Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu L. W. i U. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego zaużytkowania budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") w przedmiocie umorzenia, jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zaużytkowania budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 615/4 położonej w miejscowości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.).

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że jest to kolejna wydana w sprawie decyzja kasacyjna organu II instancji.

Uchylając poprzednim razem, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], tej samej treści decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] stwierdzono, że organ powiatowy nie określił precyzyjnie przedmiotu postepowania. Podkreślono, że ani z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie można było wywnioskować w jakim przedmiocie organ prowadził to postępowanie. Z treści inicjującego postępowanie pisma J.G. wynikało, że dotyczyło ono użytkowania dwóch budynków gospodarczych. Na podstawie analizy decyzji organ II instancji wywnioskował, że postępowanie prowadzone było w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr 615/4 w T.. Organ powiatowy nie wykazał czy przedmiotowy budynek jest użytkowany, a jeśli tak, to w jaki sposób, i czy doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Wątpliwości tych nie wyjaśniły przeprowadzone przez organ II instancji oględziny. M. W. udostępnił pracownikom organu jedynie pomieszczenia na piętrze od strony wschodniej budynku i klatki schodowej usytuowanej od strony wschodniej. W tych okolicznościach organ II instancji stwierdził, że sprawa nie została wyjaśniona do rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 939/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw od kasacyjnej decyzji organu II instancji. Sąd zakwestionował przyjęcie przez organ I instancji stanowiska, że w związku z tym, że kontrola wykazało, że budynek nie jest użytkowany postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest bezprzedmiotowe. Przeczyły temu, zdaniem Sądu, dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu, a także zarzuty J.G., do których organ I instancji nie odniósł się.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji pismem z dnia 21 listopada 2018 r. znak: [...] ponownie poinformował, że rozpatruje sprawę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m. W toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że: w pomieszczeniu 0/1 "Garaż" znajdują się m.in. trzy regały, na których znajdują się podręczne narzędzia (np. farby, płyn do spryskiwacza, zestaw majsterkowicza), w pomieszczeniu ponadto znajdują się tekturowe pudełka (do złożenia), kosiarki, drabinki oraz dwa wózki paletowe. W pomieszczeniu tym za pomocą ścianki działowej wydzielono dodatkową przestrzeń, w której składowane są drewniane palety. W pomieszczeniu 0/4 "Kotłownia" umiejscowione są składy węgla i drewna oraz zainstalowany jest zasobnik do podgrzewania ciepłej wody. Pomieszczenie 0/3 "Magazyn" obłożone jest płytkami i znajdują się w nim bliżej niesprecyzowane przedmioty, które przykryte są za pomocą półprzeźroczystej folii. W części pomieszczenia 0/3 znajdującej się pod schodami zamontowana jest ubikacja i umywalka. W pomieszczeniu 0/6 "Garaż" stwierdzono istnienie boksów ze stalowych elementów wypełnionych siatką. Wewnątrz wyczuwalny był bliżej niesprecyzowany zapach, który znacznie odbiegał od woni panującej w pozostałych pomieszczeniach. Od strony wschodniej przedmiotowego obiektu istnieje klatka schodowa o wymiarach zewnętrznych 3,40 mx 4,35 m, która prowadzi do pomieszczeń na piętrze oraz na strych. Na strychu stwierdzono istnienie dużej ilości sprasowanych kostek słomy i materiałów budowlanych takich jak deski oraz płyty. Pomieszczenia na piętrze po stronie wschodniej ww. obiektu (1/9, 1/10, 1/11, 1/12) scharakteryzowano jako nieukończone, tj. nie wykonano posadzki, docelowego otynkowania .ścian. Wewnątrz stwierdzono przeróżne przedmioty związane z budową przedmiotowego obiektu, tj. farby, lakiery, wiaderka. Pomieszczenia na piętrze po stronie zachodniej przedmiotowego obiektu 1/1 "Biuro" istnieje zasłonięte folią lampa oraz bliżej niesprecyzowane przedmioty, 1/2 "Biuro" znajduje się zasłonięte folią lampa, stół oraz szafki, wskazujące na istnienie aneksu kuchennego. W pomieszczeniu 1/3 "Biuro" zasłonięte folią przedmioty i kominek, w pomieszczeniu 1/4 "Biuro znajdują się przedmioty zasłonięte folią, których wielkość i kształt wskazuje m.in. na istnienie szaf. W pomieszczeniach 1/5 "Biuro", 1/7 "Socjalne", 1/8 "Socjalne" znajdują się przedmioty zasłonięte folią. W pomieszczeniach na piętrze po stronie zachodniej zamontowane są kaloryfery.

