Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Iwona Wiesner po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi R.R. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Pismem z 25 lutego 2020r. skarżąca R.R. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w M. zarzucając w niej nierozpatrzenie przez organ wniosku skarżącej z 20 grudnia 2019r. o udzielenie informacji publicznej.

W skardze zażądała:

1/. zobowiązania Prezesa Sądu Rejonowego w M. do rozpoznania wniosku z 20 grudnia 2019r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku,

2/. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3/. wymierzenia organowi grzywny w wysokości [...] zł,

4/. przeprowadzenia dowodu ze wskazanych dokumentów (wniosku o udzielenie informacji publicznej i dalszej korespondencji w tej sprawie),

5/. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pismem z 20 grudnia 2019r. wystąpiła drogą elektroniczną do Prezesa Sądu Rejonowego w M. o udostępnienie informacji o udzieleniu przez Przewodniczącego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w M. w okresie od 2015r. do 2019r. zgód na przeglądanie akt czterech ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości położonych przy ul. [...] w M. przez Syndyka masy upadłości "A" Sp. z o.o. Sp. k. w upadłości likwidacyjnej, pełniącego uprzednio funkcję Tymczasowego nadzorcy sądowego Spółki. Wniosek został skierowany droga elektroniczną bezpośrednio do organu na adres skrzynki mailowej wskazany poprzez przekierowanie z sekcji "Informacje publiczne". Skarżąca wskazała, że jest osobą uprawnioną do przeglądania akt wskazanych ksiąg, gdyż w stosunku do dwóch spośród objętych nimi nieruchomości jest ich byłą właścicielką, a w doniesieniu do dwóch innych – właścicielką aktualną. Zgodnie więc z art. 361 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, posiada interes prawny w przeglądaniu tych akt. Ujawnienie zawartych w nich informacji nie naruszy więc interesów osób trzecich ani przepisów u.d.i.p., zatem brak jest podstaw do odmowy ich udostępnienia.

Mimo tego, w terminie 14 dni organ nie podjął w tej sprawie jakiejkolwiek czynności, tj. ani nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Nie poinformował też strony o przyczynach opóźnienia ani o terminie, w jakim przekaże informacje.

Po ponad miesiącu oczekiwania, 29 stycznia 2020r. skarżąca ponownie wniosła o przesłanie żądanej informacji, jednak pomimo, że 20 lutego 2020r. minął maksymalny określony u.d.i.p. termin na udzielenie odpowiedzi, dalej nie została jej przekazana ani żądana informacja, ani decyzja odmowna.

Natomiast działalność sądów jest informacją publiczną, objętą prawem do jej uzyskania przez obywateli, a Prezes Sądu jest organem zobowiązanym do jej ujawnienia.

Zdaniem strony, bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jednoznacznie doszło do przekroczenia terminów na załatwienie sprawy, a nie zachodzą żadne okoliczności wskazujące na brak winy organu, który pozostawił wniosek bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie. Zdaniem strony wskazuje to, że organ celowo unika załatwienia sprawy, co uzasadnia konieczność wymierzenia mu grzywny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w M. wniósł o oddalenie skargi ewentualnie jej odrzucenie jako przedwczesnej.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi przytoczył art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Powołując się na cytowany przepis stwierdził, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji wyłącza stosownie ustawy i taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Przyznał, że żądana informacja jest informacją publiczną, jednak dostęp do niej jest regulowany art. 361 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Określa on katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji stanowiąc, że – obok organów władzy publicznej – prawo to przysługuje podmiotom posiadającym w tym interes prawny. Wprowadzenie dodatkowej przesłanki w postaci tego interesu wskazuje, że stosowanie przepisów u.d.i.p. w tym zakresie jest wyłączone.

Organ wskazał ponadto, że o złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej dowiedział się dopiero 2 marca 2020r., kiedy to wpłynęła do niego skarga na bezczynność. Podjęte postępowanie wyjaśniające wykazało, że wcześniejsze pisma skarżącej przesłane drogą elektroniczną zostały przez Scentralizowany System Bezpieczeństwa Poczty przeniesione do SPAM-u. Niezwłocznie po powzięciu wiadomości o złożeniu wniosku (z treści skargi, która wpłynęła do organu 2 marca 2020r.), organ [...]r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepisy u.d.i.p. W sytuacji bowiem, gdy ustawa o księgach wieczystych i hipotece zawiera odrębne regulacje w tym zakresie, stosowanie u.d.i.p. jest wyłączone.

Uzasadniając natomiast wniosek o odrzucenie skargi podniósł, została ona wniesiona przed rozpoznaniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 5 K.p.a., a więc jest niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz U. z 2019, poz. 2325) – dalej powoływana jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a.

Ponadto wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA z 27 czerwca 2000r. FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyroki NSA z: 6 lutego 2008r., I FSK 1592/07, z 25 września 2007r., I FSK 916/06,) wyrażany jest pogląd, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., to granice sprawy administracyjnej w rozumieniu materialnym. Na sprawę tę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe i to te elementy należy analizować przy badaniu tożsamości sprawy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym (wyrok NSA z 16 listopada 2005r., FSK 2261/04).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Prawo do jej uzyskania wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Na wstępie Sąd poddał analizie kwestię, czy możliwe jest orzekanie w przedmiocie bezczynności w udzieleniu informacji w sytuacji, gdy już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego sprawa została załatwiona i doszedł do przekonania, że jest ono dopuszczalne, a fakt załatwienia sprawy pomiędzy wniesieniem skargi a jej rozpoznaniem nie pozbawia Sądu możliwości orzekania w sprawie bezczynności.

