Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 304/20 w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 304/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), oddalił skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: "Skarżąca", "Kolegium"), na uchwałę Rady Miejskiej w P. (dalej: "Rada Miejska") z 28 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenie inkasentów oraz wysokości, wynagrodzenia za inkaso. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Spór w sprawie koncentrował się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w postaci radnego, który jednocześnie głosował nad uchwałą. WSA stwierdził, że udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą radnego W. K. i jego głos "za" podjęciem tej uchwały, jest nieistotnym naruszeniem prawa, gdyż jego udział nie miał wpływu na jej podjęcie. "Za" głosowało bowiem jak wynika z protokołu glosowania – 12-tu radnych z ogólnej liczby 15-tu członków Rady, przy czym troje było nieobecnych. Stąd jeden glos radnego nie miał istotnego wpływu na wynik glosowania.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, Kolegium zaskarżyło go w całości i wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie skutkuje nieważnością uchwały;

3. art. 91 ust. 4 u.s.g., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałą Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi nieistotne naruszenie prawa i nieskutkujące nieważnością podjętej w takich warunkach uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a."), poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów Kolegium i brak podania powodów dlaczego zarzuty i argumenty podnoszone przez Skarżącą wyrażone w skardze oraz w stanowisku stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, a dotyczące skutków naruszenia art. 25a u.s.g., nie są uzasadnione, co uniemożliwia Kolegium pełne, rzeczowe ustosunkowanie się do uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna (Rada Miejska) nie zażądał jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w osobie radnego, który jednocześnie głosował nad przedmiotową uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisu prawa materialnego, tj. art. 25a u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały. W myśl przepisu 25a u.s.g., radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Słusznie wskazuje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca w przepisie tym zawarł instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 125/13, NSA podkreślał, że przepis 25a u.s.g., został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Pojęcie interesu prawnego w doktrynie i orzecznictwie doczekało się wielu opracowań; terminologia jest więc wszechstronnie rozważona. Upraszczając problematykę trzeba przyjąć, że pod tym pojęciem rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo). Zasadą zatem pozostaje, że udział radnego w tego typu uchwałach, tj. dotyczących jego interesu prawnego jest wyłączony i narusza prawo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy przepisu art. 25a u.s.g., będzie stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestii tej nie można oceniać w kontekście wyniku głosowania (badania ilości oddanych głosów: "za", "przeciw", "wstrzymujących się"). Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie prawa (zob. S. Bułajewski, Zakaz głosowania radnego w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Bk 167/11; Samorząd Terytorialny 2018/1-2/165-171.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznaje także zarzut autora skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., poprzez jego wadliwe zastosowanie. W myśl tej regulacji prawnej, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udział radnego w głosowaniu na uchwałą Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02; opublikowany w: OTK-A 2003/9/100).

Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznaje także zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów Skarżącej (brak zajęcia stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądowym). WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie w części wyjaśnił, dlaczego zarzuty i argumenty podnoszone przez Skarżącą wyrażone w skardze oraz w stanowisku stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, a dotyczące skutków naruszenia art. 25a u.s.g., nie są uzasadnione. Powyższe uniemożliwiło Skarżącej pełne, rzeczowe ustosunkowanie się do uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uznając jej zarzuty za usprawiedliwione.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Anna Dalkowska Tomasz Zborzyński Sławomir Presnarowicz