Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 7 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" na zarządzenie Burmistrza Gminy z dnia 16 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie trybu udostępnienia informacji publicznej w Urzędzie Gminy [...] oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane, 3. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącej "A" kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Gminy K. wydał w dniu 16 marca 2009 r. zarządzenie nr [...] w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazano art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 7, art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

W dniu 2 lipca 2012 r. R wystąpiła do Burmistrza K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia 16 marca 2009 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej zapis zawarty w art. 4 ust 2 tego zarządzenia nakładający na wnioskodawcę obowiązek poniesienia kosztów zryczałtowanych w wysokości 0,50 zł za jedną stronę kopii dokumentu w formacie A4, w wysokości 0,70 zł za jedną stronę kopii dokumentu w formacie A3 oraz 3 zł za jedną sztukę płyty CD-R - jest sprzeczny z art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r., organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania, albowiem zarządzenie z dnia 16 marca 2009 r. nie stoi w sprzeczności z art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 21 sierpnia 2012 r. R wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Burmistrza Gminy K. z dnia 16 marca 2009 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej art. 4 ust 2 tego zarządzenia jest sprzeczny z art. 7 ust 2 oraz z art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem opłaty za udostępnianie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie stawek ryczałtowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, ponieważ zaskarżone zarządzenie Burmistrza K. jest wewnętrznym dokumentem określającym wytyczne dla pracowników w sprawie ustalenia opłaty za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, to nie przysługuje na nie skarga w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie jest zgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej i w sposób skonkretyzowany określa, jeżeli taka konieczność nastąpi, poniesienie dodatkowych kosztów wytworzenia dokumentów określonych we wniosku o dostępie do informacji publicznej. W ramach rzeczywistych kosztów mieści się bowiem nie tylko koszt zakupu papieru, tonera do kserokopiarki, ale też koszt eksploatacji urządzenia (obliczony jednostkowo), koszt serwisu urządzenia oraz koszt energii elektrycznej.

W piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. skarżąca stwierdziła, że po wystąpieniu o udzielenie informacji publicznej została poinformowana przez urząd w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. o obowiązku uiszczenia opłat i stawkach wynikających z zaskarżonego zarządzenia. Nadto na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. reprezentujący skarżącą redaktor naczelny wskazał, że zarządzenie wprowadza wzór wniosku o udzielenie informacji publicznej, do czego brak podstaw prawnych, a skutkiem czego w urzędzie nie można złożyć ustnie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ostatecznie skarżąca wniosła o uchylenie sprzecznych z prawem postanowień zaskarżonego zarządzenia, a gdyby to było niemożliwe o uchylenie zarządzenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż wymienione w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało zarządzenie Burmistrza Gminy K. z 16 marca 2009 r. w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżone zarządzenie dotyczy ustalenia trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy K. oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji, a zatem w ocenie Sądu stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu nie może być ono uznane za akt kierownictwa wewnętrznego. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171).

Skarżąca w dniu 2 lipca 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę do Sądu wniosła w dniu 21 sierpnia 2012 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i wsa 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącą z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca wykazała również, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, gdyż po wystąpieniu przez skarżącą o udzielenie informacji publicznej, właśnie z powołaniem na to zarządzenia poinformowano skarżącą o obowiązku uiszczenia opłat za udzielenie informacji publicznej w wysokości wynikającej z tegoż zarządzenia.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie Burmistrza Gminy K. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania przez Burmistrza K. zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 7, art. 12 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Powyższe przepisy wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nie mogły stanowić podstawy do wydania przez Burmistrza zarządzenia dotyczącego trybu udostępniania informacji publicznej oraz określenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji lub przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku.

Przede wszystkim wskazać należy, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest upoważnienia do wydania przez burmistrza takiego zarządzenia.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy. Ilekroć w ustawie o samorządzie gminnym mowa jest o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Art. 33 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Z art. 33 ust. 3 wynika zaś, że wójt jest kierownikiem urzędu. Ustawa o samorządzie gminny określa uprawnienia wójta jako kierownika urzędu. Wójt sprawuje bowiem władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy. W szczególności zaś, stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3).

Co więcej, podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie ma również w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza nie wynika to ze wskazanych w zarządzeniu art. 7, art. 12 i art. 15. Przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. W żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia zasad udzielania informacji ani też taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza.

I tak art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.

Art. 12 stanowi z kolei, ze informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Z art. 15 wynika natomiast, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Nadto wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie nie tylko powtarza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także w sposób niedopuszczalny je modyfikuje. Nie znajduje bowiem uzasadnienia wprowadzenie w § 4 zarządzenia wzoru pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jako że stanowi ono modyfikację art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi jedynie, że informacji publicznej udziela się na wniosek. Treść § 2 zarządzenia odpowiada treści art. 3 ustawy, § 3 - art. 5 ustawy, § 5 - art. 7, art. 11 i art. 13 ustawy z modyfikacją terminu, § 6- art. 14 ustawy, § 7 - art. 16 ustawy, § 9 - art. 22 ustawy, §10 - art. 2 ustawy o o dostępie do informacji publicznej. Nadto w § 8 powtórzona została treść art. 21 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził niezgodność przedmiotowego zarządzenia z prawem.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.