Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej na Uchwałę Nr XXIII/189/2020 Rady Miasta Sucha Beskidzka z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sucha Beskidzka. stwierdza nieważność: § 17 ust. 1 pkt 2 i § 21 ust. 1 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIII/189/2020 Rady Miasta Sucha Beskidzka z dnia 14 grudnia 2020 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sucha Beskidzka zarzucając:

1) naruszenie prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012 r. poz. 391 ze zm.) poprzez zapis § 17 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały;

2) przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt. 8 Ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, poprzez zapis zawarty w § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu podano, iż uchwała została podjęta m.in. w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1190 raku o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 r. nr 16 poz. 95 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za niezgodny z prawem, należy uznać normę zawartą w § 17 ust. 1 pkt 2 zobowiązującą właścicieli nieruchomości d uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, z wydzielonej części drogi publicznej przeznaczonej dla ruchu pieszego (chodnika) położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości co wykracza poza zakres upoważnienie zawartego w ustawie. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela, w części służącej do użytku publicznego, ale nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości. Kwestię usuwania wszelkich zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości określa art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, nie zaś art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c tejże ustawy.

Za niezgodny z prawem należy uznać zapis § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały iż właściciele nieruchomości położonych na obszarze Gminy Sucha Beskidzka, w razie potrzeby zobowiązani zostali do przeprowadzania deratyzacji terenie nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Ustawodawca nie obciąża tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a stwierdzenie określające termin jako "w razie potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji i nie są wystarczająco precyzyjne

Wniesiono o stwierdzenie nieważności w zakresie zaskarżonych regulacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż Rada Miasta wprowadzając kwestionowany przez Prokuratora zapis w § 17 ust. 1 pkt 2, co najwyżej doprecyzowała rodzaj nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego, jakim są niewątpliwie chodniki przyległe do nieruchomości, stanowiące część drogi publicznej. Ponadto nawet gdyby uznać, iż Rada Gminy dokonała swoistego powtórzenia treści ustawy, to zabieg ten należy uznać za konieczny ze względu na logikę i czytelność regulaminu dla obywatela.

Podobnie w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej przez § 21 ust. 1 uchwały, Zapis ten powoduje spójność regulacji regulaminu, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego właściciel nieruchomości ma obowiązek prowadzenia deratyzacji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wobec powyższego wprowadzony zapis powiela co prawda zapis ustawowy w tym zakresie, jednakże dla spójności regulaminu, samo określenie obszaru i terminów deratyzacji, bez określenia kto jest do tych czynności zobowiązany, poddaje pod wątpliwość skuteczność takiego zapisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W świetle art. 8 § 1, art. 50 § 1 (a także art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Skarga Prokuratora została wniesiona na uchwałę nr XXIII/189/2020 Rady Miasta Sucha Beskidzka z dnia 14 grudnia 2020 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sucha Beskidzka. Wniesiono o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 pkt 2 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Skarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust.1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt. 6).

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z ww. przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach charakter aktu prawa miejscowego.

Analizując treść zakwestionowanych zapisów § 17 ust. 1 pkt 2 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały w kontekście przytoczonych art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podkreślić trzeba, że wskazane w nim ustawowe cele regulacji mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest prawidłowe zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza jego treść, względnie, które zostały uregulowane w innych ustawach.

Z uwagi na to za niezgodny z prawem, należało uznać normę zawartą w § 17 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, zobowiązującą właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, z wydzielonej części drogi publicznej przeznaczonej dla ruchu pieszego (chodnika) położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Dokonano w tym zakresie przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gdyż przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit c upoważnił organ stanowiący gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (por. wyrok WSA w Krakowie w z dnia 30 marca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 153/21). Przepis art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c przytoczonej powyżej ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela, w części służącej do użytku publicznego, ale nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości. Kwestię usuwania wszelkich zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości określa art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, nie zaś art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c tejże ustawy. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości - stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych, a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 w/w ustawy. To oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej i przekroczenie swoich kompetencji. Zatem, jeżeli w art. 4 ustawy o czystości i porządku w gminach zawarty jest zamknięty katalog spraw w zakresie, których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, to rada gminy nie może wykraczać poza zakres wyznaczony przez ustawę. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień, które są enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, jako aktu wyższego rzędu, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Ze względu na hierarchiczność źródeł prawa, akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Również za niezgodny z prawem należało uznać zapis § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż właściciele nieruchomości położonych na obszarze Gminy Sucha Beskidzka, w razie potrzeby zobowiązani zostali do przeprowadzania deratyzacji terenie nieruchomości. Jest to istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Ustawodawca nie obciąża tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a stwierdzenie określające termin jako "w razie potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji i nie są wystarczająco precyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 267/20). Wedle zapisu ustawowego, organ stanowiący danej jednostki samorząd terytorialnego nie został upoważniony do wskazania częstotliwości przeprowadzania deratyzacji, ale do wskazania terminu jej przeprowadzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Lu 937/15). Wskazany powyżej przepis ustawowy wymaga od poszczególnych rad gmin wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i to rady gmin są zobligowane do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości danej gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie i inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 217/19).

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części to jest § 17 ust. 1 pkt 2 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały, uwzględniając w całości skargę Prokuratora - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.