II SA/Po 619/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-13	
Data wpływu	2013-05-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Maria Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 1015; art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263; art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570; art. 5 ust. 1 pkt. 2, art. 17 ust. 1 i 10; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia (...) r. nr (...), II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 33 pkt. 1 i 6 oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) odmówił uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zgłoszonych przez K. G. I Ł. G.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że w dniu (...) stycznia 2013 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęły zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez K. G. i Ł. G. – rodziców małoletniego J. G. W piśmie zakwestionowano tytuł wykonawczy Nr (...), zobowiązujący ich do poddania swojego małoletniego syna szczepieniom ochronnym oraz podniesiono zarzuty niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, brak wymagalności obowiązku oraz niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Następnie organ I instancji wskazał, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie, z uwagi na miejsce zamieszkania zobowiązanych rodziców, jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. W świetle art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 234, poz. 1570 ze zm.), osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym. Wykaz chorób objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób poddane temu obowiązkowi został określony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086). Nie zrealizowanie obowiązków wynikających z powyższych aktów normatywnych skutkuje koniecznością wszczęcia postępowania egzekucyjnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd też za nietrafne uznano zarzuty dotyczące niewykonalności oraz braku wymagalności obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu.

Organ wyjaśnił również, że kwestionowany tytuł wykonawczy jest zgodny z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w przedmiotowej sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku zrealizowania szczepień ochronnych, to jest obowiązku o charakterze niepieniężnym, o jakim mowa w art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. G. oraz Ł. G., podtrzymując zarzuty dotyczące niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na brak sprecyzowania jakiego rodzaju preparat ma być zastosowany. Podtrzymano również zarzuty braku wymagalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji, wadliwości tytułu egzekucyjnego oraz braku właściwości miejscowej organu do prowadzenia postępowania.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia (...) stycznia 2013 r.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych nie precyzuje, jakiego preparatu należy użyć do szczepień (nazwa szczepionki, producent), pozostawiając powyższą kwestię lekarzowi kwalifikującemu dziecko do szczepień (§ 7 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych). Tryb postępowania wynikający z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określa, że to właśnie lekarz realizuje obowiązujące w zakresie szczepień ochronnych zasady, w tym również Kalendarz Szczepień Ochronnych. Sam Program Szczepień Ochronnych jest ustalany w drodze komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, na podstawie art. 17 ust. 11 powołanej powyżej uchwały. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika wprost z przepisów prawa i niezasadne są twierdzenia, dotyczące niedopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe zarzuty, podnosząc dodatkowo, że w świetle art. 33 pkt. 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Wojewoda, nie zaś organy inspekcji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest odmowa uwzględnienia zarzutów przedstawionych w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu.

Najdalej idącym zarzutem podnoszonym zarówno w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak i skargi do sądu administracyjnego, jest zarzut niedopuszczalności prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku. Stąd w pierwszej kolejności konieczne stało się ustalenie, czy istnieje prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym oraz wyjaśnienia, jaki jest organ właściwy do prowadzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika wprost z przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazując, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Co niezwykle istotne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu.

Twierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala zastanowić się nad organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest; 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje więc, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. W ocenie Sądu należy więc przyjąć, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Konsekwentnie możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przez organy inspekcji sanitarnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów szczególnych. Rozważenia więc wymagało, czy organy powyższe są wyraźnie umocowane do prowadzenia egzekucji dotyczącej obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarne organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one również uprawnione do wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. I tak, zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych. Wynika to z faktu, że jak powyżej wskazano, obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika on wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda. Stąd też toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organami niewłaściwymi.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne było prowadzone przez organ niewłaściwy – inspektora sanitarnego, a nie wojewodę, posiadającego ogólną właściwość do jego prowadzenia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) stycznia 2013 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.