II SA/Ke 636/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-22	
Data wpływu	2012-10-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 530/13	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190; art. 5 ust. 1 , art. 7 ust. 1, art. 9, art. 190 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 25, art. 28; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012r. sprawy ze skargi L.S. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 27 sierpnia 2012 r. Nr XXII/187/12 Rada Miejska we Włoszczowie, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego L.S. wskutek braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we Włoszczowie.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że radnym może być, w świetle art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jedynie osoba, która stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady przez cały czas trwania kadencji tej rady. Fakt stałego zamieszkiwania ocenia się według przepisów Kodeksu cywilnego. Zameldowanie w lokalu jest bowiem czynnością ewidencyjną (materialno-techniczną).

Organ wskazał, że L.S. zamieszkuje, w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, w miejscowości M. na terenie gminy S., nie zaś w miejscowości C., na terenie gminy W., gdzie jest jedynie zameldowany na pobyt stały. Powyższe ustalono na podstawie pisma mieszkańców C. z dnia 8.05.2012r. oraz wyjaśnień L.S. z dnia 24.05.2012r. Tym samym wskutek braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we Włoszczowie zaistniała przesłanka wygaśnięcia jego mandatu radnego zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Jako podstawę do wydania uchwały w oparciu o przepisy nieobowiązującej już Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw organ wskazał przepis art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę Kodeks wyborczy.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L.S. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest wraz z żoną właścicielem dwóch domów, oddalonych od siebie o niespełna 2 km, jednego w C. – gmina W. i drugiego w M. – gmina S.. Dom w M. oddalony jest od granicy gminy W. o około jeden metr, przed 1975 rokiem należał do wsi C., powiat W., w tym też budynku mieści się kancelaria Leśnictwa C. Nadleśnictwa W., w której skarżący często przebywa z racji pełnienia funkcji leśniczego Leśnictwa C.

W dalszej części skargi jej autor wskazał na swoje więzi z C. od urodzenia, tj. chrzest w tamtejszej parafii, ukończenie tamtejszej szkoły podstawowej, znajomość ze wszystkimi mieszkańcami wsi, fakt otrzymania największej liczby głosów w całym okręgu wyborczym, uczestnictwo w uroczystościach społeczno-patriotycznych w C. i W., członkostwo w Stowarzyszeniu A.. Z gminą S. wiąże zdaniem skarżącego tylko to, że budynek, którego jest właścicielem leży na jej terenie, oraz to, że do tej gminy odprowadza 15% podatku gruntowego (resztę do gminy W.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Włoszczowie wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że organ prawidłowo, do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego L.S., wybranego w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010 r., zastosował przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej dalej "Ordynacją". W myśl bowiem art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 113 ze zm.) do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1, tj. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych (a także wójtów, burmistrzów, prezydentów) mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje zaś, w myśl art. 7 ust. 1 Ordynacji, osobie mającej prawo do wybierania do danej rady (czynne prawo wyborcze). Prawo wybierania do danej rady ma z kolei każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady (art. 5 ust. 1 Ordynacji), przy czym przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla potrzeb Ordynacji stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (art. 9 Ordynacji). Nie ulega zatem wątpliwości, że radnym w danej gminie może być jedynie osoba mająca na terenie tej gminy stałe miejsce zamieszkania w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

Stosownie do art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W prawnej konstrukcji miejsca zamieszkania występują więc łącznie dwa elementy, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że L.S. na stałe zamieszkuje w miejscowości M., znajdującej się na terenie gminy S.. Skarżący okoliczności tej nie kwestionuje, a prawo do reprezentowania w Radzie Miejskiej Włoszczowy mieszkańców C. wywodzi z innych przesłanek. Twierdzi mianowicie, że z C. jest związany od urodzenia, należy do tamtejszej parafii, otrzymał najwięcej głosów w całym okręgu wyborczym, na terenie gminy W. bierze udział w uroczystościach społeczno-patriotycznych, był lub jest aktualnie członkiem tamtejszych stowarzyszeń, ponadto dom w M. jest oddalony od granicy gminy W. zaledwie o jeden metr. Z gminą S. łączy go jedynie to, że jest właścicielem domu w M., w którym to mieści się zresztą kancelaria Leśnictwa C. Nadleśnictwa W..

Wskazane przez skarżącego okoliczności nie podważają jednak podstawowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenia, że nie zamieszkuje on na stałe na terenie działania Rady Miejskiej we Włoszczowe, mimo, że jak wynika z jego wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 23 maja 2012r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej we Włoszczowe, posiada zameldowanie na terenie gminy W. w miejscowości C, "a zameldowanie na pobyt stały w gminie wystarczy, by móc być radnym" (k.nr 5 akt adm.). W orzecznictwie zarówno sądów powszechnych jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że za miejsce stałego pobytu nie uznaje się miejsca w którym osoba jest zameldowana, ale w którym stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, spożywa posiłki, nocuje, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.12.2010r. sygn. akt sprawy III SA/Kr 269/10, Lex nr 756922.). Mieszkanie jest tylko wówczas stałym miejscem pobytu przebywających w nim osób, gdy stanowi dla nich wyłączne centrum życiowe, a więc lokal, w którym koncentrują się codzienne sprawy, gdzie osoby te przebywają, wypoczywają, prowadzą gospodarstwo domowe, w pobliżu którego zameldowany stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.09.2010r. sygn. akt sprawy IV SA/Po 907/09, Lex nr 758636, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.07.2010r. sygn. akt IV SA/Wa 279/10, Lex nr 694499).

Skarżący jest zameldowany w miejscowości C., jednakże stale przebywa na terenie gminy S., gdzie jak wskazuje ma swój dom. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w złożonych przez skarżącego wyjaśnieniach zawartych również w protokole z XXII sesji Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 27.08.2012r, z którego wynika, że zamieszkuje od urodzenia w jednym miejscu. Informację o zameldowaniu L.S. na pobyt stały w miejscowości M. 22, gmina S., w okresie od 26.02.1962r. do 15.10.2010r. zawarł Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 28.05.2012r. (k. 22 akt adm), jednocześnie wskazując, że jest on płatnikiem podatku rolnego na rzecz Gminy S..

Zgodnie z art. 28 K.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Z akt sprawy nie wynika aby po wymeldowaniu się z pobytu stałego w miejscowości M. L.S. zamieszkał pod swoim aktualnym adresem zameldowania, tj. C., ul. O. 7. Oznacza to, że miejscem stałego zamieszkania skarżącego w rozumieniu Kodeksu cywilnego jest miejscowość M. położona na terenie gminy S. Zameldowanie, jako instytucja prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumienia prawa cywilnego, a jest jedynie czynnikiem ułatwiającym ocenę istnienia przesłanek z art. 25 K.c. (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2003 r., sygn. I SA 228/03).

Sąd nie kwestionuje faktu, że L.S. jest emocjonalnie związany z miejscowością C. i gminą W., jednakże wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 Ordynacji nie sposób uznać, aby zamieszkiwał on na stałe na terenie gminy W.. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że pomimo zameldowania w C. nie uległo zmianie centrum życiowe skarżącego znajdujące się w M.. Rada Miejska we Włoszczowie prawidłowo zatem stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego L.S. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, tj. z powodu braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we Włoszczowie.

W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.