II SA/Rz 117/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-07-02	
Data wpływu	2009-02-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Ryszard Bryk /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1, lit. a i c; art. 135;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 48 ust. 3 i 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi F.K. i J.B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.	
Uzasadnienie
II SA/Rz 117/09

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi J. B. i F. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołań B. i J. P. oraz J. B. i F. K. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] nakazującą J. B. i F. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o pomieszczenia kuchni, przedpokoju, WC, wiatrołapu i nabudowanej części budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 331 położonej w Z.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu 6 września 2007 roku urzędnicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę budowy budynku garażowego i przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanej na działce o nr ewid. 331 w Z. W następstwie poczynionych ustaleń w dniu 19 listopada 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (nazywany dalej w skrócie PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 331 w Z., stanowiącej własność J. B. i F. K.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami, powoływana dalej w skrócie Upb) PINB wstrzymał J. B. i F. K. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 331 w Z. z uwagi na realizowanie ich bez wymaganego pozwolenia. Jednocześnie organ nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób nieuprawnionych i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 czerwca 2008 roku zaświadczenia Burmistrza Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Upb. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na działce o nr ewid. 331 w Z., stanowiącej własność J. B. i F. K. zlokalizowany jest budynek mieszkalny, który został przebudowany. Roboty budowlane polegały na dociepleniu istniejących ścian drewnianych budynku wraz z wykonaniem elewacji, zmiany pokrycia dachowego, przebudowie wewnętrznych ścian drewnianych na murowane wraz z przebudową ścian drewnianych pomieszczenia gospodarczego na garaż z wykonaniem stropu żelbetowego. Na całości istniejącego poddasza dokonano przebudowy strychu na pomieszczenia mieszkalne wraz z wykonaniem schodów żelbetowych. Ponadto w pomieszczeniu garażu wykonano osadnik ścieków, żelbetowy zabezpieczony stalowym włazem z odpowietrzeniem na zewnątrz. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów organ ustalił, że roboty rozpoczęto w 2002 roku i trwają one nadal do dnia wydania postanowienia. Na całość wymienionych robót inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. Przedstawione okoliczności, w ocenie organu, dają podstawę do zakwalifikowania prowadzonych robót jako budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i poddania ich rygorom przewidzianym art. 48 i art. 49 Upb łącznie z opłatą legalizacyjną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] PINB nakazał J. B. i F. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o pomieszczenia kuchni, przedpokoju, WC, wiatrołapu i nabudowanej części budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 331 położonej w Z., jako realizowanych bez wymaganego pozwolenia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 48 ust. 1 Upb oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, powoływanej dalej w skrócie jako Kpa). W motywach swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na analogiczne okoliczności faktyczne jak w postanowieniu z dnia [...]grudnia 2007 roku a ponadto dodał, że przy budynku mieszkalnym, na parterze dobudowano pomieszczenia kuchni, przedpokoju, WC, wiatrołapu natomiast na poddaszu wykonano taras. Całość rozbudowanych pomieszczeń przykryto dachem konstrukcji drewnianej łącząc go z istniejącym dachem na budynku mieszkalnym. W konkluzji organ wskazał, że inwestorzy nie przedstawili w terminie zakreślonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku dokumentów pozwalających zalegalizować dokonaną przez nich samowolę budowlaną. Z tych przyczyn w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 4 Upb organ zmuszony był orzec o rozbiórce.

Decyzję doręczono J. B. i F. K.w dniu 17 lipca 2008 roku, natomiast B. i J. P. - właścicielom działki o nr ewid. 319 położonej w Z., sąsiadującej z działką 331 stanowiącą własność J. B. i F. K. - w dniu 14 lipca 2008 roku. W dniu 18 lipca 2008 roku (data wpływu do PINB) odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku złożyli B. i J. P. Zarzucili w nim, że organ w swej decyzji nie objął obowiązkiem rozbiórki również rozbudowanej części garażu, która położna jest zbyt blisko granicy ich działki przez co uniemożliwia jej ewentualna zabudowę.

