II GSK 1040/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-09	
Data wpływu	2015-05-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Piotr Pietrasz
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 3877/14	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800; art. 82 ust. 4, art. 95 ust. 1 , 2 i 3, art. 96 ust. 4; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 141 par. 4, art. 190; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864; art. 267; Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3877/14 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczonych usług, wchodzących w skład usługi powszechnej oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka lub strona) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] września 2011 r. w sprawie dopłaty do kosztów świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Prezesa UKE na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Prezes UKE decyzją z [...] maja 2006 r. wyznaczył T. S.A. (obecnie: Spółka) do świadczenia usługi powszechnej, określonej w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej pt, na terenie całego kraju.

Następnie Prezes UKE decyzją z [...] maja 2006 r. oraz decyzją z [...] listopada 2006 r. zmienioną decyzją z [...] stycznia 2007 r. określił szczegółowe warunki świadczenia usługi powszechnej, w tym okres jej świadczenia. Spółka została zobowiązana do realizacji obowiązku świadczenia wszystkich usług wchodzących w skład usługi powszechnej na terenie całego kraju przez okres [...] lat od [...] maja 2006 r. do [...] maja 2011 r.

W czerwcu 2009 r. Spółka przedłożyła Prezesowi UKE wniosek o przyznanie jej dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za rok 2008 w wysokości 208.363.479,65 złotych netto.

Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: KIGEiT), Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji (dalej: PIIT) oraz Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej (dalej: PIKE).

Prezes UKE decyzją z dnia [...] maja 2011 r. przyznał Spółce dopłatę za rok 2008 w wysokości 1.829.836 złotych kosztu netto świadczenia usługi, o której stanowi art. 81 ust. 3 pkt 5 pt - świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych. W pozostałym zakresie odmówił przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez stronę usług wchodzących w skład usługi powszechnej za 2008 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 maja 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2166/11 oddalił skargę Spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1863/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA stanął na stanowisku, że odmowa przyznania Spółce dopłaty nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę czy zweryfikowany koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. W jego ocenie WSA przychylając się do stanowiska Prezesa UKE, błędnie uznał, że niespełnienie w całości wymagań decyzji, o której stanowi art. 82 ust. 4 pt uzasadniało odmowę przyznania dopłaty. Podniósł, że stanowisko to zostało sformułowane przez Sąd bez uwzględnienia istotnych wskazówek interpretacyjnych zwrotu "uzasadnione obciążenie" wynikających z wyroku w sprawie C-222/08.

Orzekając ponownie WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12.

WSA w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne. Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej: usdg.

WSA zaznaczył, że w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 11 ust. 9 usdg ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie doszło do fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o przyznanie dopłat do kosztów usługi powszechne. WSA zaznaczył, że sąd kasacyjny w wywodzie prawnym dotyczącym tej kwestii zauważył, że art. 11 ust. 9 usdg dotyczy spraw z wniosku w przedmiocie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez co należy rozumieć, że ustawodawca fikcji rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w sprawach wykonywania działalności nie wiąże ze wszystkimi sprawami wszczynanymi w toku prowadzonej działalności gospodarczej. Stwierdzenie to pozostaje w zgodzie z art. 1 pt, w którym to ustawodawca odróżnia zasady wykonywania działalności polegającej na świadczeniu usług telekomunikacyjnych i zasady kontroli tej działalności od warunków świadczenia usługi powszechnej. Podkreślono, że stosownie do art. 10 ust. 1 pt działalność telekomunikacyjna jest działalnością regulowaną, co oznacza, zgodnie z art. 5 pkt 5 usdg, że wykonywanie tej działalności wymaga spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa. W przypadku działalności telekomunikacyjnej warunki te określa ustawa p.t.

