Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi T.P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 w związku z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.), dalej jako: u.p.e.a., oraz w związku z art. 13 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2070), po rozpatrzeniu zażalenia T. P., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka – D.P. (urodzonego [...] lipca 2006 r.).

W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister Zdrowia wskazał, że zostało ono wydane na podstawie następujących ustaleń dokonanych w tej sprawie.

W związku z wydanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. tytułem wykonawczym o numerze: [...], upomnieniem z dnia 6 marca 2015 r. organ ten wezwał skarżącego do wykonania szczepień ochronnych u małoletniego syna D. oraz zapłaty kosztów upomnienia, a także pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 marca 2015 r. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2015 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie ww. tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda nałożył na skarżącego pierwszą grzywnę w wysokości 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna D.P. szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 30 czerwca 2015 r., a postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. drugą grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych). Wobec niewykonania obowiązku stwierdzonego ww. tytułem wykonawczym, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nałożył kolejną, trzecią grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku - w wysokości 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. Organ egzekucyjny wskazał, że ustalając wysokość grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Wojewoda wezwał jednocześnie zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia oraz obciążył go opłatą za czynności egzekucyjne. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lutego 2020 r.

Terminowo wniesionym zażaleniem skarżący zaskarżył przedmiotowe postanowienie organu egzekucyjnego I instancji do Ministra Zdrowia, podnosząc, że wymierzenie grzywny jest bezzasadne z uwagi na to, iż skarżący obecnie znajduje się w trakcie ustalania obowiązkowego kalendarza szczepień małoletniego syna. Skarżący zarzucił także, że nałożona grzywna jest zbyt dotkliwa i spowoduje trudności w funkcjonowaniu jego gospodarstwa domowego.

Rozpoznając przedmiotowe zażalenie Minister Zdrowia odwołał się do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. przypominając na wstępie, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu, zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

W odniesieniu do powyższych regulacji prawnych Minister wyjaśnił, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ podkreślił, że kontrola zasadności nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia sprowadza się do oceny, czy nałożone na zobowiązanego tytułem wykonawczym obowiązki zostały przez niego wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny (wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10). W przedmiotowym postępowaniu nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a. z uwagi na alternatywne ujęcie środków służących stronie postępowania egzekucyjnego, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W związku z tym, prawidłowość nałożenia grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Minister stwierdził, że argumentacja wnoszącego zażalenie stanowi w istocie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, które z wyżej powołanych względów nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Widząc jednak potrzebę odniesienia się do nich i wyjaśnienia skarżącemu ich bezzasadności, Minister wskazał skarżącemu podstawy prawne nałożenia obowiązku szczepień, odwołując się, m.in., do treści przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) oraz § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz.753).

Minister Zdrowia podniósł następnie, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Organ zaznaczył, że jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka. Wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Decydujące znaczenie dla wymiaru kwoty grzywny w celu przymuszenia ma doprowadzenie do wykonania obowiązku przy jednoczesnym zachowaniu zasady racjonalnego działania oraz niezbędności, a nie cechy osobowe zobowiązanego, jego sytuacja osobista, majątkowa i zdrowotna (wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 442/17). Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 u.p.e.a.).

Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T.P. (dalej jako: skarżący) zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu egzekucyjnego I instancji. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zamierza zgłosić się z synem do szczepienia, jednak z uwagi na zaistniałą sytuację epidemiologiczną związaną z pandemią wszelkie szczepienia w poradni zakaźnej zostały wstrzymane, wobec czego nie ma możliwości wykonania obowiązku szczepienia. Nadmienił, że jest jedynym żywicielem rodziny i na jego utrzymaniu pozostaje żona i 3 dzieci.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny (tu: postanowienie) w przypadku stwierdzenia, iż narusza ono prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść decyzji) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący postanowienie do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jego uchylenia.

Będące przedmiotem zaskarżenia postanowienia zostały wydane na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozumiany jako przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu sztucznego uodpornienia przeciwko nim zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) jest tego rodzaju czynnością, przy czym jako że dotyczy osoby małoletniej odpowiedzialność z powodu niewykonania zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z 30 czerwca 2015 r. i zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj. wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Powyższe wskazuje, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w niniejszej sprawie zastosowany względem zobowiązanego wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniego dziecka.

Ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny jest zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., mając na uwadze, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. W ocenie Sądu, grzywna w wysokości 2000 zł pozostaje zbieżna z celem postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku i jest adekwatnym w tym przypadku środkiem presji ekonomicznej, którego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku szczepienia, zważywszy, że uprzednio nałożone na skarżącego grzywny w niższych kwotach nie okazały się skuteczne. Ma ponadto rację Minister Zdrowia podnosząc, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia odnosząc się do możliwości finansowych zobowiązanego. Celem instytucji grzywny jest doprowadzenie do wykonania nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania grzywna ta podlega umorzeniu (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 337/18, CBOSA). Gdyby grzywna nie była w wystarczającym stopniu dolegliwa, to jej wymierzenie nie prowadziłoby do przymusowej realizacji obowiązku (wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1067/18).

Niesporne jednocześnie w sprawie pozostaje to, że w sprawie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny - brak dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Skarżący nie kwestionuje, że jego małoletni syn D. nie został poddany obowiązkowym szczepieniom według obowiązującego kalendarza szczepień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie zostały naruszone powołane przez stronę przepisy k.p.a. regulujące zasady ogólne postępowania administracyjnego. W tym zakresie po pierwsze mieć należy na względzie, że organy egzekucyjne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosują jedynie odpowiednio (art. 18 u.p.e.a.), a ponadto, że żadna z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie uprawnia Sądu do uznania słuszności wniosku skarżącego, iż organom egzekucyjnym można skutecznie postawić w tej sprawie zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Powyższe względy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, determinują stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia musi być uznane za zgodne z prawem. Zarzuty sformułowane w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem istota zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego nie koresponduje z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, której ramy prawne są ściśle wyznaczone przez przepisy Rozdziału 2 Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku, w tym przypadku - obowiązku poddania dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Powyższa kwestia zarówno w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408; J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10) ujmowana jest jednolicie, stąd też wnioski organu w tym zakresie przyjęte w zaskarżonym postanowieniu uznać należało za prawidłowe. Wobec tego ma rację organ egzekucyjny podnosząc, że niedopuszczalne jest powoływanie w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a. (tu: niewykonalność obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego), gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Uwagi te należy w sposób bezpośredni odnieść także do złożonej skargi, gdyż postawiony w niej zarzut dotyczący kwestii braku możliwości wykonania szczepienia Sąd nie mógł poddać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu.

Z powołanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.