W dniu 30 lipca 2008 roku odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] lipca 2008 roku wnieśli również J. B. i F. K. Zarzucili w nim naruszenie art. 7, 8, 10 § 1 i 77 Kpa poprzez nieustalenie, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę i w konsekwencji czy istniały przesłanki ich legalizacji, uniemożliwienie odwołującym się przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań oraz brak wnikliwego zbadania przyczyn, z powodu których odwołujący się nie dotrzymali terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku. W uzasadnieniu odwołania J. B. i F. K. wyjaśnili, że w części wykonali obowiązki nałożone na nich postanowieniem z [...] grudnia 2007 roku; przedłożyli inwentaryzację budowlaną, natomiast jako przyczyny niewywiązania się z pozostałej ich części wskazali na swój podeszły wiek, zły stan zdrowia oraz niewłaściwe działanie osoby, której w zaufaniu powierzyli zgromadzenie wymaganych dokumentów. Zdaniem odwołujących się, gdyby organ wykazał się większą wrażliwością i zbadał przyczyny opóźnienia, nie byłoby konieczności wydawania zaskarżonej decyzji i można by poprzestać na przedłużeniu terminu zakreślonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku. Podkreślili również, że w chwili obecnej wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działkę nr 331 w Z.

W konkluzji J. B. i F. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie decyzji przez organ I instancji w trybie art. 132 Kpa oraz o wydłużenie terminu do wykonania nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku obowiązków do dnia 31 grudnia 2008 roku.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany w skrócie PWINB) utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...]. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Upb. W wyjaśnieniu motywów swojej decyzji PWINB przytoczył stan faktyczny ustalony przez organ I instancji oraz powołał zarzuty i wnioski odwołań J. B. i F. K. oraz B. i J. P.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 Kpa PWINB zwrócił uwagę, że właściwy do jego rozpatrzenia jest organ I instancji, a ponieważ nie został on przez niego uwzględniony, to oznaczać to musi, że w jego ocenie nie było ku temu podstaw.

Odpowiadając na zarzut odwołania B. i J. P. o nieobjęciu nakazem rozbiórki rozbudowanej części garażu organ zwrócił uwagę, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję niedotyczyło tej części budynku. Dalej wyjaśniono, że przedmiotem decyzji, której dotyczy odwołanie jest rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego na działce nr 331 w Z.

Chodzi więc o tę część budynku, która usytuowana jest od jego strony południowo-zachodniej, w której znajdują się 4 pomieszczenia na parterze, tj. pomieszczenia kuchni, przedpokoju, WC i wiatrołapu, a w części nadbudowanej na tymi pomieszczeniami taras wraz z zadaszeniem połączonym z dachem przebudowanym nad istniejącym budynkiem. Pomieszczenie garażu, na które powołują się w odwołaniu B. i J. P. znajduje się natomiast w północno-zachodniej części budynku, która nie stanowił przedmiotu postępowania objętego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...]. W sprawie części budynku, do której należy garaż toczyło się postępowanie dotyczące robót polegających na przebudowie obiektu, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, nr [...]. Z tych przyczyn zarzuty dotyczące części budynku nieobjętej postępowaniem, w wyniku którego podjęto decyzję z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] nie mogą stanowić podstawy do jej uchylenia.

W dalszej części uzasadnienia PWINB odniósł się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo - w oparciu o wyjaśnienia J. B. i F. K. oraz pisemne interwencje właścicieli działki sąsiedniej - ustalił czasokres prowadzenia robót budowlanych, co zdeterminowało przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Dobudowana część budynku, której dotyczy postępowanie stanowi - w rozumieniu art. 3 pkt 1 Upb - "obiekt budowlany" . Pozwala to stwierdzić, że jej realizacja stanowi rozbudowę wcześniej istniejącego obiektu o innych wymiarach. Rozbudowa zaś, podobnie jak odbudowa i nadbudowa mieści się w zakresie pojęcia "budowy", o jakim mowa w art. 3 pkt 6 Upb. Wskazane okoliczności w ocenie PWINB uzasadniają przyjęte przez organ I instancji założenie, że do prowadzenia robót objętych zaskarżoną decyzją konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że PINB prawidłowo wszczął postępowanie dające możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli, a wobec niespełnienia warunków niezbędnych do jej przeprowadzenia zasadnie wydał decyzję o rozbiórce. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że przepisy prawa nie dają podstaw do prolongaty terminu na wykonanie obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 Upb, nie ma również obowiązku badania przyczyn uchybienia tego terminu i ewentualnego zawinienia podmiotów zobowiązanych. Jedyną normatywną podstawą do wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o art. 48 ust. 4 Upb jest ustalenie, że obowiązki nałożone wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Upb postanowieniem nie zostały wykonane. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem odwołujących się jakoby spełnili część nałożonych na nich obowiązków. Wyjaśnił, że inwentaryzacja budowlana została przedłożona na potrzeby innego postępowania, dotyczącego przebudowy obiektu, natomiast z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku nr [...] żaden nie został wykonany.

