Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę

J. C. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej, jako: organ lub Szef ABW) z dnia [...] maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2025 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie od [...] września 2019 r. czynności wymagających wiedzy prawniczej związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że skarżąca raportem z dnia [...] grudnia 2024 r. zwróciła się do Dyrektora Biura Kadr ABW o wydanie zaświadczenia dotyczącego spełnienia od dnia [...] września 2019 r. wymagań zawartych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499) oraz art. 66 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1564).

Pismem z dnia [...] lutego 2025 r. Zastępca Dyrektora Biura Kadr ABW wystąpił do Dyrektora Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW (dalej, jako: DOIN) o ustosunkowanie się do treści raportu skarżącej i udzielenie informacji czy wykonywane przez funkcjonariusza czynności służbowe są bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, o czym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

W odpowiedzi DOIN wskazał, że trudno uznać, że zadania realizowane DOIN przez skarżącą (opiniowanie projektów aktów prawnych, prowadzenie postępowań administracyjnych w celu stwierdzenia nieważności poświadczeń bezpieczeństwa, czy realizacja czynności związanych z odwołaniami od decyzji wydanych przez pełnomocników ochrony, takich jak korespondencja z jednostkami organizacyjnymi, analiza materiałów, przygotowywanie decyzji i postanowień oraz przekazywanie akt w związku ze skargami na decyzje Szefa ABW) związane są ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz ABW. W ocenie DOIN nie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.

Nadto pismem z dnia [...] lutego 2025 r. Zastępca Dyrektora Biura Kadr ABW wystąpił do Dyrektora Departamentu Postepowań Karnych ABW (dalej, jako: DPK) o ustosunkowanie się do treści raportu skarżącej i udzielenie informacji czy wykonywane przez funkcjonariusza czynności służbowe są bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, o czym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych.

DPK poinformował, że skarżąca od [...] września 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. realizowała jedynie zadania służbowe wynikające bezpośrednio z jej zakresu obowiązków służbowych, wśród których nie było czynności, które można byłoby określić jako świadczenie pomocy prawnej na rzecz ABW. W okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] marca 2023 r. skarżąca realizowała czynności związane z wykonywanie analiz prawno-karnych, a także wybranych czynności procesowych tak jak oględziny, odsłuchy, przesłuchania świadków, nie prowadziła ona w tym okresie samodzielnie postepowań przygotowawczych i nie brała udziału w realizacjach procesowych. We wskazanych okresach skarżąca nie reprezentowała też ABW w kontaktach z podmiotami zewnętrznymi i nie występowała w imieniu tego urzędu na podstawie udzielonego pełnomocnictwa.

Szef ABW przytoczył art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych i art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze, i wskazał, że w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek nowych ustaleń i formułowanie ocen. W tej sprawie w ramach postępowania wyjaśniającego, na podstawie akt osobowych oraz informacji przekazanych przez jednostki merytoryczne, dokonano kompletnych i jednoznacznych ustaleń.

Organ podał, że ustawodawca nie wskazał wprost jak należy interpretować pojęcie "świadczenia pomocy prawnej" pozostawiając organowi wydającemu zaświadczenie na potrzeby egzaminu radcowskiego interpretację ww. definicji. Szef ABW odwołał się do § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 116) oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 112 ze zm.), a także art. 6 ustawy o radcach prawnych i art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze wskazując, że użycie w tych przepisach zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakres czynności rodzajowo przypisanych do pojęcia "świadczenie pomocy prawnej" jest tylko przykładowy. Nie oznacza to jednak, że katalog ten powinien być w sposób dowolny rozbudowywany i interpretowany. Zakres wykładni powołanych przepisów powinien być ścisły by czynności, które podlegają ocenia nie budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Organ zwrócił nadto uwagę, iż powołane przepisy ustawy wskazują na obowiązek bezpośredniego świadczenia pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. Za realizujące dyspozycję ww. przepisu nie mogą być uznane takie działania, w których osoba ta świadczy pomoc prawną nie dla urzędu, ale w ramach ustawowego działania tego urzędu. Czym innym są czynności, które są podejmowane przez organ (czy tez "w imieniu organu" przez urzędników zatrudnionych w urzędach), a czym innym działania na "rzecz urzędu".

