Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odrzuca skargę.

Rada Miejska w dniu 30 września 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/364/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [..], która została opublikowana następnie w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2021 r. pod poz. 3872.

Wspólnota Mieszkaniowa (zwana dalej "Wspólnotą" lub "skarżącą"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości albo w części dotyczącej działki położonej w T., obręb [..] o numerze [..] (obszaru objętego strefami 58MW, 59MW, 37KD-D i 34KD-D na rysunku uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - z powodu jej niezgodności z prawem. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej powoływanej jako "u.p.z.p." poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu tego planu, w tym z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., co przejawiło się w dopuszczeniu nowej zabudowy mieszkaniowej (na terenie oznaczonym 58MW i 59MW) dla rejonu osiedla B. z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, ochrony środowiska oraz interesów prywatnych właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących;

naruszenie art. 1 ust. 2 ppkt 2, ppkt 3, ppkt 5 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy planowaniu nowej zabudowy na działce nr [..] dla rejonu osiedla B. walorów krajobrazowych i wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami oraz zupełne pominięcie ważnych interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag m.in. skarżącej, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, poprzez:

ograniczenie dostępu mieszkańców Wspólnoty oraz pozostałych mieszkańców osiedla do terenów zielonych oraz drzew przez zaplanowanie tak intensywnej zabudowy na obszarze 58MW i 59MW, który dotychczas pokryty jest trawą i drzewami i służy mieszkańcom jako teren rekreacyjny, miejsce zabaw dzieci, spacerów ludzi i zwierząt. Tymczasem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje w § 31 i § 32 znaczną intensywność zabudowy mieszkaniowej oraz uzupełniająco zabudowy usługowej na obszarze 58MW i 59MW (zabudowę do 50 % powierzchni każdej działki) i ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej zaledwie do 25 % powierzchni działki budowlanej. W praktyce będzie to oznaczać pozbawienie obecnych mieszkańców osiedla istniejącej obecnie przestrzeni i terenów zielonych,

pominięcie uwagi zawartej w Prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P.-B. w T., gdzie jednoznacznie wskazane zostało, że "niekorzystne z punktu widzenia środowiska jest zniszczenie części pokrywy glebowej oraz ograniczenie terenów biologicznie czynnych na terenach przeznaczonych pod zainwestowanie",

brak uwzględnienia faktu, że planowana zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa i usługowa na obszarze 58MW i 59MW - doprowadzi również do zniszczenia systemu korzeniowego potężnej starej wierzby zlokalizowanej w strefie 59MW (uchwalony plan miejscowy przewiduje budowę bloków wokół tego drzewa), ponadto nieuzasadnione zaniechanie uzyskania opinii biegłego dendrologa na tę okoliczność;

naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności Wspólnoty oraz naruszenie art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu działki nr [..], w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w odniesieniu do działki nr [..] należącej do skarżącej Wspólnoty i działek sąsiadujących z nią pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, oraz narusza prawa mieszkańców Wspólnoty pogarszając ich warunki mieszkaniowe i bytowe poprzez:

spowodowanie znacznego zacienienia i ograniczenie dostępu światła słonecznego do budynku Wspólnoty na działce nr [..] (od strony balkonów) przez planowane posadowienie w odległości zaledwie kilku metrów nowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie,

pominięcie potrzeby zapewnienia retencji wód opadowych i roztopowych przez podłoże i spowodowanie naruszenia stosunków wodnych na działce Wspólnoty idziałkach sąsiednich. Tak intensywna planowana zabudowa (obejmująca nowe budynki mieszkalne jak i drogi dojazdowe, chodniki i parkingi z kostki brukowej i asfaltu) na obszarze 58MW i 59MW będzie potęgowała problemy z wodą opadową na terenie jak również u zbiegu ul. K. P. i ul. J. B. (strefa 37KD-D i 34KD-D);

4. naruszenie art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania" poprzez niedokonanie na rysunku miejscowego planu wyraźnego rozgraniczenia między strefą 58MW i 59MW (zaznaczone tym samym - brązowym - kolorem na mapie), co uniemożliwia zweryfikowanie granic między tymi strefami i w konsekwencji brak możliwości ustalenia intensywności zabudowy na poszczególnych działkach. Identyczna kolorystyka (kolor brązowy) zmierza najwyraźniej do celowego wprowadzenia w błąd mieszkańców, a przynajmniej mylącego rozróżniania tych stref. Strefy 58MW i 59MW powinny być zaznaczone różnym kolorami dającymi możliwość zweryfikowania, które dokładnie obszary i obiekty budowlane podlegają zaliczeniu do której strefy (tak jak jest w przypadku innych stref w projekcie planu, gdzie sąsiadujące ze sobą strefy oznaczone są kontrastowo);

5. naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) poprzez brak przeprowadzenia rzetelnej i pełnej prognozy oddziaływania na środowisko, która powinna prawidłowo i precyzyjnie rozpoznawać wszystkie zagrożenia dla środowiska, które mogą powstać na terenie oddziaływania planu. Tymczasem wykonana na zlecenie Rady Miasta, Prognoza oddziaływania na środowisko przez Biuro Projektowe jest miejscami nieprecyzyjna, ogólnikowa, a rozpoznane w niej realne zagrożenia dla środowiska uzależnia ona od faktycznej realizacji zabudowy. Ponadto nie przeprowadzono pogłębionych analiz w zakresie wzrostu emisji hałasu czy retencji wód opadowych i roztopowych przy założeniu realizacji założeń planu, tj. wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota wskazała, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania przedmiotowego terenu, w szczególności działki nr [..] oraz terenów sąsiadujących, w tym działki nr [..] należącej do Wspólnoty oraz działki nr [..] należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej i tym samym narusza prawa mieszkańców tych wspólnot, rażąco pogarszając ich warunki mieszkaniowe i bytowe.

Planowana intensywna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na terenie oznaczonym 58MW i 59MW w bliskiej odległości od dotychczasowej zabudowy spowoduje utratę dostępu do światła słonecznego w godzinach przedpołudniowych - od strony balkonów dla bloku Wspólnoty. Planowane kolejne obiekty wielorodzinne mieszkaniowe (bloki) z przewidzianą w nowo uchwalonym miejscowym planie wysokością zabudowy do 14,5 m zupełnie zasłonią budynek odcinając go od naturalnego nasłonecznienia (zwłaszcza niższe kondygnacje budynku). Już obecnie blok ma znacznie ograniczone nasłonecznienie w godzinach popołudniowych z uwagi na zlokalizowany z jego drugiej strony, tj. od ulicy (strefa 34KD-D) budynek wielorodzinny (blok przy ul. K. P.) oraz kościół znajdujący się na wzniesieniu. Nowe budynki przewidziane w ramach zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej na wskazanym obszarze przesłonią okna sąsiadujących budynków, co sprawi że znacznemu pogorszeniu ulegną warunki bytowe mieszkańców tych bloków. Brak nasłonecznienia spowoduje znaczne wychłodzenie mieszkań i ich zawilgocenie.

Skarżąca podkreśliła, że na osiedlu jest niewiele terenów zielonych oraz drzew (powierzchnia biologicznie czynna). Tym bardziej nieuzasadnione jest przewidziane w planie dopuszczenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze 58MW i 59MW, który dotychczas pokryty jest trawą i drzewami. Jest to teren rekreacyjny, miejsce zabaw dzieci, spacerów ludzi. Tymczasem projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje w § 31 i § 32 znaczną intensywność zabudowy mieszkaniowej oraz uzupełniająco zabudowy usługowej na tym obszarze (zabudowę do 50 % powierzchni każdej działki) i ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej zaledwie do 25 % powierzchni działki budowlanej. W praktyce będzie to oznaczać pozbawienie obecnych mieszkańców osiedla istniejącej obecnie przestrzeni i terenów zielonych.

Intensywna zabudowa mieszkaniowa wpłynie również niekorzystnie na gospodarkę wodną, bowiem wybudowanie kolejnych budynków wielorodzinnych, chodników, parkingów i dróg dojazdowych spowoduje istotne zmniejszenie terenu pochłaniającego wody opadowe. Już aktualnie widoczne są tego typu problemy. Zaskarżony plan miejscowy pomija potrzeby retencji wód opadowych i roztopowych przez podłoże biologicznie czynne w strefie 58MW i 59MW. W prognozie oddziaływania na środowisko oceniającej rozwiązania przyjęte w planie znajduje się jednoznaczne potwierdzenie, że zwiększenie areału terenów zabudowanych i utwardzonych obniży zdolności retencyjne podłoża. Podobnie zabudowa wielorodzinna i usługowo na obszarze doprowadzi do zniszczenia systemu korzeniowego wierzby zlokalizowanej w strefie 59MW. Planowane posadowienie budynków, wybrukowanie kostką brukową, pokrycie terenu betonem i asfaltem spowoduje, że teren ten będzie znacznie bardziej się nagrzewał, co wpłynie negatywnie na warunki bytowe mieszkańców.