W odpowiedzi na argumenty dotyczące złego stanu zdrowia i wieku odwołujących się organ wywiódł, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Końcowo PWINB twierdził także, że organ I instancji dysponował ustaleniami pozwalającymi zastosować przepisy prawa stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, stąd zarzut naruszenia art. 7, 8 i 77 Kpa nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji zarzut obrazy art. 10 Kpa również należało ocenić jako bezzasadny albowiem przed wydaniem decyzji stronom znany był stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia i żadne inne dowody w sprawie nie były przeprowadzane.

Decyzję doręczono J. B. i F. K. w dniu 10 grudnia 2008 roku. W dniu 6 stycznia 2009 roku zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucili w niej naruszenie przepisów Kpa, a w szczególności art. 7, 8, 9 polegającym na nieudzieleniu stronom należytej informacji co do przepisów prawa, możliwości zalegalizowania samowoli oraz skutków uchybienia terminu wyznaczonego na podstawie art. 48 ust. 4 Upb. Ponadto wytknęli, że organ błędnie przyjmuje, że nie ma możliwości przedłużenia terminu na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 3 Upb. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o wstrzymanie ich wykonania na czas toczącego się postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Krótko zrekapitulował stan faktyczny oraz prawny sprawy odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał nadto, że postanowienie z dnia 15 grudnia 2007 roku zawiera wszelkie wymagane prawem elementy w tym i pouczenia, stąd zarzuty skargi co do braku należytego poinformowania skarżących o konsekwencjach niezastosowania się do wynikających z niego obowiązków należy i ocenić jako chybione. Organ zwrócił uwagę, że postanowienie to wprawdzie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia jednakże mogło być kwestionowane w odwołaniu z czego skarżący nie skorzystali. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] PWINB, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływana dalej w skrócie jako P.p.s.a.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga J. B. i F. K. zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Zakres tej kontroli określają art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z pierwszego wynika, że Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, to zaś znaczy, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze.

Drugi pozwala Sądowi kontrolować akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy administracyjnej i sądowej.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

W dniu 6.09.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: PINB/ przeprowadził kontrolę na działce nr 331, położonej w miejscowości Z.i stwierdził, że na tej działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny, w części drewniany i murowany. Część drewniana budynku została wyremontowana /docieplenie styropianem/, ponadto "w miejscu pomieszczeń gospodarczych przylegających do budynku dokonano przebudowy konstrukcji murowanej o wym. 3,00 x 8,80 m z jednoczesną przebudową strychu na pomieszczenia mieszkalne". W protokole z tej czynności organu dodano, że roboty budowlane rozpoczęto w 2002 r. i trwają nadal.

Realizowane są bez pozwolenia na budowę.

W czynności kontroli uczestniczyli J. B. i F. Kędzior, współwłaściciele w/w działki, którzy podpisali protokół bez zastrzeżeń. /k. 1 akt adm. organu I instancji/.

Do protokołu kontroli dołączony jest szkic sytuacyjny.

W dniu 13.11.2007 r., J. B. i F. K. zgłosili się do PINB w B. i wyjaśnili, że przy budynku mieszkalnym wykonano pomieszczenia kuchni, przedpokoju, WC i wiatrołapu i dodali, że z chwilą zakupu budynku mieszkalno-gospodarczego aktem notarialnym z dnia 22.11.2002 r. przy w/w budynku w miejscu wykonanych pomieszczeń nie istniały żadne obiekty jedynie pozostałości fundamentów punktowych, które świadczyłyby, że w miejscu tym istniał jakiś obiekt.

Wyjaśnienia zanotowano w notatce z dnia 13.11.2007 r., którą podpisali w/w osoby /k. 2 akt adm. organu I instancji/.

Właściciele działki nr 331 przedłożyli organowi inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, wykonaną przez Ł. L., na której kolorem żółtym oznaczono dobudowę do budynku mieszkalnego, w której znajduje się kuchnia, przedpokój, WC i wiatrołap /rzut przyziemia/ oraz wykonany taras nad częścią dobudowaną /rzut poddasza/ oraz przekrój dachu nad tą częścią.