Za w zasadzie bezsporny organ uznał fakt zaużytkowania przedmiotowego budynku. Potwierdziły to złożone do akt oświadczenia sąsiadów. Za początkową datę zaużytkowania organ przyjął lato 2012 r. Ostatni zapis z dziennika budowy figurował na datę 29 czerwca 2012 r.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla E.W. na budowę: garażu, wiaty, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce 615/2. Decyzja ta została następnie przeniesiona decyzją z dnia [...] maja 2005 r. na M. i L. W., ze wskazaniem, że wszystkie pozostałe warunki pozostają niezmienione oraz, że pozwolenie dotyczy działki nr 615/4 (powstałej z działki 615/2).

Z akt sprawy wynika również, że w sprawie przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził kontrolę i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] działając na podstawie art 51 ust. 1 pkt 2, art 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118) nakazał M. i L. W. zamurowanie 13 okien, zlokalizowanych w ścianie zewnętrznej od strony południowej budynku.

Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] nakazał dokonanie rozbiórki elewacji zewnętrznej na całej długości i wysokości ściany południowej budynku gospodarczego oraz klatki schodowej o wymiarach 4,50x3,40 m od wysokości połowy poziomu parteru wzwyż. Decyzję tą, jak i utrzymującą ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] zostały uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 15 lica 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 35/09. Sąd wskazał, że art 50a P.b. stanowiący podstawę wydania tych decyzji może być wyłącznie sankcją za naruszenie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych wykonanych w okresie pomiędzy doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu robót a wydaniem decyzji z art 51 ust. 1, w której zostaje określony zakres obowiązków jakie muszą być wykonane celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo pozwoleniem na budowę. Tymczasem jak wskazał Sąd kwestionowane roboty zostały wykonane wiosną 2008 r. czyli po wydaniu decyzji nakładającej obowiązek zamurowania okien.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku określonego decyzją z dnia 10 grudnia 2007.

Na tle przeprowadzonych czynności i dokonanych ustaleń organ I instancji umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zużytkowania budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 615/4 położonej w miejscowości . Podstawą decyzji stanowił przyjęcie, że chociaż inwestorzy samowolnie zużytkowali część budynku gospodarczego, tj. jego przyziemie i strych, to jednak ewentualna kara z tego tytułu, ze względu na czas zaużytkowania ( lato 2012 ), uległa pięcioletniemu okresowi przedawnienia.

Uchylając ponownie decyzję organu I instancji organ II instancji stwierdził, że organ naruszył art 153 P.p.s.a. i wynikający z niego obowiązek stosowania się do wskazówek Sądu, a tym samym do wskazówek organu II instancji z poprzedniej decyzji kasacyjnej. Nadal nie został sprecyzowany przedmiot postępowania. Nie określając przedmiotu postępowania organ nie ukierunkował postępowania wyjaśniającego i nie przeanalizował jakie środki dowodowe poza oględzinami okażą się niezbędne. Nie ustalił, zgodnie ze wskazówkami, jaki jest sposób użytkowania. Pomimo tego, że organ szczegółowo opisał poszczególne pomieszczenia, to nie odniósł się do ich opisu w kontekście wskazywanych okoliczności użytkowania części budynku na cele mieszkalne.

W sprzeciwie od kasacyjnej decyzji organu II instancji U. i L. W. zarzucili, że po raz kolejny wydano decyzję bez wyznaczenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności " odległości od budynków z gospodarstwa rolnego służące gospodarce rolnej w całości, o zabudowie siedliskowej rolnika".

W piśmie z dnia 24 maja 2019 r. organ wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Art. 64e P.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że nie jest wiadomo co jest przedmiotem postępowania oraz że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że jest brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem dokładnego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok tut. Sądu z dnia 24 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 939/18 i art. 153 P.p.s.a.

Ze wskazań decyzji kasacyjnej organu odwoławczego - zaakceptowanych w postępowaniu sądowo-administracyjnym wskazanym wyżej wyrokiem Sądu i wiążących co do dalszego postępowania - jasno wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę winien w sposób jednoznaczny wskazać jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania i w tym zakresie przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające. Organ powinien również ustalić sposób użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. 615/4 w T..

Tymczasem, z akt sprawy przysłanych wraz z odwołaniem wynika – zdaniem WINB - że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku Sądu i wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej WINB. Podejmując czynności w postępowaniu po prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie - pismem z dnia 21 listopada 2018 r. znak: [....] poinformował strony, że ponownie rozpatruje sprawę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 615/4 położonej w miejscowości . Organ nie sprecyzował w sposób jednoznaczny - zgodnie z zaleceniami - jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania. Przy tak niesprecyzowanym i nadal niedookreślonym zakresie przedmiotowym postępowania zawiadomił strony o możliwości wypowiedzi w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczył i przeprowadził dowód z oględzin.