Skarżąca podkreśliła dalej, że istnieją inne lokalizacje nadające się na zabudowę mieszkaniową. Nie ma potrzeby dodatkowego zabudowywania położonego w centrum miasta rejonu P.-B., zagęszczania zabudowy do maksimum i zabetonowania kolejnych jego terenów. Dalsza zabudowa na omawianym obszarze spowoduje utratę cennych obszarów naturalnej zieleni, które będą już potem nie do odzyskania, oraz do rażąco niekorzystnych skutków klimatycznych. Na osiedlu jest bardzo duży ruch samochodowy i dalsza zabudowa w tym rejonie (blok przy bloku) spowoduje wzrost problemów komunikacyjnych i zwiększy dyskomfort dla mieszkańców, utrudniając codzienne życie, mieszkanie i przemieszczanie się po osiedlu. Rada Miasta nie zleciła przeprowadzenia pogłębionych analiz wzrostu emisji hałasu w związku z planowaną nową zabudowa, co czyni prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego iluzoryczną. Prognoza ta jest ogólnikowa i niewystarczająca, aby ocenić faktyczne skutki dla środowiska i ludzi, niemniej jednak wskazuje, że obserwuje się wzrost ilości terenów zabudowanych na terenie gminy, co w przyszłości może powodować efekt kumulacji niekorzystnych presji na środowisko, np. nadmierną emisję szkodliwych substancji do atmosfery. Będą to odziaływania stałe.

Zdaniem skarżącej interes finansowy Miasta i inwestorów nie może być najważniejszy ani prowadzić do wprowadzenia zabudowy w formie "patodeweloperki", która zdegraduje środowisko naturalne i rażąco pogorszy warunki życia obecnych mieszkańców rejonu P.-B. Miasto, posiadając inne tereny do inwestowania, powinno rozważyć nie tylko swoje interesy ekonomiczne, ale przede wszystkim interes mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

W zakresie odrzucenia skargi Rada Miejska wskazała, że w przypadku wykazania, że nie spełniono wymagań określonych art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd winien odrzucić skargę. Przy czym zastosowanie w tym przepisie konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, jest analogiczne do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a. i stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. O ile jednak w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy.

Ocena dopuszczalności przyjęcia skargi na plan do rozpoznania winna polegać między innymi na weryfikacji tego czy wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało powstanie stanu zagrożenia dla interesu prawnego, a w przypadku potwierdzenia tego stanu ustalenie, czy cechuje się on bezpośredniością, aktualnością i realnością. Zdaniem organu rzeczone przesłanki nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Najistotniejszą kwestią jest fakt, że zaskarżona uchwała nie wykreowała stanu, który - nawet subiektywnie - mógłby naruszać prawa skarżącej. W tym kontekście organ zaznaczył, że sporny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2021 r. jest "kontynuacją" koncepcji rozwoju miasta funkcjonującej na tych terenach w oparciu o uchwałę nr XL/353/2006 Rady Miejskiej z 26 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu mieszkalno - usługowego [...] (dalej m.p.z.p. 2006) oraz uchwałę nr XIV/132/99 Rady Miejskiej z 25 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu mieszkalno - usługowego P. w T. (dalej m.p.z.p. 1999).

Wspólnota jest usytuowana na nieruchomości objętej kartą terenu nr 58MW. Karta terenu 59MW powinna być postrzegana i oceniana w funkcjonalnym powiązaniu z nieruchomościami objętymi kartami terenu 60U, 29 ZP, 30KD-D i 31ZP. Po pierwsze, wynika to z uwarunkowań planistycznych, gdyż karty terenu 59MW, 60U, 29 ZP, 30KD-D i 31ZP stanowią w połączeniu odpowiednie karty terenu 78U/MW/ZP z m.p.z.p. 2006. Po wtóre, cały obszar 59MW z m.p.z.p. 2021 objęty jest ochroną konserwatorską. U podstaw uchwalenia m.p.z.p. 2006 w przedstawionym kształcie były postanowienia m.p.z.p. 1999. Tworząc kolejne plany miejscowe dla tego obszaru Rada Miasta kierowała się uwarunkowaniami przestrzennymi i historycznymi, aby rozwój miasta nie dokonywał się z pominięciem krajobrazu kulturowego oraz historycznych układów urbanistycznych/ruralistycznych.