Postanowieniem z dnia [...].12.2007 r., Nr[...], PINB wstrzymał roboty budowlane, polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr 331 w Z.

i nakazał inwestorom J. B. i F. K. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób nieupoważnionych oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia organowi w terminie do dnia 31.06.2008 r. n/w dokumentów:

- zaświadczenia Burmistrza Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /k. 8 akt adm. organu I instancji/.

Wskazane postanowienie doręczono inwestorom w dniu 27.12.007 r.

Inwestorzy nie przedłożyli wymienionych w postanowieniu dokumentów, zatem PINB decyzją z dnia [...].07.2008 r., Nr [...] nakazał J. B. i F. K. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o pomieszczenia kuchni, przedpokoju, WC, wiatrołapu i nadbudowanej części budynku mieszkalnego /nad w/w pomieszczeniami/ na działce nr 331 położonej w Z., realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. /k. 10 akt adm. I instancji/

W odwołaniu, wniesionym w ustawowym terminie, J. B. i F. K. m. innymi zarzucili, że organ I instancji przed wydaniem decyzji uniemożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, skutkiem czego nie mogli wystąpić "o prolongatę terminu na złożenie niezbędnych dokumentów i wyjaśnienie przyczyn zwłoki".

Do odwołania dołączyli m. innymi wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr 331, położonej w Z. Wniosek ten wpłynął do Burmistrza w dniu [...].07.2008 r. /k. 4 akt adm. organu II instancji/

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].11.2008 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu odwoławczego w dniu 6.01.2009 r.

W postępowaniu sądowym skarżący J. B. i F. K. przedłożyli decyzję Burmistrza z dnia [...].12.2008 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "rozbudowa, nadbudowa z przebudową budynku mieszkalnego" na działce nr 331 położonej w Z., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym.

Na decyzji widnieje klauzula, że stała się ostateczna dnia 5.01.2009 r.

Z przekazanej PINB inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego, umiejscowionego na działce nr 331, położonej w Z. oraz z wyjaśnienia skarżących zanotowanych w notatce z dnia 13.11.2007 r. wynika, iż skarżący po nabyciu działki nr 331 /po 22.11.2002 r./ rozpoczęli roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm. – stan prawny obowiązujący w dacie rozpoczęcia robót/, tego rodzaju roboty budowlane były budową, na którą było wymagane pozwolenie na budowę, którego skarżący nie posiadali, zatem popełnili samowolę budowlaną. Stan prawny w odniesieniu do rozbudowy, nadbudowy, odbudowy nie uległ zmianie /art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm./, dalej jako Prawo budowlane z 1994 r./. Art 28 ust. 1 tego prawa stanowił, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Wyjątki wyliczone enumeratywnie w art. 29-30 i obecnie dodatkowo w art. 29a, nie dotyczyły i nie dotyczą rozbudowy oraz nadbudowy budynku mieszkalnego. W takim stanie rzeczy PINB trafnie rozpoczął procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro roboty budowlane nie zostały zakończone, przeto zgodnie z treścią powołanych przepisów również trafnie wstrzymał postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. roboty budowlane i nakazał inwestorom zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób nieupoważnionych. Naruszył jednak art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem w postanowieniu z dnia [...].12.2007 r. nie skonkretyzował jakie dokumenty powinni przedstawić mu inwestorzy, powtórzył w zasadzie treść powołanego przepisu. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet, lecz zasada udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej /art. 9 k.p.a./. Wedle tej ostatniej zasady organ prowadzący postępowanie musi dbać o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Postanowienie o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. jest niezaskarżalne, można go jedynie kwestionować w odwołaniu.

W takiej sytuacji, a przede wszystkim ze względu na skutki jakie wynikają z art. 48 ust. 4 powołanego prawa, zakres przedmiotowy obowiązków nałożonych na inwestora lub właściciela działki powinien być konkretny i szczegółowy. W rzeczonym postanowieniu PINB wyznaczył termin do przedstawienia dokumentów do dnia "31.06.2008 r.", a takiego dnia nie ma w kalendarzu, gdyż miesiąc czerwiec ma 30 dni.

