmiotowy, albowiem brak jest przedmiotu postępowania w postaci decyzji administracyjnej mogącej być przedmiotem kontroli legalności prowadzonej na podstawie art. 156 i nast. k.p.a.

Dlatego zdaniem organu decyzję organu I instancji należało w całości uchylić oraz umorzyć prowadzone przed organem wojewódzkim postępowanie z wniosku H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji.

H. S. wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w części umarzającej postępowanie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) rażące naruszenie prawa materialnego - art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. , nr 22, poz. 159) przez uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie mimo. że H.S., nabyła sporną nieruchomość w drodze dziedziczenia po zmarłej w 1945 r. matce H.G.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a - zasady praworządności - poprzez uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dn. [...].04.1978 r., znak [...] jest zaświadczeniem, mimo że w dacie jej wydania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierały upoważnienia do wydawania zaświadczeń (art. 217 k.p.a. nie istniał), takiego upoważnienia nie zawierała również ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. Nr 22 z 1969 r., poz. 159),

b) art. 156 k.p.a. lub 158 k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dn. [...].04.1978 r., znak [...] lub odmowę stwierdzenia nieważności i wskazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez uznanie, że przy wydawaniu tego orzeczenia nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie w zaskarżonej części decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, że w ramach postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w [...] doszło z mocy prawa do przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości H.S. na podstawie art. 38 ust.3 ustawy z dnia 14 lipca 196lr. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. , nr 22, poz. 159), gdy tymczasem przepis ten nie miał zastosowania do spadkobierców osób w nim wymienionych (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 29 czerwca 2012 r., III CZP 88/11). Nieruchomość będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji nabyła w drodze dziedziczenia skarżąca – H. S. (z domu G.), po swojej matce R. "R." G.. która zmarła w dn. [...].09.1945 r. - na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dn. [...].12.1963 r., sygn. akt [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju swoją decyzją naruszył również art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p. - przez co rażąco naruszył zasadę praworządności poprzez uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dn. [...].04.1978 r., znak [...] jest zaświadczeniem. Jak sam wskazał Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie to spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej. Natomiast w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w [...] przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierały upoważnienia do wydawania zaświadczeń (w ogóle). Powoływany przez Ministra art. 217 k.p.a. w tym czasie nie istniał. Decyzja z dn. [...].04.1978 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. Nr 22 z 1969 r., poz. 159). Przepisy te nie zawierają upoważnienia do wydawania zaświadczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Upoważniają one jedynie (art. 38 ust. 6) do złożenia wniosku o wpisanie w księdze wieczystej tytułu własności Państwa do przejętej nieruchomości, co zresztą było czynione.

Interpretacja prawna Ministra zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z zasadą praworządności, gdyż nie ma oparcia w żadnych przepisach prawa.

Wobec powyższych zarzutów, należy uznać, że organ administracji naruszył też art. 156 kpa lub 158 kpa, przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dn. [...].04.1978 r., znak [...]. Powszechnie przyjęta jest bowiem interpretacja, że ustawa z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. , nr 22, poz. 159) nie zawierała postawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości za własność Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, ponieważ kontrola legalności przeprowadzana w tym trybie może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnej, a kwestionowane pismo z [...] kwietnia 1978 r. nie jest decyzją lecz zaświadczeniem.

To nieprawidłowe stanowisko organu odwoławczego doprowadziło do sytuacji, w której organ nie dokonał merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie ocenił czy kontrolowane rozstrzygnięcie spełnia którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wywiódł, że zainicjowane postępowanie nieważnościowe dotyczy zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Przede wszystkim nie zauważył, że stanowisko wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 1978 r. wyrażone przez organ administracji publicznej nie może stanowić zaświadczenia przewidzianego w art. 217 k.p.a., ponieważ w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia przepis ten nie obowiązywał. Instytucja ta została dodana do kodeksu ( art. 150 28 ) dopiero ustawą z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 1980 r., nr 4, poz.8), która weszła w życie z dniem 1 września 1980 r.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie stanowiło decyzji, ponieważ wbrew stanowisku organu posiada wszystkie cechy przewidziane dla tej formy rozstrzygnięcia w art. 99 § 1 k.p.a. obowiązującego w dacie jej wydania. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego.

Nie ma racji organ odwoławczy, że decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia. Nie ma wątpliwości, że organ administracji wydając przedmiotową decyzję stwierdził fakt przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Stosownie do treści art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., nr 22, poz. 159) nieruchomości stanowiące zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 z późniejszymi zmianami) własność osób, którym wobec uzyskania przez nie stwierdzenia narodowości [...] służyło obywatelstwo [...], przechodzą z samego prawa na własność Państwa, jeżeli osoby te w związku z wyjazdem z kraju utraciły lub utracą obywatelstwo [...]. Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością z dniem, w którym złożyły właściwym organom polski dowód osobisty i otrzymały dokument uprawniający do wyjazdu za granicę. Organ wydający decyzję ten właśnie przepis ustawy wskazał jako podstawę prawną wydanej decyzji w zw. z art. 97 k.p.a. z którego wynikała zasada załatwiania sprawy przez organ wydaniem decyzji. Zawarte w wydanej decyzji rozstrzygnięcie polegało na stwierdzeniu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, a tym samym na potwierdzeniu, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 38 ust. 3 ww. ustawy.

Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego co do tego, że wydana przez organ decyzja z [...] kwietnia 1978 r. nie została skierowana do żadnej strony, co organ uzasadnił tym, że z rozdzielnika decyzji nie wynika zamiar doręczenia jej dotychczasowej właścicielce nieruchomości. Kwestia niedoręczenia decyzji właścicielce nieruchomości nie wpływa na ocenę tego czy decyzja została skierowana do stron postępowania. W ocenie sądu nie ma wątpliwości co do tego, że w decyzji określono strony postępowania, co wynika z osnowy decyzji, nie zaś z jej rozdzielnika. Organ określił, że odebranie nieruchomości dotyczy jej dotychczasowej właścicielki H. S. i następuje na rzecz Skarbu Państwa, a zatem wskazał strony postępowania.

Niedoręczenie decyzji dotychczasowej właścicielce nieruchomości wiązało się z pozbawieniem jej czynnego udziału w postępowaniu na tym jego etapie i mogło stanowić podstawę do wzruszenia decyzji w trybie wznowieniowym.

Decyzja zawiera wzmiankę o prawomocności, co oznacza, że została doręczona drugiej stronie postępowania i tym samym weszła do obrotu prawnego.

Tak więc w przedmiotowej sprawie nie było przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej [...] kwietnia 1978 r. przez Naczelnika Gminy w [...], co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu wydanej przez organ odwoławczy decyzji. Mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji w części obejmującej umorzenie postępowania, sąd uznał, że zarówno skarga, jak też żądanie obejmowało całą decyzję, ponieważ umorzenie postępowania jest integralną częścią decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie może tylko uchylić decyzji organu I instancji.

Ponieważ organ odwoławczy nie dokonywał oceny czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. sąd nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Z uwagi na to, że także organ I instancji nie dokonał w sprawie wystarczających ustaleń faktycznych do wydania rozstrzygnięcia, poprzestając na stwierdzeniu, że wydana decyzja w istocie stanowiła zaświadczenie, konieczne stało się uchylenie także decyzji organu I instancji w celu zagwarantowania stronie prawa do dwuinstancyjności postępowania.

Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.