W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kontynuowane są nie tylko ustalenia graficzne poszczególnych kart terenu, lecz również powiązane z nimi szczegółowe postanowienia w tekście planu. Przykładowo:

a) m.p.z.p. 1999 - karta terenu nr 69:

* teren przeznaczony m.in. pod zabudowę wielorodzinną;

* położenie poszczególnych obiektów określono na rysunku planu;

* wielkość zabudowy - do 25 % (inny układ kart terenu niż w m.p.z.p. 2021);

* wysokość zabudowy - do 9,7 m;

* powierzchnia przeznaczona pod zieleń - nie mniej niż 20 % terenu.

b) m.p.z.p. 2006 - karta terenu nr 78:

* teren przeznaczony m.in. pod zabudowę wielorodzinną;

* położenie poszczególnych obiektów określono na rysunku planu;

* wielkość zabudowy - do 50 % (inny układ kart terenu niż w m.p.z.p. 2021);

* wysokość zabudowy - do 8 m;

* maksymalna intensywność zabudowy - 2;

- powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 25%.

c) m.p.z.p. 2021 - karta terenu nr 59:

* teren przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną;

* funkcją jest zabudowa wielorodzinna;

* położenie poszczególnych obiektów określono na rysunku planu;

* wielkość zabudowy - do 50 %;

* wysokość zabudowy - do 8 m (dla porównania na w karcie 58MW wynosi 14,5 m);

* maksymalna intensywność zabudowy - 1,5 (dla porównania na w karcie 58MW wynosi 2,4 m);

* powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 25 %.

Z porównania powyższych kart wynika, że przeznaczenie nieruchomości objętych kartą terenu 59MW m.p.z.p. 2021 oraz kluczowe parametry ich zabudowy pozostają zasadniczo niezmienne co najmniej od kilkunastu lat. Nowy plan rzeczywiście wprowadził korekty względem stanu z m.p.z.p. 2006, ale są one na korzyść właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż nakładają na przyszłego inwestora dalej idące ograniczenia niż wynikałoby to z m.p.z.p. 2006 (patrz: zmniejszenie maksymalnej intensywności zabudowy o 25 %). Nie bez znaczenia pozostaje również, że teren karty terenu 78U/MW/ZP obejmował ponad 3 ha, a wskazane przeznaczenie (w tym funkcja mieszkalnictwo wielorodzinne) oraz parametry zabudowy (m.in. zabudowa do 50 % i 25 % powierzchni biologicznie czynnej) odnosiły się do całości karty terenu. Obecnie po podziale terenu na mniejsze karty terenu funkcja MW odnosi się wyłącznie do karty terenu 59MW o wielkości około 1 ha, a zabudowa kubaturowa kart terenu 29ZP i 31ZP nie jest możliwa, gdyż w całości zostały przeznaczone pod zieleń. W ten sposób efektywnie zwiększono gwarancje zachowania terenów zielonych oraz wykluczono działania inwestycyjne.

Karta terenu 58MW, a więc dla nieruchomości skarżącej Wspólnoty o nr [..] jest prawie w całości zabudowana i "zabetonowana". Niemniej w zakresie dostępu do terenów zieleni współwłaściciele znajdujących się w jej granicach nieruchomości są w sytuacji uprzywilejowanej. Wynika to z tego, że w bezpośredniej bliskości od granic tego terenu wyznaczono duże karty terenu z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną. Wyłącznie z sumowania terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną (ZP) - bez łączenia z innymi funkcjami - wynika, że w promieniu 100 m od granicy karty terenu 58MW znajduje się 5,77 ha terenów zielonych. Nawet w przypadku zabudowy karty terenu 59MW z wykorzystaniem wszelkiej możliwej powierzchni zabudowy niezabudowana pozostanie połowa karty terenu, a więc 0,5015 ha z 1,03 ha.