Postanowienie w tym zakresie nie zostało sprostowane lub zmienione, przeto nie wiadomo czy pomyłka dotyczy dnia czy miesiąca, bo może również chodzić miesiąc maj lub lipiec. Zdaniem Sądu przy takich błędach organu I instancji kwestia nie pouczenia skarżących o treści art. 10 § 1 k.p.a., mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nota bene było przedmiotem zarzutu podniesionego już w odwołaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy m. innymi przytoczył, iż skarżący twierdzili, że przedłożona przez nich organowi I instancji inwentaryzacja budowlana spełnia wymogi, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, co może wskazywać, że z powodu nie skonkretyzowania obowiązków w postanowieniu z dnia [...].12.2007 r., nie wiedzieli jakie dokumenty mają przedłożyć.

Sąd nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego, że termin o jakim mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie może być przez organ przedłużony.

Z powołanego przepisu wyraźnie wynika, iż termin przedłożenia dokumentów wyznacza organ. Jest to zdaniem Sądu in merito termin procesowy o charakterze zawitym w stosunku do strony, dla której został ustanowiony, natomiast w stosunku do organu, który go wyznaczył jest terminem instrukcyjnym, zatem organ jest władny taki termin wydłużyć lub skrócić.

Okoliczność, że rzeczony termin jest zamieszczony w prawie materialnym, nie może przemawiać za stanowiskiem odmiennym, bowiem wiele ustaw ma charakter mieszany, materialno-procesowy.

W tym przypadku jest związany z procedurą legalizacyjną, co stanowi ważki argument wspierający stanowisko Sądu.

Negacja takiego stanowiska nie dałaby się też pogodzić z art. 2 Konstytucji RP, gdyż zdarzają się sytuacje, że strona z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie zachować wyznaczonego przez organ terminu.

Rekapitulując przedstawione rozważania należy skonstatować, że skoro organ I instancji nieskonkretyzował obowiązków nałożonych na skarżących, nie sprostował omyłki dotyczącej terminu wykonania obowiązku i nie pouczył skarżących o treści art. 10 § 1 k.p.a., zatem w takiej sytuacji orzeczenie rozbiórki było przedwczesne i narusza art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.

Oznacza to jednocześnie, że organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję, popełnił te same uchybienia.

Poza tym, jak to wynika z ustaleń Sądu, skarżący dołączyli do odwołania wniosek skierowany do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: Rozbudowa, nadbudowa z przebudową budynku mieszkalnego, położonego w Z. na działce nr 331. Wniosek ten wpłynął do w/w organu w dniu 17.07.2008 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.12.2007 r., sygn. akt P 37/06 stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 29.12.2007 r. w Dz. U. Nr 247, poz. 1844. W motywach tego wyroku Trybunał m. innymi stwierdził, że nie ma "znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw /co oczywiste nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania/.

Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli /również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego/ winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekania rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego".

Wyprzedzając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w wyroku z dnia 22.06.2007 r., sygn. akt II OSK 945/06 wyraził pogląd, że jeżeli w toku postępowania legalizacyjnego toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, zatem w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien zawiesić postępowanie legalizacyjne do czasu zakończenia postępowania o warunkach zabudowy. W kolejnym wyroku z dnia 16.10.2008 r., sygn. akt II OSK 1200/07, Naczelny Sąd Administracyjny mając już na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego przyjął, że przedłożenie przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, stanowi podstawę do kasacji wyroku Sądu I instancji.

Przy takim stanowisku Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy powinien zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie o warunki zabudowy.

Organ II instancji tak nie postąpił, lecz utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.

Z podanych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, gdyż skarżący będąc pouczeni o treści art. 210 § 1 p.p.s.a., do czasu zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, nie zgłosili wniosku o przyznanie należnych im kosztów, zatem utracili uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Pouczenie jest zamieszczone w zawiadomieniu o rozprawie /k. 29 akt sądowych/.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki:

- organ I instancji zmieni postanowienie z dnia [...].12.2007 r. w części określającej obowiązek przedłożenia dokumentów i wezwie ich do przedłożenia ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...].12.2008 r., Nr [...] z załącznikami /graficzny i wynik analizy/ o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "rozbudowa, nadbudowa z przebudową budynku mieszkalnego na działce nr 331, położonej w Z." oraz do przedłożenia ściśle określonych dokumentów o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ze wskazaniem realnego terminu wykonania obowiązku z pouczeniem o skutkach wynikających z niewykonania obowiązku.

W przypadku wykonania obowiązku podejmie dalsze czynności legalizacyjne przewidziane w Prawie budowlanym.