WSA stwierdził, że sprawa z wniosku o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej nie jest sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 usdg.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 96 ust. 4 pt Sąd I instancji przytoczył wywód NSA, zgodnie z którym z art. 95 ust. 1 pt wynika uprawnienie przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej do dopłaty do kosztów świadczonych przez niego usług wchodzących w skład usługi powszechnej w przypadku ich nierentowności. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zrekompensowanie przedsiębiorcy wyznaczonemu poniesionych kosztów świadczenia usługi powszechnej. Dopłatę ustala Prezes UKE w wysokości kosztu netto świadczenia usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej, zaś wspomniany koszt dotyczy tylko kosztów, których przedsiębiorca wyznaczony nie poniósłby, gdyby nie miał obowiązku świadczenia usługi powszechnej (art. 95 ust. 2 pt). Rozważania co do pojęcia kosztu netto usługi powszechnej, do świadczenia której skarżąca została zobowiązana w odrębnej decyzji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej doprowadziły ostatecznie do konstatacji, że w niniejszej sprawie konieczne będzie ustalenie czy określone przez Prezesa UKE okoliczności mogą stanowić podstawę stwierdzenia, że koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy. Pojęcie "uzasadnionego obciążenia" nie zostało zdefiniowane w ustawie pt. Wyjaśnienia znaczenia odpowiadającego mu terminu "sprawiedliwego obciążenia" nie zawiera także dyrektywa o świadczeniu usługi powszechnej, której art. 12 i art. 13 implementują polskie przepisy regulujące mechanizm przyznawania dopłaty do usługi powszechnej. Omawiana kwestia była przedmiotem wypowiedzi Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w sprawie C-222/08. W powołanym orzeczeniu Trybunał wyjaśnił, że niesprawiedliwe obciążenie, którego istnienie winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku. W literaturze jest podnoszone, że ustalenie czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego wymaga zbadania stosunku pomiędzy kosztem netto, a zakresem i charakterem działalności zobowiązanego przedsiębiorcy.

WSA podtrzymał pogląd NSA, że odmowa przyznania dopłaty nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Sąd I instancji, przychylając się do stanowiska Prezesa UKE, błędnie uznał, że niespełnienie w całości wymagań decyzji, o której stanowi art. 82 ust. 4 pt uzasadnia odmowę przyznania dopłaty. Stanowisko to zostało sformułowane bez uwzględnienia istotnych wskazówek interpretacyjnych zwrotu "uzasadnione obciążenie", wynikających z wyroku w sprawie C-222/08.

W konkluzji WSA wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względu na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 96 ust. 4 pt. W ocenie WSA przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania mające na celu zapewnienie prawidłowego wykonywania przez przedsiębiorcę wyznaczonego decyzji zobowiązującej do świadczenia usługi powszechnej prowadzi do wniosku, że ewentualne naruszenia w tym zakresie nie mogą stanowić podstawy odmowy przyznania dopłaty. Osiągnięcie właściwego poziomu dostępności i jakości świadczonej usługi powszechnej powinno nastąpić z wykorzystaniem omówionych już mechanizmów kontrolnych oraz działań wymuszających wykonanie decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek świadczenia usługi powszechnej.

Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić w wydawanej decyzji wskazówki interpretacyjne w zakresie rozumienia i wykładni pojęcia "uzasadnione obciążenie", wynikające z wyroku TSUE z dnia 6 października 2010 r. C-222/08. Organ winien dokonać analizy tego zagadnienia z punktu widzenia szeroko rozumianych przesłanek o charakterze ekonomicznym.

Od powyższego wyroku wniesione zostały dwie skargi kasacyjne.

Prezes UKE zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), dalej: ppsa w zw. art. 267 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), dalej: TFUE, poprzez uznanie, iż Sąd I instancji jest związany wykładnią prawa przedstawioną w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1863/12, w sytuacji gdy przedmiotowa wykładnia jest odmienna od dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości wykładni prawa unijnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie,

b) art. 141 § 4 ppsa poprzez uchylenie się przez WSA od obowiązku zawarcia

w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania Prezesa UKE w niniejszej sprawie.