Kwestionowany m.p.z.p. 2021 stanowi kontynuację dotychczasowych regulacji, a sytuacja skarżącej nie uległa zmianom w stosunku, do tej którą określono w m.p.z.p. 2006. Wspólnota nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Nie uprawdopodobniono nawet, że wejście planu w życie spowodowało zmianę sytuacji prawnej (czy choćby faktycznej) skarżącej. Aby skarga mogła zostać przyjęta do rozpoznania uchwała musi tworzyć nieistniejący dotąd stan zagrożenia. Sporna uchwała tego nie robi. Nawet gdyby przyznać, że uchwała stanowi źródło wpływu na interes prawny skarżącej, to należałoby uznać, iż nie jest to wpływ, który należy utożsamiać z naruszeniem. Jak wynika z treści zarzutów i uzasadnienia skargi, Wspólnota zasadniczo utożsamia przysługujące jej prawa z faktycznym wykorzystaniem własnej nieruchomości oraz nieruchomości na terenie objętym kartą 59MW. Powyższe są wyznacznikami interesu faktycznego. Nie sposób uznać, że interes prawny mógłby być utożsamiany z chodzeniem na spacery, wyprowadzaniem psa albo chęcią zachowania nieskrępowanego widoku. Faktyczne wykorzystanie terenu przez mieszkańców okolicznych nieruchomości jako teren rekreacyjny nie stanowi o przeznaczeniu, czy funkcji terenu, gdyż w sensie prawnym są to zupełnie inne kategorie.

W zakresie zaś merytorycznych zarzutów skargi organ podkreślił, że dowolność w kształtowaniu postanowień m.p.z.p. 2021 wynika z poprzednich m.p.z.p., uwarunkowań historycznych i uzgodnień z konserwatorem zabytków. Mieszkańcy osiedla mają dostęp do terenów zielonych, a intensywność zabudowy została zmniejszona względem m.p.z.p. 2006. Organ dodał, że celem planu miejscowego jest określenie przeznaczenia i zasad zabudowy nieruchomości. Planowanie inwestycji i zakres projektu, czy robót budowlanych związane są z etapem uzyskiwania pozwolenia na budowę (w tym kwestia zadrzewienia). Podobnie ocena wpływu przyszłej inwestycji na dostępność światła dziennego powinna być prowadzona w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz przez organ architektoniczno-budowlany, a nie na etapie planistycznym. Aby zgodnie z prawem uzyskać pozwolenie na budowę projekt musi spełniać wszystkie wymagania określone rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oczekiwania skarżącej są nierealistyczne, gdyż przepisy nie gwarantują nikomu określonej ilości godzin naturalnego światła w godzinach przedpołudniowych. Organ nie może wchodzić w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych oraz nie ma projektu inwestycji, aby oceniać jej wpływ na nieruchomości sąsiednie. Należy jednak zauważyć, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały zaprojektowane około 15 metrów od granicy między terenami 58MW i 59MW. Zabudowa na karcie terenu 58MW nie znajduje się na granicy karty terenu i jest od niej odsunięta. Aby nie doszło do zacieniania zabudowa na karcie terenu 59MW może mieć do 8 m. Skarżąca wadliwie odczytała treść planu w zakresie wysokości obiektów. Wysokość 14,5 m stanowi maksymalną wysokość jej obiektu (tj. obiektu na karcie terenu 58MW).

W dalszej kolejności organ wskazał, że na granicy karty 58MW znajduje się, teren oznaczony kartą 31ZP, w granicach którego znajduje się zbiornik wykorzystywany do celów retencyjnych. Równocześnie teren Wspólnoty jest jednym z "najszczelniej wybetonowanych" w okolicy. Plan podlegał opiniowaniu i uzgodnieniom z właściwymi organami administracji publicznej, a z ich stanowisk wynika, że plan został prawidłowo skonstruowany także zakresie retencji. Oznaczenie zaś kart 58MW i 59MW jednym kolorem (brązowym) jest zgodne z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opis zastosowanych oznaczeń znajduje się w legendzie rysunku planu.

Organ zarzucił również skarżącej, że selektywnie cytuje sporządzone prognozy oddziaływania na środowisko. W planie uwzględniono wnioski prognozy, w tym określające rozwiązania w zakresie minimalizacji oddziaływania. Prognoza spełnia wymagania postawione przez ustawodawcę. Jej treść została pozytywnie zaopiniowana i uzgodniona przez właściwe organy.

