Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 68/17 w sprawie ze skargi E. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt III SAB/Gd 68/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego:

1. zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 15 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył E. L. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą skarżąca przyjęła pismem z 29 maja 2017 r. Z kolei pismem z 18 maja 2017 r. skarżąca złożyła do organu wezwanie do złożenia propozycji służby, a pismem z 29 maja 2017 r. złożyła "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Pismem z 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe pisma skarżącej organ pismem z 27 lipca 2017 r. poinformował ją, że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i nie przewidują także formy decyzji dla przedmiotowej propozycji. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby.

Pismem z 11 lipca 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność organu w załatwieniu jej sprawy dotyczącej odwołania od propozycji pracy.

Pismem z 30 sierpnia 2017 r. E. L. złożyła skargę na bezczynność organu wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej. Jak wskazała, propozycję zatrudnienia przyjęła, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, zaś organ był zobligowany do złożenia jej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie oraz zakwestionował argumentację skarżącej co do konieczności otrzymania przez nią propozycji pełnienia służby.

Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca będąca 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Pismem z 15 maja 2017 r. przedstawiono jej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, wskazując, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, obowiązywać będą od 1 czerwca 2017 r. Skarżąca przyjęła propozycję zatrudnienia, przedstawiając swoje zastrzeżenia. Propozycja nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań.

Następnie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy przepisów art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 60 Konstytucji RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazał na art. 169 ust. 4 oraz art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, podkreślając, że skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Przekształcenie nie zostało zdefiniowane w aktach prawnych. Jak zauważył następnie Sąd, kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby w drodze decyzji administracyjnej oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Tym samym na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne, a więc wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązanie stosunku pracy. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

Wskazując następnie na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 listopada 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 31/17), Sąd pierwszej instancji wywiódł, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 tej ustawy i interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Reforma danej służby nie może natomiast usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP uznał Sąd brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Powyższe przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednocześnie, że nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym przedmiotowa propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi ma charakter aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, które zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentacji skarżącej, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby, gdyż z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji) jak też zatrudnienia. Złożenie tych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kwalifikowanie tych przepisów jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno - skarbowej. Regulacja art. 165 ust. 7 musi być odczytywana z art. 170 ust. 1 pkt 1, co oznacza, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy. Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Jednocześnie zalecił, aby organ rozważył wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i dokonał rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Sąd wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma przy tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej lub złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Sąd zaznaczył także to, że na obecnym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, stąd nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. poz. 1947 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,

art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (Dyrektor IAS) nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji,

art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora KAS oraz zobowiązanie Dyrektora KAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora KAS do wydania takiego rozstrzygnięcia,

art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,

- naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

art. 170 ust. 1 i ust 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wyprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1948 ze zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. poz. 1947 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie było postępowania administracyjnego i nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywałyby Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do jego prowadzenia i zakończenia go decyzją administracyjną. Organ nie został również przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wygaśnięcia stosunku służbowego, bowiem doszło do przekształcenia stosunku służbowego z mocy prawa.

Pismem z 12 lutego 2018 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postępował według dokumentu nie mającego żadnej mocy prawnej, tj. polecenia służbowego Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W konkluzji skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia, które zapewni jej prawo do sądu, tj. zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi i ustawowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Przechodząc do oceny wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej, jako zasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (zarzut 1), art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (zarzut 2) oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut 3). Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy. Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że propozycja pracy składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem Sądu złożenie takiej propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawokształtującym. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd wywiódł z obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. I chociaż sam Sąd przyznał, że brak jest "jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego", to obowiązek wydania takiej decyzji zrekonstruował z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a więc przede wszystkim z konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu. Przede wszystkim zdaniem Sądu pierwszej instancji organ powinien poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu. Z tak przedstawionym poglądem nie sposób się jednak zgodzić, a wynika on przede wszystkim z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Zauważyć trzeba, że pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (opubl. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w ww. uchwale "[p]rzekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. (...) zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia". W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.

Nadto zwrócić należy uwagę, że argument o konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu również doczekał się oceny w powyżej przywołanej uchwale NSA. Jak w niej wskazano, ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej, kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika.

Z uwagi na powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, to nie pozostawał także w bezczynności. To z kolei czyniło również zasadnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut 3), art. 133 § 1 P.p.s.a. (zarzut 5) oraz art. 170 ust. 1 i ust 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wyprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (zarzut 6).

Mając powyższe na uwadze, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uwzględniając, że skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Sąd kasacyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru przedłożonej jej propozycji pracy, w efekcie której skarga okazała się być niedopuszczalna.