2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 96 ust. 4 pt w zw. z art. 95 ust. 1-3 pt, art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dalej: dyrektywa o usłudze powszechnej) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowa przyznania dopłaty przez Organ nastąpiła z przyczyn, które nie powinny mieć wpływu na ocenę, czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego, tj. z uwagi na niezachowanie określonych wymagań w zakresie dostępności i jakości usługi powszechnej,

b) art. 81 ust. 1-3 pt w zw. z art. 82 ust. 1-4 pt, art. 85 ust. 1 i 2 pt i art. 103 pt w zw. z art. 95 ust. 1-3 pt, poprzez niewłaściwe zastosowanie (w istocie niezastosowanie) i pominięcie definicji usługi powszechnej (w szczególności jej parametrów) oraz procesu wyłaniania przedsiębiorcy wyznaczonego do jej świadczenia oraz szczegółowych warunków świadczenia usługi powszechnej, przez co Sąd I instancji doszedł do błędnej konkluzji, iż Prezes UKE niezasadnie odmówił przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej za rok 2008, w sytuacji gdy na [...] S.A. (obecnie O. S.A.) spoczywał obowiązek świadczenia usługi powszechnej spełniających określone przez Prezesa UKE wymogi dotyczące dostępności i jakości tej usługi.

KIGEiT zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W przypadku niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz uznania zarzutów w pkt 3 lub 4, KIGEiT wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi O. S.A. i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. KIGEiT wniosła również o skierowanie do TSUE trzech sformułowanych przez nią pytań prejudycjalnych związanych z zarzutami skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 190 ppsa, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie się związanym wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie art. 96 ust. 4 pt, podczas gdy w tym zakresie powinna być stosowana wykładnia prounijna, a wiążącej wykładni w tym zakresie może dokonywać wyłącznie TSUE;

2) art. 141 § 4 ppsa, mające wpływ na wynik sprawy, przez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, w szczególności przez pominięcie argumentacji przedstawionej przez KIGEiT i brak odniesienia się do wniosków o skierowanie pytań prejudycjalnych do TSUE;

3) art. 96 ust. 4 pt przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż odmowa przyznania dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej może nastąpić wyłącznie w oparciu o przesłankę "uzasadnionego obciążenia", stanowiącą kryterium ekonomiczne, podczas gdy przesłanka ta może stanowić podstawę do odmowy przyznania dopłaty również w sytuacji niespełnienia kryteriów jakościowych usług, mających stanowić usługę powszechną;

4) naruszenie art. 95 ust. 4 pt przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż koszt świadczenia usługi, niespełniającej wymogów nałożonych przez Prezesa UKE, może stanowić koszt netto świadczenia usługi powszechnej, podczas gdy taka usługa, niespełniająca wymogów, nie może być uznana za usługę powszechną.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawili w uzasadnieniu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skarg kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne Prezesa UKE i Izby zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. Z tego powodu Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniesie się do sformułowanych w nich zarzutów procesowych. Konieczność przyjęcia tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że zarzuty w zakresie naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Wobec faktu, że przedmiotem rozpoznania są dwie skargi kasacyjne i ich zarzuty pokrywają się mimo innej argumentacji, Sąd II instancji zarzuty rozpozna łącznie.

W ocenie NSA skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogły prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Sąd II instancji podziela stanowisko WSA w Warszawie prezentowane w uzasadnieniu wyroku, chociaż nie wszystkie zawarte tam tezy w pełni akceptuje. Nie zmienia to jednak ogólnego poglądu Sądu II instancji, że uchybienia w tym zakresie nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a poza tym nie zostały skutecznie zakwestionowane skargami kasacyjnymi.

Ocena przedstawionych w skargach zarzutów kasacyjnych musi wychodzić od ogólniejszej kwestii jaką jest stwierdzenie, że skarżony wyrok zapadł po wcześniejszym orzeczeniu NSA, w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., II GSK 1863/12.

W ujęciu obu skarg kasacyjnych stawiany jest zarzut naruszenia art. 190 ppsa w związku z art. 267 traktatu UE i art. 96 ust. 4 pt. Tak przedstawiony zarzut kasacyjny jest nietrafny.