Niezrozumiałym pozostaje zarzut pominięcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie wskazuje tego typu przepisów. Jeśli w ocenie skarżącej, naruszeniu miałyby podlegać przepisy wymienione przy innych zarzutach, to - jak wynika z zaprezentowanych wyjaśnień - należałoby przyjąć, iż zarzut ma charakter wtórny i jest niezasadny z uwagi na bezpodstawność zarzutów pierwotnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest, będąca aktem prawa miejscowego, uchwała Rady Miejskiej z 30 września 2021 r. nr XXXIV/364/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P.-B. w T. Skarga została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd zobowiązany jest zbadać czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącej (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się też, że przepis art. 101 u.s.g., określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącej. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w treści zaskarżonego aktu w sposób wpływający na sytuację prawną skarżącego. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu ukształtowaną zaskarżonym aktem.

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Skarżąca więc musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia, a także wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [..], która została objęta postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego i znajduje się w jednostce planistycznej 58MW. Jak wynika z treści wniesionej skargi skarżąca nie kwestionuje postanowień planu odnoszących się do ww. nieruchomości, stanowiącej jej własność, lecz kwestionuje postanowienia odnoszące się generalnie do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami w jednostkach 58MW i 59MW planu oraz działek sąsiednich pozostających we władaniu osób trzecich. W szczególności, skarżąca kwestionuje postanowienia planu dopuszczające zabudowę mieszkaniową i usługową oraz parametry tej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], objętej jednostkami planistycznymi 59MW i wnosi o stwierdzenie nieważności postanowień planu odnoszących się do tej działki, która - co należy podkreślić - nie jest własnością skarżącej. Wywodzi natomiast, że ze względu na intensywność zabudowy przewidzianej na działce nr [..], która dotychczas stanowi teren niezabudowany, zielony, nastąpi ograniczenie praw właścicielskich członków skarżącej Wspólnoty poprzez pozbawienie terenów zielonych do spacerów, zacienienie budynków, znajdujących się na działce nr [..], zwiększenie emisji hałasowych, pogorszenie warunków środowiskowych i stosunków wodnych oraz zwiększenie ruchu samochodowego. Okoliczności te, w ocenie strony skarżącej, świadczą o istnieniu jej interesu prawnego oraz jej legitymacji skargowej w zakwestionowaniu zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie zgadzając się z takim stanowiskiem Sąd wskazuje, że okolicznością prowadzącą do możliwości badania zasadności skargi staje się wykazanie naruszenia tego interesu (prawnego), gdyż dopiero taka pozytywna weryfikacja pozwala na ewentualne powiązanie postanowień uchwały z prawną ochroną interesu skarżącej. Oznacza to, że strona skarżąca winna wykazać, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04), przy czym powinna ona wskazać konkretny akt prawny (przepis prawny), z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Przede wszystkim zaś, musi mieć umocowanie w konkretnych przepisach prawa materialnego, z których wynika konkretne oddziaływanie na sferę prawną skarżącej, objawiające się w uszczupleniu jej uprawnień lub przysporzeniu obowiązków.

W związku z powyższym, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., skarżąca musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nadto, to na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić jednocześnie należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (tak: NSA w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki strony skarżącej. Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącej, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika z uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ochronę praw właściciela nieruchomości sąsiedniej w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).

Jak wynika z treści wniesionej skargi, o czym już mowa była powyżej, skarżąca nie kwestionuje postanowień planu odnoszących się do jej nieruchomości, która jest już zainwestowana i zabudowana budynkami wielorodzinnymi, a kwestionuje uchwalone przepisy odnoszące się do nieruchomości sąsiedniej. Podkreślić zaś ponownie należy, że skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. W związku z tym, wnosząc skargę, o czym mowa była powyżej, może działać tylko w ramach swojego interesu prawnego i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na ten interes, i co do których innym podmiotom uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 654/18).

Wbrew przekonaniu skarżącej powołane w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu po jej stronie naruszenia interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącej. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy w określony sposób, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.

Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia na gruncie zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, który uprawniałby ją lub zobowiązywał do jakichkolwiek działań lub zaniechań w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Oczekiwanie skarżącej co do niezmienności środowiska przyrodniczego i przestrzeni w okolicy jej nieruchomości i do dalszej nieskrępowanej możliwości takiego samego korzystania z walorów przyrodniczych na działce nr [...] należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednakże nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Z przepisów prawa nie sposób wywieźć uprawnienia właściciela określonej nieruchomości do zapewnienia mu niezmienności stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich, poprzez zapewnienie prawa do przestrzeni wolnej od zabudowy. Podobnie, obawy w kwestii naruszenia stosunków wodnych przez realizację przyszłej zabudowy także nie mogą stanowić o istnieniu naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem będą mogły być poddanie ocenie przez pryzmat konkretnego zainwestowania działki nr [...] w postępowaniu prowadzącym do realizacji takiego zainwestowania.

W treści skargi skarżąca podnosi brak uzasadnienia dla dopuszczenia zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] poprzez pominięcie walorów krajobrazowych i wymagań dla ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami oraz pominięcie ważnych interesów prywatnych mieszkańców skarżącej Wspólnoty, polegających na ograniczeniu dostępu do terenów zielonych na sąsiedniej nieruchomości, na której dopuszczona została zabudowa tożsama ze zrealizowaną przez skarżącą Wspólnotę. Jak wskazano powyżej, skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, gwarantującego sąsiedztwo z terenami zielonymi, o wysokich walorach krajobrazowych, czy też zapewniającego niezmienność stanu zainwestowania w sąsiedztwie. Wbrew argumentacji skargi, nie są takimi przepisami wskazane w skardze regulacje konstytucyjne dotyczące prawa własności i jego ochrony (art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1), a także przepisy wskazujące na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego określonych wartości (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Konkludując, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza jej prawo własności, nie wskazała bowiem na żadne ograniczenia w korzystaniu ze swoich praw, czy ich pozbawienie w związku z podjętą uchwałą. Tym samym, nie wykazała w niniejszej sprawie, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają jej interes prawny. Niewątpliwie okoliczności powołane w skardze wskazują na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej, który sprowadza się do chęci zachowania stanu braku zainwestowania na nieruchomości sąsiedniej i utrzymania dalszej możliwości korzystania z niej jako terenu zielonego. W tym sensie dopuszczona zaskarżonym planem zabudowa w sąsiedztwie koliduje z interesem faktycznym mieszkańców. Natomiast podstawą interesu prawnego nie mogą być sformułowania użyte w skardze sugerujące, że skarżąca jest wspólnotą mieszkaniową mieszkańców terenu objętego postanowieniami planu i oczekuje zachowania terenów zielonych wokoło oraz niedopuszczenia do powstania zabudowy tożsamej z posiadaną. Podkreślić trzeba, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis, a więc nie może być wnoszona przez każdego obywatela, który uzna, że akt planistyczny organu władzy publicznej narusza prawo, powołując się przy tym na protesty mieszkańców. Dlatego też niezbędne jest wykazanie przez skarżącą związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem wyłącznie jego interesu prawnego. Skarżąca może zaś kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego, czyli - zwalczać postanowienia skarżonego planu w relacji do obowiązków nałożonych na jej nieruchomość.

Zaskarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Określenie przeznaczenia terenów sąsiednich nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Przeznaczenie terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie powoduje zaś zmian w zakresie uprawnień skarżącej, wynikających z tytułu własności do działki zabudowanej położonej w granicach planu. Nie narusza istoty jej prawa własności.

Sąd podziela argumentację odpowiedzi na skargę, w której akcentuje się, że w sytuacji, gdy zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich w sposób przewidziany planem, spowoduje naruszenia prawa, w tym także norm szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, prawa wodnego czy innych przepisów odrębnych, skarżącej w ramach jej interesu prawnego będą przysługiwały środki prawne przewidziane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Podkreślić należy, że w tej mierze ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy też prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli działek sąsiednich (por. powołany wyżej wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11).

Skoro postępowanie sądowe wykazało, że zakwestionowane unormowania planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącej, uprawnione jest przyjęcie, że skarżąca nie jest uprawniona do zaskarżenia uchwały w przedmiocie niniejszego planu. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Tymczasem skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, co skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił po przeprowadzeniu rozprawy i wysłuchaniu stanowisk stron postępowania.