IV SA/Wa 1182/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-27	
Data wpływu	2011-07-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Szymańska
Danuta Kania /przewodniczący/
Jakub Linkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II OSK 306 12	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2007 nr 75 poz 493; art.15 ust.1; Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -	
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z zagrożeniem szkodą w środowisku, wynikającym z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego [...].

Stan sprawy jest następujący.

W dniu 1 sierpnia 2007 r. do Wojewody [...] wpłynęło zgłoszenie O. w G. z dnia 30 lipca 2007 r. o bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku mającym znaczący wpływ na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu [...]. między [...] a [...], spowodowanym gwałtownymi zrzutami mas wody na tamie [...] w związku z realizowanym tam remontem elektrowni wodnej należącej do [...].

Zgłoszenie zostało złożone na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), zwanej dalej "ustawą szkodową".

Jednocześnie O. w G., zwane dalej "T.", wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych przez [...].

Na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r. T. złożyło wniosek dotyczący zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego [...] prowadzonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zmieniana decyzją z dnia [...] września 2007 r., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydana na wniosek [...], wyrażająca zgodę na czasowe całkowite zatrzymanie przepływu wody przez urządzenia piętrzące stopnia wodnego [...] zlokalizowanego w km [...] rzeki [...] w czasie czterech godzin w ciągu dnia w okresie od 15 maja 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. w celu wykonania remontu istniejącego progu stabilizującego dolne stanowisko stopnia, związana była z ochroną przed klęską żywiołową i straciła ważność z końcem grudnia 2007 r. po zakończeniu robót polegających na remoncie progu.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wniosku złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r. przez T.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] umorzył postępowanie w sprawie:

- wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w związku z wnioskiem T. z dnia 30 lipca 2007 r. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych przez [...] stwierdzając, że celem działalności związanej z remontem istniejącego progu stabilizującego dolne stanowisko stopnia [...] była ochrona przed klęską żywiołową oraz

- zgłoszenia przez T. na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r. zagrożenia szkodą w środowisku wynikającego z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego [...] - ze względu na brak potwierdzenia szkód w środowisku.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m. in., że organ pierwszej instancji nie przedstawił stanowiska merytorycznego, z którego mogłoby wynikać na jakich podstawach umorzył wszczęte postępowanie w sprawie wniosku złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu 14 lutego 2008 r. przez T. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien dokładnie ustalić, czy działania prowadzone na stopniu wodnym na rzecz żeglugi na [...] poniżej [...] powodują bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej.

W dniu [...] stycznia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] wydał postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z zagrożeniem szkodą w środowisku wynikającą z działań na rzecz żeglugi poniżej stopnia wodnego [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] umorzył to postępowanie stwierdzając, że prowadzona od ponad czterdziestu lat gospodarka wodna na tamie [...] - zgodnie z instrukcją gospodarowania wodą i zachowaniem parametrów określonych w decyzjach administracyjnych - obejmowała także dokonywanie zrzutów wody zarówno dla potrzeb żeglugi, jak i w związku z eksploatacją E., nie przeszkodziła w powstaniu siedlisk gatunków chronionych i utworzeniu obszaru Natura 2000 [...].

Od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. T. wniosło odwołanie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zadaniem organu ochrony środowiska jest zbadanie, czy istnieją przesłanki do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, tj. stwierdzenie, czy występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub też szkoda w środowisku.

Wskazano, iż w myśl art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze, zaś zgodnie z art. 6 pkt 11 tej ustawy przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumie się wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości.

Organ odwoławczy wskazał, że z załączonej do akt sprawy notatki ornitologicznej pn. ,,[...]", sporządzonej przez [...] wynika, że zagęszczenia rybitwy białoczelnej stwierdzone na całym badanym odcinku [...] w latach 2004 i 2005 były wyższe niż odnotowane na tym odcinku w roku 1998 oraz w roku 1973. Ponadto zagęszczenie par lęgowych sieweczki rzecznej w korycie [...] między [...] a [...] w roku 2004 było wyższe niż stwierdzone na tym odcinku w roku 1998. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że dotychczasowa gospodarka wodna prowadzona [...] na stopniu wodnym "[...]" nie przeszkodziła w utworzeniu obszaru Natura 2000 [...]. Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika również, iż przepływy rzeką [...] układają się w sposób naturalny i natura reguluje układ wody w rzece, a stopień wodny wpływa na przepływ wody w [...] w niewielkiej mierze. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zatem co do zasady prawidłowe, gdyż nie wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku.