Odnosząc się szczegółowo do tego problemu NSA potwierdza dotychczasowy własny pogląd, zgodnie którym Sąd II instancji, jako sąd ostatni w hierarchii odwoławczej, nie ma obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, jeżeli uznaje, że konkretna kwestia prawna objęta pytaniami prejudycjalnymi nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek taki jest prostą konsekwencją łącznej interpretacji art. 267 akapit 2 i 3 traktatu UE, a więc uznania, że sąd odwoławczy jako sąd ostatniej instancji dysponuje taką sama autonomią jak sądy niższych instancji (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., II GSK 1863/12, CBOIS). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sąd I instancji jasno i trafnie przyjął, że na gruncie art. 190 ppsa jest związany poglądem wyrażonym przez sąd kasacyjny w zakresie rozumienia i wykładni pojęcia uzasadnionego obciążenia o jakim stanowi art. 95 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 4 pt. Sąd II instancji podziela ten pogląd i podkreśla, że konieczność zadania pytania TSUE musi wynikać z realnej kolizji przepisów, a nie może być antycypacją oczekiwań stron ze względu na rozbieżność ocen prawnych jakie pojawiły się w tej materii. Z tego względu te zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie art. 190 ppsa w związku z art. 267 traktatu UE są chybione.

Nadto Sąd II instancji zauważa, że skargi kasacyjne w zakresie ocenianego zarzutu procesowego oraz zarzutów materialnych są wadliwe formalnie. Wada ta nie skutkuje ich odrzuceniem, bo judykatura przyjęła możliwość rozpoznania skarg obarczonych tego rodzaju wadami (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), jednak nie zmienia to faktu, że tak zbudowane zarzuty nie odpowiadają wymogom ustawy, co ma istotne znaczenie przy sformalizowanym i profesjonalnym charakterze skargi kasacyjnej, gdyż efektem tych uchybień jest ograniczenie kontroli kasacyjnej skarżonego wyroku tylko do tych wątków, które daje się jednoznacznie ustalić z treści uzasadnienia. W takim też zakresie dokonuje tej kontroli Sąd II instancji rozpoznając złożone w sprawie skargi kasacyjne. Podkreślić także należy, że kontrola kasacyjna wyroku odnosi się do działań Sądu I instancji, zatem przepisów, które ten Sąd stosował lub których nie zastosował, nie zaś do przepisów stosowanych przez organy, a z treści wskazanych wcześniej zarzutów kasacyjnych wynika, że strony skarżące kasacyjnie stawiają Sądowi I instancji zarzut wadliwego stosowania przepisów materialnego lub procesowego prawa administracyjnego. Przepisy tego rodzaju stosują organy, toteż one mogą naruszać wyrażone w nich normy. Nie może tego czynić Sąd I instancji, który tych przepisów nie stosuje. Z takim ujęciem zarzutów mamy do czynienia w zakresie zarzutów pkt 2 Prezesa UKE oraz pkt 3 i 4 KIGEiT.

Zdaniem NSA nietrafne są również te zarzuty skarg kasacyjnych, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego. Strony skarżące kasacyjnie ujmują te zarzuty od strony technicznej w sposób zróżnicowany, jednak we wszystkich tych przypadkach kwestionują błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 95 i art. 96 pt, zatem sposób rozumienia zweryfikowanego kosztu netto stanowiącego uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego jako przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania dopłaty.

Zarzuty sformułowane w taki sposób poddają się kontroli kasacyjnej, jednak merytorycznie są nietrafne. Odniesienie się do nich wymaga raz jeszcze podkreślenia, że obecna ocena ich trafności musi być dokonywana przez pryzmat treści art. 190 ppsa, gdyż wykładnia art. 95 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 96 ust. 4 pt może być ustalana w ramach wytycznych sformułowanych przez NSA w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. Uwzględniając ten kontekst sprawy NSA stwierdza, że zaskarżony wyrok nie narusza dyspozycji art. 190 ppsa w związku z art. 95 ust. 1, ust. 3 i art. 96 ust. 4 pt. W wyroku z dnia 13 maja 2014 r. II GSK 1863/12, NSA stwierdził, że niespełnienie w całości wymagań decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 4 pt, zatem wyznaczającej do świadczenia usługi powszechnej, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania dopłaty. Naruszenie obowiązków wynikających z takiej decyzji może skutkować podjęciem przez organ określonych kroków przewidzianych pt zmierzających do wykonywania usługi zgodnie z decyzją, ale nie może stanowić podstawy odmowy przyznania dopłaty, bo ta musi być wiązana z aspektem ekonomicznym świadczenia usługi powszechnej i koniecznie ma odnosić się do zweryfikowanego kosztu netto usługi odniesionego do niezasadnego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Wskazując na ten aspekt sprawy, NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokona oceny poprawności stosowania przez Prezesa UKE treści art. 96 ust. 4 pt przy uwzględnieniu poglądu, że sposób wykonywania decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy do świadczenia usługi powszechnej nie może być przesłanką odmowy przyznania dopłaty. Wykonując powyższe zalecenie, Sąd I instancji uchylił decyzję Prezesa UKE, ze względu na naruszenie przez organ treści art. 96 ust. 4 pt, gdyż podstawą odmowy przyznania dopłaty było niewykonanie decyzji wyznaczającej Spółkę do świadczenia usługi powszechnej w zakresie poziomu dostępności i jakości jej świadczenia, bez odniesienia się organu do przesłanki "uzasadnionego obciążenia", bo tylko na gruncie poprawnego rozważenia wniosku w kontekście tego warunku można dokonać poprawnej oceny zasadności wniosku o dopłatę.