W ocenie organu, skarżąca realizuje czynności jako funkcjonariusz zatrudniony w urzędzie obsługującym Szefa ABW w realizacji kompetencji przypisanych temu organowi, nie wykonuje natomiast czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej bezpośrednio na rzecz urzędu, jako występującej w obronie prawnym jednostki obsługującej organ. Jednostką organizacyjną ABW, w której zatrudnieni są funkcjonariusze wykonujący czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu jest Biuro Prawne ABW, w którym skarżąca nie pełniła we wskazanym okresie służby.

Zdaniem organu, pośród zadań służbowych wynikających wprost z opisu stanowiska skarżącej, nie występują czynności, które można by określić, jako świadczenie pomocy prawnej na rzecz ABW. Ponadto skarżąca realizując zadań w DOIN nie reprezentuje ABW w kontaktach z podmiotami zewnętrznymi i nie występuje w imieniu Szefa ABW na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa. Również obowiązki służbowe realizowane w DPK nie spełniają definicji "świadczenia pomocy prawnej".

Organ doadał, iż mając na względzie zarzuty skarżącej prezentowane w odwołaniu, ponownie zwrócił się do DOIN i DPK o zajęcie w tej sprawie stanowiska. Obie jednostki podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej związanych z naruszeniem art. 35 K.p.a. Szef ABW uznał ten zarzut za bezpodstawny. Zaskarżone postanowienie wydane zostało we wskazanym przez organ terminie.

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkujące nieważnością decyzji z uwagi na uczestnictwo tych samych osób w obu instancjach, co oznacza, że decyzja organu II instancji nie jest nienależną od decyzji organu I instancji. Prowadzi to do sytuacji, w której Szef ABW znając wcześniejsze rozstrzygnięcie był skłonny podtrzymać stanowisko w sytuacji gdy istniały podstawy do zmiany decyzji;

2. art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że realizując czynności w ramach DPK DOIN nie spełniła przesłanki do uzyskania zaświadczenia umożliwiającego przystąpienie do egzaminu radcowskiego bez konieczności odbycia aplikacji radcowskiej lub adwokackiej;

3. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niezastosowanie tj. niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niezachowaniu najwyższej staranności w toku prowadzonego przez organ postępowania - polegające na niezapewnieniu stronie skarżącej ustosunkowania się do informacji przekazanych przez jednostki ABW, w których pełniła i pełni służbę, brak odniesienia się do opisu stanowiskowego, brak analizy i odniesienia się do spraw zrealizowanych wynikających z systemu rejestracyjnego ESOD i zakresu obowiązków oraz aktów wewnętrznych, w tym m.in. zarządzeń Szefa ABW w zakresie legislacji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcie;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie - polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również niewyjaśnieniu podstawy prawnej takiej decyzji;

5. art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 K.p.a. regulujących procedurę wydawania zaświadczeń poprzez ich niezastosowanie. Z przepisów wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu;

6. art. 35 w zw. z art. 217 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie - polegające na bezzasadnym przedłużaniu terminu do wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy z przepisu wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni;

7. art. 219 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Z przepisu jasno wynika, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie w terminie 7 dni, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z terminem do jego złożenia 7 dni;

8. art. 36 § 1 w zw. z art. 37 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ zobowiązany był o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić skarżącego, podając przyczyny zwłoki oraz pouczająco prawie do wniesienia ponaglenia;

9. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zostać załatwiony niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania przez organ;

10. art. 8 § 2 K.p.a., poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od przypadków praktyki rozstrzygania spraw na korzyść funkcjonariuszy, w sprawie wydawania zaświadczeń dotyczących spełnienia przez wnioskujących funkcjonariuszy ABW wymagań zawartych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych wobec innych funkcjonariuszy, nie tylko tych pełniących służbę w Biurze Prawnym ABW.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o:

• stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w procesie rozpatrywania wniosku przez organ I i II instancji uczestniczyły te same osoby (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.;

• stwierdzenie nieważności wszystkich wydanych w stosunku do skarżącej postanowień i nakazanie Szefowi ABW na podstawie całościowej analizy wszystkich dowodów oraz szczegółowego opisu stanowiska z zakresem obowiązków wydanie zaświadczenia określonej treści;

ewentualnie, z ostrożności procesowej - na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie nieważności wszystkich wydanych w stosunku do skarżącej postanowień oraz nakazanie Szefowi ABW na podstawie całościowej analizy wszystkich dowodów oraz szczegółowego opisu stanowiska z zakresem obowiązków wydanie zaświadczenia określonej treści;

