Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Miasta Łowicza w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. ał

A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza Miasta Łowicza w sprawie udostępniania danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowana przestrzennego".

Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Łowicza za pośrednictwem usługi pobierania, tj. naruszenie:

1. art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.");

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 214; dalej jako: "u.i.i.p");

3. rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916);

4. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych;

5. rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Skarżąca wniosła o:

1. uznanie - na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.") - jej uprawnienia, wynikającego z ww. przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów, tj. rysunek aktu planowania przestrzennego (app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego) oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (app:DokumentFormalny);

2. na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy;

3. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W treści skargi strona wyjaśniła, że pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Łowicza z indywidualnym wnioskiem o udostępnienie jej "poprzez usługę pobierania o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

W odpowiedzi skarżąca otrzymała pismo z dnia 14 grudnia 2022 r. zawierające informację, że wnioskowane Zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM pod adresem: https://mpzp.igeomap.pl/atom/ pod pozycją dla jednostki. Pismo to jest - zdaniem strony - w istocie odmową udostępnienia zbiorów danych, o które prosiła, w sposób zgodny z regulacjami prawnymi, powołanymi w jej wniosku. Zdaniem skarżącej, z odpowiedzi organu, odsyłającej do funkcjonującej obecnie w Gminie usługi pobierania (niespełniającej wymogów prawnych) wynika jednoznacznie, iż organ nie zamierza udostępnić skarżącej danych w sposób inny, niż czyni to obecnie. W ocenie skarżącej, odpowiedź ta potwierdziła zawartą w ww. wniosku informację "że adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów, zawierających wymagane obowiązującymi przepisami prawa trzy obiekty przestrzenne (tj.: akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego)". Wynika to z faktu, iż usługa pobierania ATOM, nie spełnia wszystkich wymogów art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., tj. nie zapewnia bezpośredniego dostępu do zbiorów danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego (APP), a jedynie pozwala na pobranie predefiniowanych (tj. utworzonych wcześniej) zestawów (lub elementów zestawów) danych przestrzennych, bez zapewnienia bezpośredniego dostępu oraz ciągłej aktualności danych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łowicza wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z tego powodu, że sprawa objęta skargą została już prawomocnie rozstrzygnięta (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), a nadto czynność organu w zaskarżonym zakresie nie podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych dowodów w postaci:

- opinii prywatnej G. Sp. z o.o.,

- zeznań świadka Z.M. na fakt prawidłowego wykonywania przez organ wszystkich czynności polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych, w tym zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Łowicza za pośrednictwem usługi pobierania,

- odpisu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2022 r. w sprawie II SAB/Łd 113/22 ze stwierdzeniem prawomocności na fakt złożenia uprzednio przez skarżącą skargi w przedmiotowym zakresie i przyczyn jej odrzucenia przez Sąd.

Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według przepisanych norm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej przez organ kwestii podstaw do odrzucenia skargi, ponieważ z uwagi na fakt, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 113/22. Wspomniane postanowienie dotyczy odrzucenia skargi skarżącej wniesionej na bezczynność Burmistrza Miasta Łowicza w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowania przestrzennego". O ile zatem zachodzi przesłanka tożsamości podmiotów, to jednak nie zaistniała tożsamość przedmiotowa między ww. rozpoznaną sprawą, a sprawą będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności Burmistrza Miasta Łowicza w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego". Natomiast przedmiotem skargi rozpoznanej postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 113/22, skarżąca uczyniła bezczynność Burmistrza Miasta Łowicza w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego". Nie zachodzi zatem przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem A.W. uczyniła czynność organu w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowanie przestrzenne", a ściślej, w ocenie skarżącej, niezgodnej z prawem czynności. Należy zatem wyjaśnić, że na gruncie art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 214; dalej jako: "u.i.i.p."), przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się natomiast dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p.

Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p., dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Wobec powyższego należy wyjaśnić, że treść skargi oraz zarzuty w niej wskazane zobowiązują Sąd do zbadania w pierwszej kolejności, czy wskazana w skardze czynność organu, która polega na prowadzeniu i aktualizacji przez organ administracji publicznej zbiorów danych określonych w u.i.p., może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Przytoczony na wstępie rozważań art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje bowiem na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże podejmowanych, adekwatnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc adresowanych jedynie do określonych adresatów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą zatem być akty lub czynności, które:

1. nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.);

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych (akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.);

3. muszą mieć charakter publicznoprawny;

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie można uznać sposobu tworzenia, prowadzenia i udostępniania ww. zbioru danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości, za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja, czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Wskazać zatem należy, że żądana przez skarżącą czynność, tj. udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2675/22; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., sygn. II SAB/Gd 92/22, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej.

Zbiory danych związanych z tematami danych przestrzennych służą nieograniczonemu kręgowi osób i obowiązek aktualizacji oraz udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie tych osób uprawnienia do żądania ich utworzenia, aktualizacji czy usunięcia. Wskazana czynność aktualizacji i udostępniania tych zbiorów nie dotyczy uprawnienia ani obowiązku potencjalnych odbiorców, czyli osób korzystających z tych zbiorów, w tym samej skarżącej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika ani uprawnienie, ani obowiązek skarżącej, jak również żadnego innego podmiotu, który czyniłby organom zobowiązanym do utworzenia, aktualizacji lub zmiany oraz udostępnienia w zbiorach danych przestrzennych zarzut niewłaściwej realizacji ustawowego obowiązku aktualizacji i udostępnienia ww. zbioru (por. postanowienia WSA w Łodzi z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 113/22; z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 186/22, CBOSA).

Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. I OSK 611/08, CBOSA).

W konsekwencji Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że prowadzenie rejestrów, zbiorów czy baz, w tym także zbiorów i udostępnienie ich przez organ danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Nie zachodzi równocześnie przesłanka konkretności stosunku administracyjnego ze skarżącą. Sama zaś czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie.

Za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie w związku z tym wyższych kosztów. Powyższe może świadczyć jedynie o naruszeniu interesu faktycznego, a nie prawnego, co w konsekwencji nie czyni uprawnienia skarżącej do zaskarżenia czynności organu. Tym samym skarżąca nie wykazała interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g., stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada w świetle przepisów u.s.g. interesu prawnego do wniesienia skargi. Wskazać należy, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Prawo do jej wniesienia, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa, np. decyzją (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 231/19, CBOSA). Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Z uwagi na charakter kwestionowanych przez skarżącą działań organu, w żaden sposób nie można uznać, że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego, lecz posiadają charakter generalny.

W konsekwencji należy uznać, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (bądź zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. W związku z tym, Sąd nie jest kompetentny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższego nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która nie obliguje organu do dokonania czynności w postaci utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynności zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie tworzy indywidualnego charakteru w tym zakresie. Skarżąca w treści skargi wyraźnie wskazała, że jej przedmiotem nie jest bezczynność, a niezgodne z prawem, w ocenie skarżącej, czynności.

Uwzględniając powyższe wyjaśnić należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) składanych w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.

Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei w myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z dnia 1 marca 2010 r., sygn. II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 k.p.a., organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje zatem poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej, będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji, mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane.

Końcowo odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę wniosków organu o przeprowadzenie dowodów z opinii prywatnej, zeznań świadka i treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyjaśnić należy, że odrzucenie skargi wykluczyło możliwość przeprowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego, wyłącznie zresztą z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

is