Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/18 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek D. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/18 w sprawie ze skargi R. C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania R. C.

Na mocy tego postanowienia stwierdzono niedopuszczalność odwołania złożonego przez radcę prawnego Ł. K. w imieniu R. C., M. P. oraz K. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 roku odmawiającej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. i M. R. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w miejscowości A., powiat [...], województwo [...] – z uwagi na to, że radca prawny Ł. K. nie wykazał, że jest pełnomocnikiem tych osób.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuzasadnione było działanie organu polegające na zanegowaniu udzielenia dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu Ł. K. przez pełnomocnika głównego radcę prawnego S. M., który działał w ramach udzielonego mu umocowania przez R. C. i na podstawie art. 21 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2017, poz. 1870 ze zm.).

Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 133 i art. 134 p.p.s.a. przez pominięcie okoliczności faktycznych mających oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym;

2. art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku;

3. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organów co do dalszego sposobu postępowania, których wykonanie doprowadziłoby do ponownego orzekania w sprawie, w której została już wydana ostateczna i prawomocna decyzja;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, w wyniku których organ wydałby decyzję obarczoną wadą nieważności;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji gdy były podstawy do oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi R. C., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z [...] maja 2019 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że odwołanie, na skutek którego została wydana ta decyzja, jest tożsame z odwołaniem, wobec którego organ II instancji orzekł o niedopuszczalności odwołania względem R. C. Zostało bowiem skutecznie wniesione przez D. S. W związku z tym zarzuty podniesione w odwołaniu wniesionym przez R. C. były znane organowi II instancji i zostały przez ten organ rozpatrzone. Dodatkowo R. C. był stroną postępowania odwoławczego zakończonego decyzją z [...] maja 2019 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy jest już wydana decyzja rozpatrująca odwołania stron, rozpatrywanie odwołania jest zupełnie bezcelowe, a przede wszystkim niewykonalne. Wykonanie zalecenia Sądu pierwszej instancji i wydanie ponownej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną naraziłoby organ na wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną organu złożyli R. C. i D. S. Wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podnieśli, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że radca prawny Ł. K. był umocowany jako pełnomocnik R. C. do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., odmawiającej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. R. i M. R. nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Odnosząc się do zarzutu numer jeden, należy przede wszystkim zauważyć, że został on sformułowany nieprecyzyjnie. Zarzucono bowiem naruszenie "art. 133, 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy przyjęciu przez Sąd za podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktycznych, mających oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym". Autor skargi kasacyjnej nie określił, który z dwóch regulujących odmienne stany prawne paragrafów art. 134 p.p.s.a. został naruszony. Ponadto treść omawianego zarzutu oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie nawiązuje do treści art. 134 p.p.s.a. Podobnie jeśli idzie o naruszenie art. 133 p.p.s.a. nie podano, który z trzech regulujących odmienne stany prawne jego paragrafów został naruszony. Już taka konstrukcja omawianego zarzutu czyni go nieskutecznym.

Tym niemniej, odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że nie można z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść, które to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wynikające z akt sprawy zostały pominięte przez Sąd. Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polegała na odpowiedzi na pytanie, czy radca prawny Ł. K. był umocowany przez R. C. do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. Zatem należało ustalić, czy Ł. K. posiadał pełnomocnictwo od R. C. do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ nie podważa, że w sprawie zostało złożonych kilka pełnomocnictw. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne są dwa pełnomocnictwa. Pierwsze z 26 października 2017 r., w którym to R. C. udziela pełnomocnictwa radcy prawnemu S. M. do reprezentowania go w każdym postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w każdej sprawie, w której występuje jako strona, skarżący albo wnioskodawca lub uczestnik. Drugie pełnomocnictwo to pełnomocnictwo substytucyjne z 10 lipca 2015 r., w którym radca prawny S. M. udziela pełnomocnictwa radcy prawnemu Ł. K. do zastępowania go w każdej sprawie, w której występuje jako pełnomocnik. Okoliczności te są w sprawie bezsporne. Przy tym należy zauważyć, że z pierwszego z wymienionych pełnomocnictw nie wynika czy pełnomocnictwo to obejmuje również umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa. Z tego pełnomocnictwa nie wynika również aby mocodawca wykluczył możliwość udzielenia dalszego pełnomocnictwa. W skardze kasacyjnej nie wskazano innych dowodów, które podważałyby powyższe ustalenia. Przy czym należy tu wskazać, że Sąd przyjmując prawidłowość umocowania radcy prawnego Ł. K. do wniesienia odwołania, oparł się na tych okolicznościach i na wykładni przepisów art. 32, 33 k.p.a. oraz art. 21 ustawy o radcach prawnych a także art. 39 pkt 2 p.p.s.a. Zatem podstawą stwierdzenia umocowania radcy prawnego Ł. K. do wniesienia odwołania była interpretacja zapisów wskazanych wyżej dwóch pełnomocnictw. Prawidłowość rozumowania Sądu pierwszej instancji potwierdza praktyka Sądów administracyjnych i doktryna.