Ponadto skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.: Zarządzenia nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2024 r. zmieniające zarządzenie w sprawie procedury legislacyjnej w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz załącznik do zarządzenia nr [...] Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2024 r. w zakresie zagadnień legislacyjnych podlegających opiniowaniu przez jednostki organizacyjne ABW - na okoliczność faktycznie wykonywanych czynności prawnych w jednostkach, w których skarżąca pełniła i pełni służbę dot. jednostki ABW oznaczonej jako Departament [...] i Departament [...];

2. zobowiązanie Szefa ABW do dostarczenia Sądowi teczki osobowej skarżącej wraz z opisem zakresu obowiązków, wydruk z systemu ESOD (dwa konta z DPK oraz jedno konto z DOIN), zapisany w formie pdf wszystkich zrealizowanych przez skarżącą pism na okoliczność wykazania wykonywanych czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Z uwagi na fakt, iż zakres obowiązków oznaczony został klauzulą "zastrzeżone" oraz pozostałe dokumenty dowodowe mogą zawierać treści niejawne objęte klauzulą tajności zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, skarżąca poinformowała, o możliwości przekazania przez Szefa ABW wnioskowanych dowodów do Kancelarii Tajnej Sądu, na okoliczność faktycznie wykonywanych czynności i ich charakteru. Powyższe jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie;

3. zobowiązanie Szefa ABW do dostarczenia Sądowi wykazu ilościowego osób, które w ciągu ostatnich 10 lat ubiegały się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, wraz z informacją ile z tych osób otrzymało zaświadczenie, a ile odmowę oraz z jakich jednostek byli wnioskujący, na okoliczność wykazania braku jednolitej polityki ABW w powyższym zakresie oraz uznaniowości, która nie wynika z wykonywanych czynności. Z uwagi na fakt, iż żądany dokument może zawierać treści niejawne objęte klauzulą tajności zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, uprzejmie informuję Sąd, o możliwości przekazania przez Szefa ABW wnioskowanych dowodów do Kancelarii Tajnej Sądu;

4. zasądzenie dla strony kosztów postępowania;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Organ wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające w postępowaniu zaświadczeniowym spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można utożsamiać go z postepowaniem dowodowym. Zatem zasadne, kompletne i wystraczające było wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie akt osobowych oraz informacji przekazanych ponownie przez jednostki merytoryczne.

Organ wniósł nadto o oddalenie wniosków dowodowych skarżącej.

Szef ABW ustosunkował się dalej do zarzutów skargi, a w szczególności wskazał na brak naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane i podpisane przez Szefa ABW [...] R. S. zaś postanowienie z dnia [...] kwietnia 2025 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, od którego skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydała i podpisała - działająca z upoważnienia Szefa ABW - zastępca dyrektora Biura Kadr ABW [...] A. T.. Są to zatem dwie różne osoby i nie sposób mówić jest o wydaniu decyzji (tu postanowienia) przez tego samego pracownika. Przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. przygotowanie projektu decyzji). Nie można natomiast twierdzić, że sam udział pracownika w czynnościach procesowych wyłącznie o charakterze pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym, wypełnia tę przesłankę.

Organ nie dopatrzył się również innych wskazywanych przez skarżącą naruszeń przepisów postępowania, co wyjaśnił i opisał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Szef ABW z dnia [...] maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2025 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie od [...] września 2019 r. czynności wymagających wiedzy prawniczej związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Jak wynika z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie organów w sprawach dotyczących wydania zaświadczenia, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 K.p.a.). Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, lecz w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów danych. Zatem organ może wydać tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, zaś niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu przez organ, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 K.p.a. w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 457/19).

Należy podkreślić, także w kontekście zarzutów i motywów skargi, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści, jeżeli: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu, np. gdy stan prawny lub faktyczny, którego dotyczy żądanie, jest sporny.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego żądania skarżącej tj. żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia albowiem w wydaniu tego postanowienia brała udział ta sama osoba, która brała udział w wydaniu postanowienia w I instancji.

Otóż wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem również tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika organu dotyczy sytuacji gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio uczestniczył dany pracownik, poddawana jest kontroli bądź w postępowaniu zwykłym w toku instancji bądź na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.

Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że ustawodawca za niepożądaną uznał sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, zaangażowany będzie pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby bowiem w ponownej ocenie materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w środku zaskarżenia. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18, Lex nr 2597188).