Zdaniem Sądu II instancji tak ujęte stanowisko nie narusza prawa w zakresie w jakim podnoszą skargi kasacyjne. Sąd II instancji potwierdza trafność stanowiska prezentowanego przez WSA w Warszawie oraz uznaje, że wypełnia ono treść art. 190 ppsa. Rozwijając ten aspekt przyjętej przez WSA w Warszawie argumentacji na rzecz uchylenia decyzji stwierdzić należy, że realizacja decyzji Prezesa UKE wyznaczającej przedsiębiorcę do świadczenia usługi powszechnej na podstawie art. 82 ust. 4 pt m.in. w zakresie poziomu dostępności tej usługi i jej jakości, nie może być jedyną podstawą odmowy przyznania dopłaty o jakiej stanowi art. 95 ust. 1 i ust. 2 pt w związku z art. 96 ust. 4 tej ustawy, co nie oznacza, że dostępność usługi oraz jej jakość nie mają wpływu na przyznanie tej dopłaty, jednak by to miało miejsce organ jest obowiązany wykazać, że dostępność i jakość usługi powszechnej, pomimo że wpływa na koszt netto, to nie stanowi on uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Dopiero takie odniesienie kosztu świadczenia usługi do jej dostępności i jakości pozwala przyjąć, że dostępność i jakość jest szeroko rozumianą przesłanką ekonomiczną, a o odmowie dopłaty mogą przesądzać tylko względy ekonomiczne, a nie formalny sposób wykonywania decyzji o wyznaczeniu przedsiębiorcy. Z tej perspektywy argumentacja Sądu I instancji odpowiada prawu i stanowisku NSA z wyroku z dnia 13 maja 2014 r. Oznacza to, że niepełna dostępność usługi powszechnej lub zła jakość może być podstawą do odmowy dopłaty tylko wtedy, gdy koszt netto jej świadczenia zostanie uznany za uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy, a nie tylko dlatego, że przedsiębiorca nie wykonuje treści decyzji o wyznaczeniu. Z tego powodu Sąd II instancji przyjął niezasadność zarzutów materialnych podniesionych w skargach kasacyjnych.

Jako nietrafne i niemające prawnego uzasadnienia należy przyjąć zarzuty kasacyjne Prezesa UKE i KIGEiT podnoszące naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Wskazany przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera prawem określonych elementów. Treść art. 141 § 4 ppsa ma charakter formalny, to oznacza, że ocenie podlega kompletność uzasadnienia, a nie trafność ocen i twierdzeń Sądu I instancji. Dodatkowo należy podkreślić, że formalna kompletność uzasadnienia musi być odnoszona do całej jego treści, a nie tylko do sposobu ujęcia i przedstawienia stanu faktycznego i oceny prawnej. Mniej doskonałe uzasadnienie wyroku nie narusza treści art. 141 § 4 ppsa, jeżeli z niego wynikają niezbędne elementy określone przez ustawę. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie ustawowe warunki, zatem trudno byłoby nawet uznać, że jest w tym zakresie wadliwe, być może tylko niedoskonałe.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.