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 32, art. 33 k.p.a., art. 21 ustawy o radcach prawnych i art. 39 pkt 2 p.p.s.a. Zatem jedynie krótko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisy odnoszące się do kwestii pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym nie określają zakresu pełnomocnictwa ani nie regulują zagadnienia korzystania przez pełnomocnika strony z prawa udzielania dalszego pełnomocnictwa w odróżnieniu od przepisów p.p.s.a., co oznacza, że dalsze pełnomocnictwo, tj. substytucja będzie dopuszczalna, gdy w samym pełnomocnictwie zostanie zawarte postanowienie dopuszczające wprost substytucję lub gdy jej dopuszczalność wynikać będzie wprost z przepisów odrębnych (vide J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2012, str. 221). Takim przepisem odrębnym przewidującym możliwość udzielenia substytucji w odniesieniu do radców prawnych jest art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego radca prawny może udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu, adwokatowi, prawnikowi zagranicznemu wykonującemu stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że błędne jest stanowisko Ministra iż brak w pełnomocnictwie udzielonym przez R. C. radcy prawnemu S. M. upoważnienia do udzielenia substytucji, powoduje bezskuteczność pełnomocnictwa substytucyjnego, mocą którego radca prawny S. M. upoważnił radcę prawnego Ł. K. do zastępowania go w sprawie ustalenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Jak już wyżej wskazano, prawo do udzielania substytucji przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wynika wprost z treści art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zatem pełnomocnictwo substytucyjne udzielone w warunkach opisanych w powyższym przepisie należy uznać za skuteczne, mimo iż w treści pełnomocnictwa nie zawarto upoważnienia do ustanowienia substytucji.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oczywistym zatem jest, że przepis ten może zostać naruszony przez organy administracji lub sąd podczas ponownego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Nie doszło również do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jeżeli sąd uwzględnia skargę a sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Nie budzi wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ jest zobowiązany do rozpoznania odwołania R. C. W warunkach niniejszej sprawy jest to spełnienie wymogu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom Ministra, jest to wskazanie jasne, konkretne i niepoddające w wątpliwość stanowiska Sądu. Procedurę rozpoznania odwołania przewidują stosowne przepisy postępowania administracyjnego i nie jest rolą Sądu ich szczegółowe przedstawianie w uzasadnieniu wyroku nakazującego rozpoznanie odwołania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazanie Sądu pierwszej instancji nakazujące rozpoznanie odwołania jest też wykonalne. Błędne stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania, oraz błędne przedwczesne zakończenie sprawy przez organ drugiej instancji przez rozpoznanie tylko jednego odwołania, nie może pozbawić prawa innej strony do rozpoznania odwołania przysługującego jej na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Argumentacja autora skargi kasacyjnej o bezcelowości rozpoznania odwołania R. C., ponieważ organ wydał już ostateczną decyzję w sprawie i rozpoznał już podobne odwołanie innej strony oraz znał zarzuty R. C., może budzić tylko zdziwienie i nie wymaga dalszego odnoszenia się do stanowiska organu w tym zakresie, opartego na takiej argumentacji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w sprawie rekompensaty nie została jeszcze wydana prawomocna decyzja. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. jest tylko ostateczna. Sądowi kasacyjnemu wiadomym jest z urzędu, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się sprawa ze skargi K. C. na tą ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - o sygnaturze akt I SA/Wa 1435/18. Sąd ten postanowieniem z 15 listopada 2019 r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1434/18, tj. wyroku, od którego kasacja jest rozpoznawana w niniejszej sprawie. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu swojego postanowienia, rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej mieć będzie istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. dotknięta będzie wadliwością, bowiem nie rozpoznano nią odwołania wniesionego przez R. C. Z tego choćby powodu, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie wskazań przez Sąd prowadzących do ponownego orzekania w sprawie i wydania decyzji obarczonej wadą nieważności, są pozbawione doniosłości prawnej.

Powyższe wywody prowadzą do konstatacji, że Sąd pierwszej instancji nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił postanowienie Ministra o niedopuszczalności odwołania R. C..

Mając na uwadze przedstawione stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. C. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wniosek uczestniczki D. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestniczki niebędącej skarżącą lub skarżącą kasacyjnie.