Przy czym należy podzielić pogląd organu, że omawiana przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji/postanowienia) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tej sprawie bezsporne jest, że zaskarżone postanowienie zostało wydane i podpisane przez Szefa ABW [...] R. S. zaś postanowienie z dnia [...] kwietnia 2025 r. wydane w I instancji wydała i podpisała - działająca z upoważnienia Szefa ABW - zastępca dyrektora Biura Kadr ABW [...] A. T.. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przechodząc dalej do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazać trzeba, że skarżąca ubiegała się o wydanie zaświadczenia o żądanej treści (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.), potwierdzającego spełnianie przez nią dyspozycji przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych oraz art. 66 ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 361, bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

W myśl art. 66 ust. 2 Prawa o adwokaturze, do egzaminu adwokackiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 78, bez odbycia aplikacji adwokackiej, mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

Biorąc pod uwagę wskazane regulacje, obowiązkiem Szefa ABW było zbadanie, czy w oparciu o posiadane dokumenty mógł on potwierdzić w formie zaświadczenia, że skarżąca była zatrudniony w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tej Agencji – przez okres co najmniej 4 lat.

W ocenie Sądu, organ nie uchybił temu obowiązkowi, bowiem wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu.

Zdaniem Sądu, wykładni użytego w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych i art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze określenia "pomocy prawnej" należy dokonywać na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz art. 4 ust. 1 Prawa o adwokaturze, które to przepisy definiują na czym w szczególności polega "świadczenie pomocy prawnej" przez radcę prawnego i adwokata. W omawianej materii Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2708/19, na który również powołał się w tej sprawie organ. Dodać trzeba, iż wyrok ten odnosi się do przepisów ustawy o radcach prawnych jednakże z uwagi na tożsamy przepis w ustawie Prawo o adwokaturze, analiza i stanowisko zaprezentowane w cytowanym niżej wyroku są w pełni aktualne również i do art. 66 ust. 2 Prawa o adwokaturze.

Otóż "Użycie omawianego pojęcia w obu wymienionych przepisach [przyp. Sądu: dotyczy art. 25 ust. 2 pkt 4 i art. 6 ustawy o radcach prawnych oraz art. 66 ust. 2 pkt 4 i art. 4 Prawa o adwokaturze] nie jest bowiem przypadkowe. Niezależnie od tego, że rację ma Skarżący, gdy wskazuje, że poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności" ustawodawca nie wprowadza zamkniętego katalogu czynności składających się na definicję "pomocy prawnej świadczonej przez radcę prawnego", to jednak nie sposób li tylko na tej podstawie wywodzić uprawnienia do tego, by z jednej strony zupełnie zignorować przykłady tam wskazane, a z drugiej by przez omawianą "pomoc prawną" rozumieć wszelkie czynności, które uważa się za związane ze stosowaniem lub tworzeniem prawa. W tej mierze Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Szefa ABW wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1173/17, w myśl którego, przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych stanowi wyjątek od zasady odbycia aplikacji radcowskiej (określonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 tej ustawy) i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis jest jednoznacznie sformułowany i powinien podlegać literalnej wykładni. Brak podstaw do przyjęcia, że na jego podstawie za spełniające warunki w nim przewidziane może zostać uznane także inne (odpowiednie) doświadczenie zdobyte w podobnych (porównywalnych) okolicznościach. Przepis 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych dotyczy osób, które faktycznie – w ramach swoich obowiązków zawodowych – wykonują czynności z zakresu świadczenia pomocy prawnej.