Organ drugiej instancji podniósł, że nie doszło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, iż z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. wynika, że konieczność podniesienia poziomu wody na dolnym stanowisku dla potrzeb żeglugi jest szczególnym wydarzeniem, bowiem należy uwzględnić potrzeby wszystkich użytkowników rzeki, tj. na dolnym i górnym stanowisku stopnia. W piśmie tym zwrócono uwagę na lata 2004-2007, w których wyrażono zgodę na zasilanie dolnego stanowiska stopnia wodą zgromadzoną w zbiorniku. Zrzuty te odbywają się okresowo dla zapewnienia głębokości tranzytowych dla nietypowych transportów wodnych. Ponadto już w 2001 r. wskutek długoletniej eksploatacji stopnia wodnego i zbiornika [...] nastąpiły istotne zmiany korytowe rzeki na dolnym stanowisku w wyniku erozji jej dna. Zasięg erozji przekroczył 40 km i wynikające stąd obniżenie poziomu wody w rzece przekroczyło 2,5 m, a pierwotna wysokość piętrzenia na stopniu wyliczona w fazie projektowania wzrosła o 2,30 m., tj. z projektowanego 11,80 na 14,10 w 1998 r. (decyzja [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. udzielająca Regionalnemu Zakładowi Gospodarki Wodnej [...] i Z. S. A. w T. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] oraz na pobór i zrzut wody przez stopień wodny "[...]" i elektrownię wodną "[...]"). Ponadto zwrócono uwagę, że wszystkie wymienione wyżej działania przy eksploatacji jazu i elektrowni wodnej stopnia wodnego [...] są zgodne z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym na eksploatację stopnia i instrukcją gospodarowania wodą mimo faktu, iż wskutek postępującej erozji dna rzeki wysokość piętrzenia na stopniu uległa znacznemu zwiększeniu. Podkreślono, że zrzuty wody na rzecz żeglugi na [...] poniżej [...] dokonywane były w latach ubiegłych, przed wyznaczeniem obszaru Natura 2000 [...], co nie przeszkodziło w jego utworzeniu. Gospodarka wodna prowadzona na stopniu wodnym "[...]" nie uległa zmianie, jest prowadzona nadal zgodnie z wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym, przy zachowaniu równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych (zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju).

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego się, iż rzadsze, lecz intensywne zrzuty wody z elektrowni wodnej [...] (wprowadzono stały przepływ wody przez tamę wskutek zrezygnowania z jej pracy w systemie szczytowym), zdarzające się 1-3 razy w miesiącu były przyczyną zniszczeń w lęgach. Z załączonego do akt sprawy pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia 26 maja 2010 r. wynika, że do 2001 r. amplituda wahań L. W. w rzece poniżej stopnia była wysoka, ponieważ energetyka pracowała szczytowo i dopiero po 2001 r. przeszła na pracę przepływową. Organ zwrócił uwagę, że obszar [...] został zaklasyfikowany jako obszar specjalnej ochrony (OSO) w 2004 r. Z wyżej wskazanego pisma wynika, że energetyka pracowała szczytowo do 2001 r. Organ stwierdził zatem, że zrezygnowanie z pracy szczytowej przez nie wpłynęło niekorzystnie na powstanie siedlisk gatunków chronionych i na utworzenie obszaru Natura 2000.

W skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. T. zarzuciło naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez nieuwzglęnienie wniosków zawartych w podrozdziale [...] znajdującego się w aktach sprawy artykułu autorstwa [...], opublikowanego w [...], zgodnie z którymi zrzuty dużej ilości wody ograniczają liczbę potencjalnych siedlisk lęgowych rybitw i sieweczek. Skarżący podniósł, że wzrost pod koniec XX w. populacji rybitw, mew i sieweczek gniazdujących na wyspach środkowej i dolnej [...] był wynikiem występowania w tym czasie lat hydrologicznie suchych, z małą ilością wezbrań [...] w okresie lęgowym ptaków;

- art. 10 § 1 k. p. a. poprzez niezawiadomienie o możliwości wniesienia końcowych uwag i wniosków w sprawie, przez co skarżący nie mógł ustosunkować się do wyżej wspomnianego artykułu naukowego autorstwa [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 11 pkt a ustawy szkodowej, jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

Zdaniem skarżącego nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku mające znaczący wpływ na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu [...] między [...] a [...], spowodowane gwałtownymi zrzutami mas wody na tamie [...] w związku z realizowanym tam remontem elektrowni wodnej należącej do [...].

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, polegające na znaczącym negatywnym wpływie gwałtownych zrzutów mas wody z tamy [...] na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu [...] między [...] a [...].

W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu, że takie zagrożenie nie nastąpiło, co przesądziło o zgodnym z prawem umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych nie można wywieść, że gwałtowne zrzuty wody z tamy [...] powodują wysokie prawdopodobieństwo powstania w dającej się przewidzieć przyszłości znaczącego negatywnego wpływu na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu [...] między [...] a [...]. Sąd pragnie zwrócić uwagę na to, że ten ewentualny negatywny wpływ musiałby mieć charakter "znaczący", by można było zobowiązać podmiot korzystającego ze środowiska do przeprowadzenia działań zapobiegawczych.

Tymczasem trafnie organ odwoławczy podniósł, że z załączonej do akt sprawy notatki ornitologicznej pn. ,,[...]", sporządzonej przez [...] wynika, że zagęszczenia rybitwy białoczelnej stwierdzone na całym badanym odcinku [...] między [...] a [...] w latach 2004 i 2005 były wyższe niż odnotowane na tym odcinku w roku 1998 oraz w roku 1973. Ponadto zagęszczenie par lęgowych sieweczki rzecznej w korycie [...] między [...] a [...] w roku 2004 było wyższe niż stwierdzone na tym odcinku w roku 1998. Biorąc pod uwagę powyższe zasadnie stwierdzono, że dotychczasowa gospodarka wodna prowadzona od 1970 r. na stopniu wodnym "[...]" nie powoduje bezpośredniego zagrożenia szkody w środowisku polegającym znaczącym negatywnym wpływie gwałtownych zrzutów mas wody z tamy [...] na chronione gatunki ptaków i stan ich miejsc lęgowych znajdujących się w międzywalu [...] między [...] a [...].

Zagrożenia dla ptaków powodowane przez wiosenno-letnie zrzuty dużych ilości wody z zapory [...], opisane na stronie 175 notatki ornitologicznej pn. ,,[...]", sporządzonej przez [...], w ocenie Sądu nie są tego rodzaju, aby mogły być przyczyną zobowiązania podmiotu korzystającego ze środowiska do przeprowadzenia działań zapobiegawczych, na co wskazuje rosnąca populacja chronionych gatunków ptaków na badanym obszarze.

Ponadto, co istotne, przedmiotowe zrzuty wody umożliwiają żeglugę większych barek, co wpływa pozytywnie na rozwój gospodarczy kraju. Ma to znaczenie w kontekście zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji oraz art. 3 pkt 50 p. o. ś. Zgodnie z tym ostatnim przepisem zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Nie znajdują przeto uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie naruszył także art. 10 § 1 k. p. a. Zgodnie z orzecznictwem sądowym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k. p. a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący podniósł, że niezawiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków pozbawiło go możliwości ustosunkowania się do wyżej wspomnianego artykułu naukowego autorstwa [...]. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że artykuł ten był już przedmiotem analizy przez organ pierwszej instancji, a ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w tym artykule nie jest wnioskiem o przeprowadzenie czynności procesowej.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).