Na tle przeprowadzonych czynności i dokonanych ustaleń organ I instancji kwestionowaną decyzją umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zaużytkowania budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 32,88 m x 12,88 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 615/4 położonej w miejscowości - stwierdzając w uzasadnieniu, że państwo Wiśniewscy w okresie lata 2012 r. zaużytkowali cześć budynku gospodarczego, tj. jego przyziemie i strych, jednakże ewentualna kara z tytułu samowolnego zaużytkowania części przedmiotowego budynku gospodarczego uległa przedawnieniu, okres pięciu lat minął około lipca 2017 r.

Zakres przedmiotowy postępowań przed organami nadzoru budowlanego określają przepisy ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie samowolnego przystąpienia do użytkowania jest kwestią wpadkową załatwianą w drodze postanowienia w trybie art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność z zakresu samowolnego przystąpienia do użytkowania uregulowana w tym przepisie nie stanowi problematyki z zakresu materialnych indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych decyzją administracyjną. Orzeczenie wydane przez organ I instancji opisane w sentencji nie znajduje uzasadniania. Nie w tym przedmiocie postępowanie jest prowadzone.

Wracając do sedna - organ I instancji podejmując kolejne, wadliwe rozstrzygniecie - w dalszym ciągu - nie uwzględniając poleceń Sądu - nie rozważył i nie przedstawił w jakim celu i w jakim dokładnie zakresie przedmiotowym - odpowiadającym zakresowi ustawy Prawo budowlane jest prowadzone postępowanie.

Sąd nie podziela przedstawionego wyżej stanowiska WINB, że przedmiot postępowania nie został przez organ I instancji określony. Z sentencji decyzji organu I instancji wynika jasno jakiego obiektu budowlanego ono dotyczy oraz w jakim przedmiocie było prowadzone postępowanie.

WINB przyjął, że sprawa dotycząca samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z faktu, iż postępowanie w przedmiocie samowolnego zaużytkowania obiektu budowlanego czy inaczej ujmując nałożenia kary z art. 57 ust. 7 P.b. może zakończyć się postanowieniem, a nie decyzją nie oznacza, że mamy tu do czynienia ze sprawa administracyjną w ujęciu formalnym.

W ujęciu materialnym "sprawę" w toku postępowania naprawczego, legalizacyjnego czy zmierzającego do usunięcia samowoli polegającej na bezprawnym zaużytkowaniu budynku wyznaczają przepisy art. 48, art. 50 – 51, art. 57 i art. 71 P.b.

Wszystkie więc rozstrzygnięcia podjęte w ramach takich postępowań dotyczą tej samej sprawy. Wobec tego sprawę w znaczeniu materialnym kończy decyzja rozstrzygająca o dalszym losie samowoli budowlanej (decyzja legalizująca samowolę budowlaną albo decyzja orzekająca nakaz rozbiórki). Natomiast w ujęciu formalnym, "sprawą" jest każde rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego podjęte w ramach procedury legalizacyjnej, które podlega odrębnemu zaskarżeniu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3336/17).

Dopuszczalne jest więc umorzenie postępowania, gdy w toku postępowania w przedmiocie samowolnego zaużytkowania obiektu budowlanego, czyli wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 P.b., ustali się brak podstaw do jej wymierzenia postępowanie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe (por. słusznie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 741/16 i wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 192/17).

Nie budzi więc wątpliwości, że postępowanie przed organem I instancji dotyczyło ustalenia czy zaistniały przesłanki do nałożenia grzywny z art. 57 ust. 7 P.b.

Sentencja decyzji organu I instancji i jej uzasadnienie nie nasuwają w tym przedmiocie żadnych wątpliwości. Porównanie sentencji decyzji organu I instancji z dnia 29 marca 2018 r. i z dnia 7 marca 2019 r. pozwala na przyjęcie, że wytyczne Sądu w sprawie II SA/Rz 939/18 co do określenia jasno przedmiotu postępowania zostały zrealizowane.

WINB powinien rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji przy ustaleniu niewątpliwym przedmiotu postępowania, opisanym w art. 57 ust. 7 P.b.

Błędne przyjęcie, że organ I instancji nie ustalił przedmiotu postępowania, było podstawą wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. WINB czynił ponadto rozważania co do konieczności ewentualnych ustaleń na temat aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu czy też zaistnienia przesłanek z art. 71 P.b.

Ustalenie przedmiotu postępowania w zakresie art. 57 ust. 7 P.b. czyni te dywagacje nieskutecznymi. PINB w zakresie swojej właściwości z art. 83 ust. 1 P.b. orzekł na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Reasumując, jak wynika z dotychczasowych rozważań wskazane w decyzji WINB okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Dlatego też Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy P.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 P.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.