W ocenie Sądu, zasadnicze jednak znaczenie dla rozstrzygnięcia powstałego między stronami sporu ma to, że w przepisie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych nie chodzi o świadczenie jakiejkolwiek pomocy prawnej przez osoby zatrudnione w urzędzie, lecz wyłącznie o świadczenie pomocy prawnej "na rzecz urzędu". Taka jednoznaczna konstrukcja normatywna nie może być zatem traktowana jako równoznaczna choćby z wykonywaniem przez osoby zatrudnione w urzędzie czynności podejmowanych w realizacji kompetencji należących do organu, którego urząd obsługuje. Decydujące w tej mierze jest bowiem odróżnienie pojęcia "urzędu" od pojęcia "organu". Nie jest kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie, że pojęcia te nie są synonimami, bowiem "urząd" jest jednostką utworzoną do obsługi zadań należących do "organu". To organ realizuje przynależne mu kompetencje poprzez swego piastuna, choć oczywiście w jego imieniu czynności te mogą być podejmowane przez osoby zatrudnione w obsługującym go urzędzie, co zwykle ma miejsce w oparciu o stosowne upoważnienia. Zwrócić należy uwagę, że sam ustawodawca posługuje się na gruncie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych określeniem "w urzędach organów władzy publicznej", co dobitnie świadczy o nadaniu różnego znaczenia obu tym pojęciom. W konsekwencji należy odróżnić te czynności, które są podejmowane przez organ (czy też "w imieniu organu" przez urzędników zatrudnionych w urzędzie) – od tych, które są realizowane "na rzecz urzędu". W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie chodzi zatem o czynności podejmowane przez Skarżącego jako funkcjonariusza zatrudnionego w urzędzie obsługującym Szefa ABW w realizacji kompetencji przypisanych temu organowi, lecz o to, czy wykonywał on pomoc prawną bezpośrednio na rzecz urzędu jako występującej w obrocie prawnym jednostki obsługującej organ. Tym samym podzielić należy stanowisko wyrażone przez Szefa ABW, że chodzi o takie czynności, które są wykonywane "dla urzędu" jako odbiorcy usługi, jak również w imieniu urzędu w ramach obrotu prawnego, w którym ten urząd występuje jako jeden z jego podmiotów. Innymi słowy rzecz ujmując chodzi o bezpośrednie świadczenie obsługi prawnej urzędu (Agencji), tak jak to ma zazwyczaj miejsce w przypadku radców prawnych działających na rzecz urzędu. Jak to wskazał natomiast organ, jednostką organizacyjną Agencji, w której zatrudnieni są funkcjonariusze wykonujący czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu – jest Biuro Prawne ABW w [...]", w którym skarżąca nie pełniła służby. Regulacje w tym zakresie zawierają wewnętrzne zarządzenia Szefa ABW, którymi określono również, co należy rozumieć przez świadczenie pomocy prawnej w ABW (vide: Zarządzenie nr 30 Szefa ABW z dnia 24 maja 2019 r. w sprawie świadczenia pomocy prawnej w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego).

Przechodząc na grunt obecnie rozpoznawanej sprawy, Sąd mając powyższe na względzie podzielił pogląd organu, że wykonywanie przez skarżącą czynności w DOIN i DPK, polegające m. in. na wykonywaniu czynności procesowych, uczestnictwie w procesie legislacji i opiniowanie aktów prawnych, sporządzanie opinii prawno-karnych, prowadzenie postępowań administracyjnych w imieniu Szefa ABW – nie stanowiło o bezpośrednim świadczeniu pomocy prawnej na rzecz urzędu w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych oraz art. 66 ust. 2 pkt 4 Prawa o adwokaturze. Czynności te skarżąca wykonywała nie "na rzecz urzędu" lecz jako pełniący w Agencji służbę funkcjonariusz upoważniony przez Szefa ABW do realizacji w jego imieniu kompetencji przysługujących organowi władzy publicznej.

W konsekwencji, orzekający w sprawie organ, nie dysponując żądanymi danymi, zasadnie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia określonego w raporcie z dnia [...] grudnia 2024 r. Argumentacja skarżącej i postawione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu. Mamy tu bowiem do czynienia z postępowaniem zaświadczeniowym, a jego specyfika powoduje znacznie ograniczony zakres możliwości działania organu, co zostało już wyżej wyjaśnione. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające było wyczerpujące i pozwalało na wywiedzenie podjętego przezeń rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia wymaga również, iż nie można upatrywać naruszenia prawa w braku umożliwienia skarżącej ustosunkowania się do informacji przekazanych przez poszczególne jednostki ABW. W sprawie mamy do czynienia z postępowaniem zaświadczeniowym więc postępowanie wyjaśniające – jak już o tym była mowa – ma ograniczony charakter i rządzi się innymi prawami niż postepowanie rozpoznawcze.

Sąd nie mógł również uwzględnić wniosków dowodowych wskazanych w skardze. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów i to pod warunkiem, że przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 P.p.s.a.). Sąd uznał, że sprawa niniejsza została dostatecznie wyjaśniona, a zawnioskowane dowody z dokumentów pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności gdy mamy do czynienia z postępowaniem zaświadczeniowym. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z tego punktu widzenia uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi związanych z szybkością i terminowością załatwienia sprawy niniejszej przez organu to wyjaśnić trzeba, że zarzuty tego rodzaju nie mogły odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu. Skarżącej przysługiwały odrębne środki zaskarżenia takie jak skarga na bezczynności czy przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.