Stając na tym stanowisku Sąd uwzględnił wykładnię historyczną art. 149 p.p.s.a.

Do 14 sierpnia 2014r. art. 149 § 1 p.p.s.a. miał brzmienie:

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z powyższego, zdaniem Sądu orzekającego wynika, że stwierdzenie bezczynności mogło nastąpić tylko wówczas, gdy jednocześnie zasadnym było zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W przypadku gdy było to niemożliwe, np. w sytuacji, gdy sprawa została po wniesieniu skargi załatwiona, nie było dopuszczalne orzekanie w przedmiocie bezczynności.

Natomiast przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji p.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r., poz. 658).

Aktualnie treść art. 149 § 1 p.p.s.a., została ujęta w trzech odrębnych punktach, a uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega na:

1/. zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1),

2/. zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2),

3/. stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Powyższy przepis przewiduje zatem trzy odrębne postaci uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia jedynie, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, bez jednoczesnego zobowiązania do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu wskazuje to, że możliwe jest stwierdzenie bezczynności nawet w przypadku, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 3710/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p.") nie definiuje pojęcia bezczynności, przy czym jest to pojęcie proceduralne, a nie materialnoprawne, zatem należy tej definicji poszukiwać przez analogię w innych przepisach o charakterze procesowym.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (bezczynność).

Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności. Tak więc – mówiąc w uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie czyni tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Stosownie natomiast do owych przepisów szczególnych, powołanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. czyli art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Z powyższego wynika zatem, że bezczynność w zakresie informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany:

- nie udzieli żądanej informacji,

- nie powiadomi o przyczynach opóźnienia i nie wskaże terminu udzielenia informacji nie dłuższego, niż 2 miesiące od złożenia wniosku,

- nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia informacji,

- nie powiadomi, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź nie znajduje się w posiadaniu organu,

- nie wyda decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może go zignorować pozostawiając go bez żadnego rozpatrzenia, a jeśli to czyni, naraża się na zarzut bezczynności.

Z akt sprawy wynika natomiast, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mailem 20 grudnia 2019r. nadanym na adres Sądu Rejonowego i do dnia wpływu skargi do organu (2 marca 2020r.) nie otrzymała żadnej odpowiedzi, również pomimo ponaglenia z 29 stycznia 2020r., co potwierdził organ w odpowiedzi na skargę.

Przytoczone okoliczności wskazują, że skoro organ w terminie nie odniósł się do wniosku strony w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, to zasadny jest zarzut bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Natomiast z treści odpowiedzi na skargę wynikało, że brak reakcji na wniosek strony nie był spowodowany zamiarem jego zignorowania, lecz wynikał z tego, że Scentralizowany System Bezpieczeństwa Poczty, odpowiedzialny za obsługę sądowej poczty elektronicznej, zarówno wniosek, jak i ponaglenie skierował do SPAM-u, zatem wiadomości te nie dotarły do organu przed datą złożenia skargi. Powoduje to, że stwierdzone naruszenie prawa z pewnością nie nosi charakteru rażącego.

Z drugiej jednak strony nie jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że organ w ogóle nie pozostawał w bezczynności, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę żądając oddalenia skargi. Skoro bowiem strona skierowała swe wystąpienia na prawidłowy adres poczty elektronicznej, to rzeczą organu jest tak zorganizować obsługę poczty, aby zapewnić jej prawidłowy obieg.

Z podobnych względów jak omówione wyżej, w części rozważań dotyczących braku rażącego charakteru naruszenia prawa, Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16).

Ponieważ w niniejszej sprawie okoliczności takich, nie stwierdzono, a zwłoka wynikała nie z zamiaru uniknięcia załatwienia sprawy lub lekceważenia obowiązków przez organ, co uzasadniałoby zastosowanie środka dyscyplinującego, lecz z błędnego działania systemu obsługującego pocztę sądową, Sąd także w tym zakresie oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 3. wyroku.

Grzywna ma także na celu przymuszenie organu do załatwienia sprawy, co w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne, skoro [...]r. organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, od której przysługują stronie środki odwoławcze na zasadach ogólnych. Z tego też względu w pkt. 2 wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie odniósł się do kwestii merytorycznych, związanych z treścią wydanego rozstrzygnięcia, gdyż ocena ta wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, o których była mowa na wstępie części zważeniowej niniejszego uzasadnienia, a którą jest jedynie bezczynność organu. Innymi słowy w ramach sporu o bezczynność Sąd nie jest upoważniony do rozstrzygania, czy żądane dane mają charakter informacji publicznej ani tego, czy mogą zostać udostępnione. W przeciwnym bowiem razie Sąd nie tyle dokonywałby kontroli działalności administracji publicznej (albowiem kontrola wskazuje na następczość działania Sądu w stosunku do organu), ale zastępowałby organ w załatwieniu sprawy, do czego oczywiście nie posiada kompetencji w świetle cytowanego art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku organu o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, gdyż nie poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018r., sygn. I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016r., sygn. I OSK 503/15; z 19 lutego 2014r., sygn. I OSK 88/13 i inne; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.